Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/756, 07/834, 07/912, 09/529 31 maart 2010
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaak van:
1. Adomex International B.V., te Rijsenhout, AWB 06/756, 07/834, 09/529,
2. Rosalink B.V., te Alsmeer, AWB 07/912,
appellanten,
gemachtigde: mr. B.C. Schoenmaker, te Aalsmeer,
tegen
Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 9 oktober 2006, 25 mei 2007, 9 oktober 2007 en 10 april 2009, bij het College binnengekomen, al dan niet na doorzending door verweerder, op 16 oktober 2006, 25 oktober 2007, 25 oktober 2007 en 14 april 2009, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 27 september 2006, 19 april 2007, 10 september 2007 en 2 maart 2009.
Bij deze besluiten heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd dan wel beslist op bezwaren tegen opgelegde heffingen op grond van de Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2005, 2006 en 2007 (hierna gezamenlijk aangeduid met: Verordening).
Op 16 januari 2008 en 25 mei 2009 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 8 april 2008 heeft in de zaken AWB 06/756, 07/834 en 07/912 een onderzoek ter zitting plaatsgehad.
Bij beschikking van 4 juni 2008 (LJN BD4081) heeft het College het onderzoek in die zaken heropend.
Op 24 september 2009 heeft een (nader) onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 25
In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. (…)
Artikel 87
1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de staten ongunstig beïnvloedt.
(…)
Artikel 88
1. De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die Staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist.
2. Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een Staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregelen misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken Staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. (…)
3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel
87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
Artikel 90
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. (…)”
De Verordening 2005, zoals gepubliceerd in het door de Sociaal-Economische Raad uitgegeven PBO-blad van 6 mei 2005 luidt, voor zover van belang:
Ҥ 2 Heffingsplicht
Artikel 2
1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd uitgangsmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. (…)
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 4
1. De heffing die de kweker of importeur is verschuldigd, wordt opgelegd naar de omzet onderscheidenlijk het totaalbedrag van de invoerwaarde, gerealiseerd in het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de omzet en bedraagt voor:
a. bloemkwekerijproducten (met uitzondering van bloemzaden): 1,110%;
(…)”
De Verordeningen 2006 en 2007 bevatten gelijkluidende bepalingen, met dien verstande dat het heffingspercentage genoemd in artikel 4, tweede lid, telkens verschilt.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota’s van 27 september 2006, 19 april 2007, 10 september 2007 en 24 november 2008 heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd over de jaren 2005, 2006 en 2007 ten bedrage van € 359.097,18, € 25.528,77, € 306.345,10 en € 278.458,28 over door hen in Nederland geïmporteerde bloemkwekerijproducten.
- Appellante sub 1 heeft tegen de nota van 24 november 2008 op 15 december 2008 bezwaar gemaakt en de gronden van het bezwaar aangevuld bij brief van 11 februari 2009. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 2 maart 2009 genomen.
- Met betrekking tot het bezwaar tegen de overige nota’s heeft verweerder ingestemd met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de bezwaarschriften doorgestuurd naar het College ter behandeling als beroepschrift.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
Bij het besluit van 2 maart 2009 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de heffing gehandhaafd. In dit besluit, in de verweerschriften en ter zitting heeft verweerder, voor zover thans nog van belang, het volgende overwogen en aangevoerd.
Uit de opbrengst van de heffingen financiert verweerder steunmaatregelen. Deze steunmaatregelen en de heffingsverordeningen zijn door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Visserij integraal aangemeld bij de Europese Commissie, die deze achtereenvolgens heeft goedgekeurd bij beschikking van 20 december 1995 (N766/95) en bij beschikking van 16 maart 2005 (N372/2003). De goedkeuring geldt voor de gehele heffingsverordening, die de voorganger is van de onderhavige heffingsverordeningen. De goedkeuring is voor onbepaalde tijd verleend, zodat er een rechtsgeldige basis was op grond waarvan verweerder heffingen mocht opleggen. Van een opschortingsplicht als bedoeld in artikel 88, derde lid, laatste volzin EG, is geen sprake.
