Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/149 24 maart 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra , werkzaam bij LTO Noord advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.M. Oude Lage Venterink en mr. M. Prijs, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 januari 2009, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 7 mei 2008, waarbij verweerder de aanvraag bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 2 maart 2009 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 27 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 8 juni 2009 heeft appellante de gronden van haar beroep nader aangevuld.
Op 10 februari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vergezeld van haar gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
(…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
12. “Oppervlaktegebonden steunregelingen”: de bedrijfstoeslagregeling (…)
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op steun kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) ten behoeve van de bedrijfstoeslagregeling de identificatie van de toeslagrechten (…)
(…)
2. Ten behoeve van de identificatie van de toeslagrechten als bedoeld in lid 1, onder c), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)
Artikel 72
Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten, samen met de relevante bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is.
Artikel 55 van de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft op 14 mei 2007 het formulier Gecombineerde opgave 2007 (hierna: de Gecombineerde opgave) van appellante ontvangen. Bij rubriek 3 van de Gecombineerde opgave heeft appellante bij de vraag “wilt u in 2007 toeslagrechten laten uitbetalen?” het antwoord “nee” aangekruist. Op het bij de Gecombineerde opgave behorende Overzicht gewaspercelen heeft zij bij geen van de twee door haar vermelde percelen aangegeven dat deze benut worden voor uitbetaling van toeslagrechten.
- Bij brief van 9 september 2007 heeft appellante verweerder het volgende meegedeeld.
“ Hierbij ontvangt u een aanvulling op de verzamelaanvraag (…)
Op 13 augustus ontdekte mevrouw A dat Dienst Regelingen een bedrag van 34.000 euro op haar bankrekening had gestort. Zij ging ervan uit dat dit bedrag ten onrechte was uitgekeerd. Na overleg met Dienst Regelingen bleek echter dat zij wel recht had op het bedrag, omdat dit voortvloeide uit de nationale reserve. Mevrouw A was daarentegen steeds in de veronderstelling dat zij geen recht had op de nationale reserve. Reden voor deze gedachte was dat zij brieven van DR had ontvangen waarop iedere keer nul stond.
Eind 2006 en begin 2007 heeft DR wel brieven verstuurd waarin mevrouw A werd meegedeeld dat zij in aanmerking kwam voor de Nationale reserve. In deze tijd was mevrouw A overspannen en zij heeft de brieven nooit gezien. Bij de verzamelaanvraag van 2007 heeft zij dan ook niet het kruisje gezet bij het laten uitbetalen van de toeslagrechten. Dit heeft grote gevolgen voor de bedrijfsontwikkeling van het bedrijf, omdat zij nu niet kan voldoen aan de voorwaarden voor de nationale reserve.
Zij vraagt dan ook om de aanvulling te beoordelen en een oplossing te bieden voor haar problematiek, zodat zij in 2008 ook haar rechten behoud voor de nationale reserve.”
- Bij brief van 11 april 2008 heeft appellante, in aansluiting op de brief van 9 september 2007, bij verweerder nogmaals aandacht gevraagd voor de bijzondere positie van appellante.
- Bij besluit van 7 mei 2008 heeft verweerder het verzoek om wijziging van de aanvraag afgewezen. Appellante is tevens meegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor de bedrijfstoeslagregeling.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 juni 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 18 september 2008 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft pas bij brief van 9 september 2007 aangegeven dat zij uitbetaling van toeslagrechten wenst. Dit betekent dat haar aanvraag bedrijfstoeslag niet is ingediend vóór afloop van de indieningstermijn en ook niet vóór het verstrijken van de zogenoemde kortingsperiode op 26 juni 2007. Verweerder was derhalve gehouden de aanvraag op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 af te wijzen.
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave aangegeven dat zij geen uitbetaling van haar toeslagrechten wenst. Op het overzicht gewaspercelen heeft zij bij geen van haar percelen vermeld dat deze voor uibetaling van toeslagrechten kunnen worden benut. Daarmee blijkt uit de Gecombineerde opgave niet dat een aanvraag bedrijfstoeslag is gedaan. Gelet op de bewoordingen van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 kan, nu er geen aanvraag voor ligt, dus geen sprake zijn van een kennelijke fout.
Pas met de brief van 9 september 2007 heeft appellante te kennen gegeven dat zij tengevolge van overmacht in de Gecombineerde opgave per abuis heeft vermeld dat zij geen uitbetaling van haar toeslagrechten wenste. Verweerder wijst er op dat appellante de aanwezigheid van overmacht ingevolge artikel 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004 binnen 10 werkdagen na het intreden daarvan had moeten melden. Aan deze voorwaarde heeft zij niet voldaan.
Overigens kan het beroep op overmacht ook niet slagen omdat gebleken is dat appellante reeds vanaf 2005 geconfronteerd werd met spanningen. Verweerder meent dat appellante derhalve reeds eerder voorzieningen had kunnen treffen om de negatieve effecten van haar psychische toestand voor haar bedrijfsvoering zo veel mogelijk te voorkomen. Door tijdig hulp te vragen had zij kunnen voorkomen dat bij het invullen van de Gecombineerde opgave uitgegaan werd van de onjuiste veronderstelling dat zij niet over toeslagrechten beschikte.
Dat de toeslagrechten uit de nationale reserve van appellante zullen vervallen als deze niet worden benut vloeit rechtstreeks voort uit de toepasselijke Europese regelgeving. Het beroep dat appellante in dit verband op het evenredigheidsbeginsel doet kan, nu er geen ruimte is voor een belangenafweging, niet slagen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat haar onjuiste veronderstelling dat zij niet over toeslagrechten beschikte, waardoor zij in de Gecombineerde opgave aangaf geen uitbetaling van toeslagrechten te willen, is terug te voeren op overmacht. Ten bewijze daarvan heeft zij een verklaring van haar huisarts overgelegd.