Het beroep op nietigheid van de beschikking van de Europese Commissie van 16 maart 2005 (N 372/2003) wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift, omdat appellante sub 1 niet naar behoren zou zijn gemaand opmerkingen te maken, slaagt niet. Appellante heeft haar stelling op geen enkele wijze nader onderbouwd.
Appellante sub 1 is door het Gerecht van eerste aanleg (hierna: het Gerecht) bij beschikking van 27 augustus 2008 (zaak T-315/05) kennelijk niet-ontvankelijk verklaard in haar beroep tot nietigverklaring van voormelde beschikking van de Commissie van 16 maart 2005 (N372/2003) tot goedkeuring van de aangemelde steunmaatregel. Ten aanzien van deze goedkeuringsbeschikking geldt het beginsel van formele rechtskracht. Appellante sub 1 had het beroep bij het Gerecht anders kunnen inkleden, zoals uit de beschikking blijkt, waardoor haar niet zou zijn tegengeworpen dat zij door de bestreden goedkeuringsbeschikking niet individueel wordt geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
Van strijdigheid van de Verordening met de artikelen 23 en 25 EG is geen sprake. De heffing wordt niet bij of wegens invoer opgelegd. De heffing is een binnenlandse belasting die wordt opgelegd indien de bloemkwekerijproducten op de Nederlandse markt komen. Voor de grondslag van de heffing maakt het geen verschil of de bloemkwekerijproducten worden ingevoerd uit landen buiten de EU of dat deze in Nederland worden geteeld. De heffing wordt opgelegd in dezelfde handelsfase als de in Nederland gekweekte producten, te weten op het moment dat de producten op de Nederlandse markt worden gebracht. Ook de heffingspercentages zijn onderling gelijk, zoals wordt bevestigd in voornoemde uitspraak van 27 augustus 2008 van het Gerecht.
De heffing drukt op bloemkwekerijproducten, die ook in Nederland worden gekweekt. Tot deze bloemkwekerijproducten behoren onder meer het snijgroen of de rozen, die door appellanten worden ingevoerd uit derde landen, zodat niet kan worden gesteld dat gelijksoortige nationale productie ontbreekt.
De met de opbrengst van de heffingen gefinancierde projecten komen niet uitsluitend ten goede aan de Nederlandse sierteeltproductie. Van het heffingsgeld wordt 60% besteed aan promotie, waarvan ook derde landen die bloemkwekerijproducten in Nederland invoeren profiteren. Ook de importeur profiteert van de breed verspreide onderzoeksresultaten die voortkomen uit met heffingsgeld gefinancierde onderzoeksprojecten. Hieruit volgt dat evenmin sprake is van strijdigheid met artikel 90 EG.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben tegen de besluiten het volgende aangevoerd, voorzover in beroep gehandhaafd.
De heffingen ontberen de goedkeuring van de Europese Commissie. Niet alleen moeten steunmaatregelen vooraf bij de Commissie ter goedkeuring worden aangemeld, maar ook moet de uitkomst van het onderzoek van de Commissie worden afgewacht voordat de heffingen kunnen worden opgelegd. De aanmelding van de oorspronkelijke steunmaatregel bij de Europese Commissie op 10 oktober 1986 heeft nooit formeel geleid tot een goedkeuringsbeslissing. Op 3 december 1986 (C65/86) heeft Commissie besloten de onderzoeksprocedure van artikel 88, tweede lid, EG in te leiden. Vervolgens heeft de Commissie nagelaten een eindbeslissing te geven als bedoeld in artikel 88, derde lid, EG. Nu de allereerste aanmelding niet is goedgekeurd, zijn aanvullingen daarop – de melding van het voornemen tot verhoging van de heffing met meer dan 20% op 23 augustus 1995 (procedure N766/95) en de aanmelding op 12 augustus 2003 (procedure N372/2003) – evenmin rechtmatig. In zijn uitspraak van 7 april 2004 (LJN: AO7804) heeft het College geoordeeld dat procedure N766/95 niet kan gelden als eindbeslissing in de zin van artikel 88, derde lid, EG. De conclusie is dat procedure C65/86 nog steeds niet is geëindigd. Belanghebbenden als appellante sub 1 dienen in staat te worden gesteld om hun rechten ingevolge artikel 88, tweede lid, EG uit te oefenen. Adomex wordt rechtstreeks en individueel geraakt door de negatieve gevolgen van de heffing op haar marktpositie. Zij is één van de weinige importeurs van snijgroen in Nederland, de marges zijn gering en haar producten worden door de heffing duurder dan de producten van handelaren die het snijgroen uit derde landen importeren vanuit België of Duitsland, wat leidt tot een verlegging van handelsstromen via die landen. Het is verboden om steunmaatregelen uit te voeren alvorens een eindbeslissing is genomen in de zin van artikel 88, tweede lid, EG.
Verweerder stelt dat de Europese Commissie goedkeuring heeft verleend middels haar beschikking van 16 maart 2005. Appellante sub 1 heeft getracht die beslissing aan te vechten. Aangezien het Gerecht appellante sub 1 niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar beroep tegen de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 16 maart 2005 (N372/2003), wordt het College verzocht zich over de rechtmatigheid van de steunmaatregelen uit te laten.
Subsidiair stellen appellanten dat de Europese Commissie in haar beschikking van 16 maart 2005 (N 372/2003) heeft verzuimd de aangemelde steunmaatregelen te toetsen aan de artikelen 23 en 25 EG. Daarbij is overigens niet van belang of de Nederlandse heffing wordt opgelegd op producten uit andere lidstaten of op producten ingevoerd uit landen buiten de EU. De Commissie had de steunmaatregelen niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar mogen verklaren en nu de Europese Commissie deze toets niet heeft gedaan, is sprake van schending van een vormvoorschrift in de zin van artikel 253 EG.
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de techniek ervan, die bij een grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht strictu sensu is, een heffing van gelijke werking in de zin van de artikelen 23 en 25 EG vormt. In latere rechtspraak van het Hof (arrest van het Hof van Justitie van 5 oktober 1995, Aprile Srl/Amministrazione delle Finanze dello Stato, C-125/94, Jur. 1995, blz. I-2919, punt 32) bevestigt het Hof dat het verbod ook van toepassing is op het handelsverkeer met derde landen, waarbij het doel van de rechtsregel is: “verlegging van het handelsverkeer met deze landen en distorsies in het vrije verkeer van de producten tussen de lidstaten of in de mededingingsvoorwaarden tussen marktdeelnemers te voorkomen”.
De invoerheffing zal alleen dan niet als een door artikel 25 EG verboden heffing van gelijke werking worden gekwalificeerd, als de heffing een retributie is, als de heffing verband houdt met de nakoming van verdragsverplichtingen of als de heffing deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen als bedoeld in artikel 90 EG. De eerste twee uitzonderingen doen zich niet voor en van een binnenlandse belasting in de zin van artikel 90 EG is evenmin sprake volgens appellanten.
De Verordening voldoet immers niet aan de in artikel 90 EG besloten liggende eis dat de heffing de nationale en geïmporteerde producten even zwaar, in dezelfde handelsfase en op grond van hetzelfde belastbare feit treft. De Verordening is gegrond op de onjuiste gelijkstelling van twee verschillende transacties, te weten enerzijds de verkoop door kwekers van bloemkwekerijproducten aan handelaren en anderzijds de invoer door de importeur van snijgroen uit derde landen. Bovendien ontbreekt gelijksoortige of concurrerende nationale productie. Een bos snijgroen is niet substitueerbaar met een boeket bloemen. Omdat snijgroen nagenoeg in Nederland niet wordt geproduceerd en de heffing van verweerder slechts op de buitenlandse productie drukt, dient de heffing op snijgroen te worden gekwalificeerd als een geldelijke last bij invoer die geen onderdeel uitmaakt van een stelsel van binnenlandse belastingen. Tot slot is de heffing uitsluitend bestemd voor de financiering van activiteiten die in het bijzonder de belaste nationale producten ten goede komt, zodat ook hierom geen sprake is van een binnenlandse belasting als bedoeld in artikel 90 EG.
Verweerder stelt dat de heffing op producten uit derde landen geen heffing is met gelijke werking als een douanerecht. Daarmee geeft verweerder een onjuiste interpretatie van het gemeenschapsrecht. In geval van strijdigheid met de artikelen 23 en 25 EG moet het College de ongeldigheid uitspreken van de steunmaatregel. De nationale rechter is echter niet bevoegd deze bepalingen op eigen gezag te interpreteren. Daartoe geldt een verwijzingsplicht en dienen er prejudiciële vragen te worden gesteld aan het Hof van Justitie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of de besluiten van verweerder waarbij aan appellanten heffingen op grond van de Verordening zijn opgelegd over de jaren 2005, 2006 en 2007, in rechte stand kunnen houden. Appellanten hebben betoogd dat deze heffingen om verschillende redenen geen wettelijke grondslag hebben en daarom niet konden worden opgelegd. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.2.1 Aangaande de vraag of het geheel van steunregelingen die uit de bestreden vakheffing worden gefinancierd, tot uitvoering zijn gebracht in overeenstemming met het bepaalde bij artikel 88, derde lid, EG, overweegt het College als volgt.
5.2.2 Blijkens haar overgelegde beschikking van 16 maart 2005 heeft de Europese Commissie in de aanmelding van 12 augustus 2003 aanleiding gezien het geheel van steunregelingen van verweerders productschap, die worden gefinancierd uit de bestreden vakheffing, opnieuw aan een beoordeling te onderwerpen, en heeft zij op onderdelen de geplande steunmaatregel vergeleken met voorheen aangemelde steunmaatregelen van verweerders productschap, met name die welke in het kader van dossier NN 84/00 werden onderzocht. Ook het dictum waarin de beschikking van 16 maart 2005 uitmondt, betreft het geheel van bedoelde, in geding zijnde steunregelingen en niet slechts de voorgenomen wijzigingen.
In dit licht moet worden aangenomen dat de aanmelding van 12 augustus 2003, die het onderwerp was van genoemde beschikking, eveneens het geheel van bedoelde steunregelingen heeft omvat. Feiten of omstandigheden die aanleiding zouden kunnen geven tot de vaststelling dat genoemde aanmelding uitsluitend de voorgenomen wijzigingen betrof in eerder aangemelde steunregelingen, zijn gesteld noch gebleken. Dat de aanmelding van 12 augustus 2003 een gevolg was van die voorgenomen wijzigingen, vormt op zich zelf niet een zodanige omstandigheid.
De conclusie uit voorgaande is dat een ongeldigheid, als door appellanten gesteld, van beschikkingen die in het verleden door de Commissie zijn gegeven op eerdere aanmeldingen van de steunregelingen van verweerders productschap, niet relevant is voor de beoordeling van het voorliggende geding.
5.2.3 Gesteld noch gebleken is dat de Commissie op de aanmelding van 12 augustus 2003 de procedure van artikel 88, tweede lid, EG is aangevangen omdat zij (aanvankelijk) een onverenigbaarheid in de zin van artikel 87, eerste lid, EG zou hebben verondersteld. Partijen hebben desgevraagd ter zitting verklaard dat die procedure naar hun weten niet is geopend. Derhalve kan het tot uitvoering brengen in 2005 van de in geding zijnde, op 12 augustus 2003 aangemelde steunregelingen geen inbreuk vormen op de verbodsbepaling van artikel 88, derde lid, laatste zin, EG. Een door appellanten gestelde ongeldigheid van de beschikking van 16 maart 2005 doet hieraan niet af.
De conclusie is dat het beroep van appellanten op die verbodsbepaling faalt.
5.3 Voorzover appellanten hebben willen betogen dat een conclusie als voorgaand onverlet laat dat de Commissie bij bedoelde beschikking van 16 maart 2005 heeft verzuimd te toetsen aan de artikelen 23 en 25 EG, overweegt het College gelijk het eerder deed in de hiervoor genoemde uitspraak van 11 januari 2010 (LJN: BK9744), als volgt.
Zodanig betoog van appellanten betreft niet (primair) de geldigheid van het besluit van de Commissie maar die van de nationale regeling. Het goedkeuringsbesluit van 16 maart 2005 verplicht niet tot tenuitvoerlegging van de betreffende PT-heffing maar bevat slechts een machtiging hiertoe zodat, ook indien zou worden geoordeeld dat de stelling van appellanten gegrond is, geen afbreuk wordt gedaan aan de werking van bedoeld besluit.
5.4 Het College stelt vast dat de grief van appellanten inzake de strijdigheid van de Verordening met artikel 25 EG overeenkomt met hetgeen is aangevoerd in de zaken waarin het College op 11 januari 2010 (LJN: BK9744) uitspraak heeft gedaan. Ook in die zaken ging het – onder andere – om de invoer van snijgroen die met een heffing op grond van de Verordening werd belast. Voor een bespreking van de grieven, die in de kern op hetzelfde neerkomen, verwijst het College naar zijn overwegingen 5.6 tot en met 5.8.5 in voormelde uitspraak. Het College heeft geoordeeld dat de heffing niet betreft een geldelijke last die wegens grensoverschrijding over goederen wordt geheven, zodat artikel 25 EG niet van toepassing is.
Appellanten hebben voorts met verwijzing naar het arrest Aprile (hiervoor in rubriek 4 genoemd) betoogd dat de in geding zijnde heffing in strijd is met het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten in het handelsverkeer met derde landen. Dat verbod is echter evenmin als artikel 25 EG van toepassing, nu gelet op het arrest Aprile het verbod in het handelsverkeer met derde landen geen andere draagwijdte heeft dan daaraan wordt toegekend in het handelsverkeer tussen de lidstaten.
Evenmin is sprake van een in artikel 90 EG verboden onderscheid tussen geïmporteerde en nationale producten.
5.5 Voor inwilliging van het verzoek van appellanten bij brief van 19 januari 2010 tot heropening van het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 Awb ziet het College geen aanleiding, reeds omdat het onderzoek niet onvolledig is geweest.
Met het verzoek beogen appellanten de inbreng van een nieuwe grief, waarin bezwaar wordt gemaakt tegen het deel van de heffingsnota’s dat is bestemd voor doeleinden van het Hoofdbedrijfschap voor de Agrarische Groothandel (HbAG).
Het College stelt vast dat appellanten hiermee terug komen van hun uitdrukkelijke uitlating, desgevraagd, ter zitting dat dit besluitonderdeel niet in geschil is. Het College is van oordeel dat het belang van een goede procesorde zich verzet tegen de inbreng van deze nieuwe beroepsgrond na sluiting van het onderzoek ter zitting.
Naar aanleiding van uitspraken van het College, onder andere van 17 december 2009, AWB 06/707, LJN BL3965 verzoeken appellanten het College bij brief van 25 maart 2010 om een soortgelijke vernietiging van het HbAG-deel van de nota’s in geding te bewerkstelligen met een beroep op ambtshalve toetsing. De beoordeling van de rechtmatigheid van de bestemming van dit deel van de heffing valt echter buiten het bereik van de door het College te verrichten ambtshalve toetsing, zodat aan het verzoek ook in zoverre niet kan worden voldaan.
5.6 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het in de Verordening neergelegde heffingensysteem op de door appellanten aangevoerde punten niet onverbindend is. De beroepen moeten mitsdien ongegrond worden verklaard.
5.7 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.M. Bancken