Dat appellante het beroep op overmacht binnen tien werkdagen had moeten melden miskent dat appellante aanvankelijk niet is staat was te herkennen dat haar functioneren negatief beïnvloed werd door haar psychische toestand.
Pas na ontvangst van de bedrijfstoeslag 2006 in augustus 2007 heeft appellante begrepen dat zij wel degelijk over toeslagrechten beschikte. Eerder is dit haar ontgaan door haar slechte fysieke en psychische toestand.
Appellante meent dat het niet laten uitbetalen van toeslagrechten, terwijl men daarover wel beschikt, zodanig onlogisch is dat er sprake is van een kennelijke fout in de aanvraag. In dit verband heeft appellante in haar brief van 8 juni 2009 en ter zitting gewezen op het feit dat verweerder in strijd met artikel 12, eerste lid onder c en het tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft nagelaten op de Gecombineerde opgave informatie te geven over aantal, aard en waarde van de toeslagrechten van appellante. Indien dit wel zou zijn gebeurd had appellante zich gerealiseerd dat haar veronderstelling dat zij niet over toeslagrechten beschikte onjuist was.
Nu de toeslagrechten uit de nationale reserve in 2007 niet benut zullen worden komen deze te vervallen. Voor appellante betekent dit, naar ter zitting is aangevoerd, een onevenredig zware financiële klap.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft in de Gecombineerde opgave aangegeven dat zij geen uitbetaling van toeslagrechten wenst. Daarnaast heeft zij op het Overzicht gewaspercelen bij haar beide percelen niet vermeld dat zij deze voor uitbetaling van toeslagrechten wenst te benutten. Pas bij brief van 9 september 2007 heeft zij aangegeven dat zij haar toeslagrechten wel wenst te verzilveren.
Daarmee staat vast dat door haar binnen de op 15 mei 2007 verstreken indieningstermijn geen aanvraag bedrijfstoeslag is ingediend. Eveneens is dit niet gebeurd binnen de zogenoemde kortingstermijn die op 26 juni 2007 eindigde.
Verweerder was derhalve gehouden de aanvraag af te wijzen ingevolge artikel 21, eerste lid, laatste zin, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
5.2 Dit zou slechts anders zijn indien het niet tijdig aanvragen van bedrijfstoeslag te wijten zou zijn aan overmacht.
Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat zij sinds 2005 lijdt aan spanningen. Het College stelt vast dat appellante door verweerder bij brief van 8 januari 2007 is meegedeeld dat haar naar aanleiding van haar verzoek om vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve 8,87 toeslagrechten uit de nationale reserve met een totale waarde van
€ 40.083,01 zullen worden toegekend. Vervolgens heeft verweerder dit nog eens bevestigd bij besluit van 22 januari 2007. Appellante heeft niet gesteld dat deze stukken haar nimmer hebben bereikt, zodat ervan kan worden uitgegaan dat appellante de betreffende brieven heeft ontvangen.
Ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave, op 14 mei 2007, had appellante derhalve kunnen weten dat zij wel degelijk over toeslagrechten uit de nationale reserve beschikte.
Met betrekking tot het beroep op overmacht overweegt het College vervolgens het volgende.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Naar het oordeel van het College is appellante er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zij niet in staat was om voorzieningen te treffen ten einde te waarborgen dat haar normale bedrijfsuitoefening (waaronder het invullen van steunaanvragen) niet negatief zou worden beïnvloed door haar sinds 2005 bestaande psychische problemen. Dit had redelijkerwijs wel van haar mogen worden verwacht. Zo had het op haar weg gelegen om deskundige hulp in te schakelen bij het doornemen van haar door verweerder toegezonden stukken en had zij hulp kunnen vragen bij het invullen van haar Gecombineerde opgave. Het beroep op overmacht kan derhalve ingevolge deze vaste jurisprudentie van het Hof niet slagen.
5.3 Appellante beroept zich op een kennelijke fout in de op 14 mei 2005 bij verweerder digitaal ingediende Gecombineerde opgave, in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen. Naar het oordeel van het College is dit geenszins duidelijk nu appellante uitdrukkelijk heeft aangegeven geen uitbetaling van toeslagrechten te wensen. Daarnaast ziet zij er aan voorbij, dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave geen steunaanvraag is gedaan, is ingevolge vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van het College van 1 juli 2009 <www.rechtspraak.nl>, LJN: BJ2431) voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
5.4 Verweerder heeft, in afwijking van het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, er voor gekozen de landbouwers op aparte overzichten - en dus niet op de Gecombineerde opgave - te informeren omtrent de toeslagrechten die zij kunnen verzilveren. Het College is echter niet gebleken dat die omstandigheid aan het doen van een tijdige aanvraag in de weg heeft gestaan. Appellante had immers door de onder 5.2 van deze uitspraak vermelde mededeling van verweerder en het besluit vaststelling toeslagrechten van 22 januari 2007 redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van het feit dat zij over toeslagrechten met voorwaarden van de nationale reserve beschikte.
5.5 Het betoog van appellante dat zij door het vervallen van de toeslagrechten wegens het niet benutten ervan onevenredig zwaar wordt getroffen, hetgeen is opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, kan niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat werd ingediend en niet gebleken is dat dit te wijten is aan overmacht. Artikel 42, achtste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 schrijft dwingend voor dat een toeslagrecht uit de nationale reserve dat niet ieder jaar wordt gebruikt onmiddellijk vervalt aan de nationale reserve.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas