Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/561 5 maart 2010
27343 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling innovatievouchers
Uitspraak in de zaak van:
de vereniging A, te B, appellante,
gemachtigde: C, voorzitter van de vereniging,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. J.W. Schrotenboer en mr. C. Lam-Tjabbes, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 april 2009, bij het College binnengekomen op 17 april 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 maart 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen zijn besluit tot afwijzing van het verzoek tot plaatsing op de lijst van kennisinstellingen waar innovatievouchers voor kennisoverdrachtprojecten kunnen worden ingeleverd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 juni 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 3 december 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Subsidieregeling innovatievouchers (Stcrt 2006, nr. 94, laatstelijk gewijzigd bij regeling van 6 maart 2008, Stcrt. 55; hierna: de Regeling) was ten tijde en voor zover hier van belang het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. (..)
b. ondernemer: een natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet zijnde een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, die een onderneming in stand houdt;
c. kennisinstelling:
(..)
6°. een onderzoeksinstelling zonder winstoogmerk die tot doel heeft om, via het doen van eigen onderzoek en het ontwikkelen en testen van technische toepassingen, de technologische kennis op een specifiek terrein te bevorderen, geen instelling is als bedoeld onder 1° tot en met 5° en zich als kennisinstelling in de zin van deze regeling bij de minister heeft aangemeld;
(…)
Artikel 8
1. (…)
3. De door de kennisinstelling gemaakte kosten bestaan voor maximaal de helft uit kosten die de kennisinstelling heeft gemaakt doordat de kennisinstelling het onderzoek in het kader van het kennisoverdrachtproject gedeeltelijk heeft uitbesteed aan een derde, niet zijnde een bij dat kennisoverdrachtproject betrokken aanvrager.
(…)"
In de Toelichting op artikel 1 van de Regeling, zoals opgenomen in Stcrt 2006, 94, is het volgende vermeld:
"Met de zesde subcategorie is beoogd privaatrechtelijke onderzoeksorganisaties zonder winstoogmerk onder de regeling te brengen. Dergelijke organisaties beschikken via het doen van eigen onderzoek, in het bijzonder door het ontwikkelen en testen van technische toepassingen, over technologische kennis op specifiek technologisch gebied. (…) Om onder de regeling te vallen dienen dergelijke instellingen zich aan te melden bij de minister. De sub 6° genoemde instellingen zullen, net als de andere kennisinstellingen, gelet op artikel 8 lid 3 het onderzoek ten behoeve van de kennisoverdracht aan de ondernemer ten minste voor tweederde deel in eigen beheer moeten kunnen verrichten."
Met ingang van 1 januari 2009 is de Subsidieregeling innoveren in werking getreden (Stcrt 2008, 1886). De Subsidieregeling innovatievouchers is met ingang van deze datum ingetrokken (regeling van 3 december 2008, Stcrt. 2062; hierna: de Intrekkingsregeling).
In laatstgenoemde regeling is onder meer het volgende bepaald:
"§ 7. Overgangs- en slotbepalingen
Artikel VII
1. Voor zover nog sprake is van enige bestuursrechtelijke afdoening, met inbegrip van bezwaar- en beroepsprocedures, vindt deze overeenkomstig de regelingen, bedoeld in de artikelen I tot en met VI, plaats.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 3 oktober 2008 heeft appellante per e-mail een aanvraag ingediend tot plaatsing van A op de lijst van kennisinstellingen waar innovatievouchers voor kennisoverdrachtprojecten kunnen worden ingeleverd.
- Op 10 oktober 2008 heeft verweerder nadere informatie gevraagd aan appellante.
- Op 26 november 2008 heeft appellante per e-mail de gevraagde informatie aan verweerder doen toekomen.
- Bij besluit van 18 december 2008 heeft verweerder de aanvraag van appellante afgewezen.
- Bij brief van 22 januari 2009 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de afwijzing.
- Op 18 februari 2009 is appellante op haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd. Gelet op het bepaalde in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 6, van de Regeling en op het bepaalde in de artikelsgewijze toelichting op deze regeling is verweerder van mening dat de vereniging A niet aangemerkt kan worden als kennisinstelling. Appellante heeft niet aangetoond in staat te zijn om het onderzoek ten behoeve van kennisoverdracht aan de ondernemer voor tenminste tweederde deel in eigen beheer te verrichten. De vereniging heeft geen personeel in dienst maar besteedt het onderzoek volledig of vrijwel volledig uit aan haar leden. De leden factureren de verrichte werkzaamheden bij de vereniging. Op grond hiervan kan niet gesproken worden van "eigen onderzoek" en wordt niet voldaan aan het vereiste van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 6, van de Regeling. De inhoud van de Regeling is gepubliceerd op de website en aan appellante is per e-mail nadere toelichting verschaft over hetgeen bedoeld vereiste inhoudt.
Ter zitting heeft verweerder nader uiteen gezet dat alleen instellingen die op de lijst opgenomen zijn, in aanmerking komen voor het verzilveren van vouchers. De gehele procedure, van het verkrijgen van de vouchers door ondernemers tot en met het verzilveren door de kennisinstellingen, is ingericht rond deze lijst van kennisinstellingen. Alleen met die instellingen kunnen ondernemers afspraken maken over een kennisoverdrachtproject. Het al dan niet geplaatst zijn op de lijst heeft derhalve direct gevolgen voor de mogelijkheden van een subsidie-aanvraag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat A weliswaar een vereniging is zonder personeel in dienstbetrekking, maar dat de leden van de vereniging, voor de toepassing van de Regeling, aangemerkt zouden moeten worden als eigen personeel. Het onderzoek wordt door deze leden gedaan, onder meer in werkgroepen. Het verstrekken van opdrachten aan deze werkgroepen kan niet gezien worden als het uitbesteden van werk, de leden voeren voor en namens de vereniging de onderzoeken uit. Verweerder interpreteert artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 6, van de Regeling op eigen wijze en suggereert dat alleen onderzoek gedaan kan worden door eigen personeel en niet door eigen leden. Appellante stelt dat nergens in de Regeling een aanwijzing te lezen is dat met eigen onderzoek is bedoeld dat dit onderzoek wordt uitgevoerd door eigen personeel.
Appellante heeft de Huisregels en Gedragscode van A bij de aanvraag overgelegd. De zinsneden in deze Huisregels en Gedragscode, die niet conform praktijk bleken ten aanzien van de aanvaarding van opdrachten, zijn inmiddels door de algemene ledenvergadering aangepast. Hierdoor is de staande praktijk ook verankerd in de regelingen en hiermee had verweerder rekening mee moeten houden.
Verweerder verwijst in het bestreden besluit naar de omschrijving in artikel 8, derde lid van de Regeling. In dit artikel gaat het evenwel niet om de definitie van een kennisinstelling maar om de gang van zaken ten aanzien van een subsidie-aanvraag. Dit artikel is dan ook niet relevant bij de afweging of appellante in aanmerking komt voor plaatsing op de lijst van kennisinstellingen. Appellante wijst er voorts op dat uit de overgelegde stukken inzake de financiële situatie blijkt dat de vereniging capabel genoeg is om aan het in dit artikelonderdeel neergelegde criterium te voldoen. De bepaling dat het onderzoek in eigen beheer moet worden uitgevoerd impliceert geenszins dat dit door eigen personeel moet worden verricht. Appellante voert dan ook eigen onderzoek uit in eigen beheer zodat de vereniging op de lijst van kennisinstellingen geplaatst zou moeten worden.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van een beslissing gericht op enig rechtsgevolg refereert appellante zich aan het oordeel van het College.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de beslissing van verweerder het verzoek van appellante tot plaatsing op de lijst van kennisinstellingen af te wijzen, is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te weten een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende. Allereerst stelt het College vast dat in de Regeling op geen enkele wijze wordt gesproken over de verplichting voor kennisinstellingen om vermeld te staan op een lijst van kennisinstellingen. Aan het slot van de definitiebepaling in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 6, alsmede in de toelichting staat weliswaar vermeld dat kennisinstellingen zich moeten aanmelden bij de minister om onder de Regeling te kunnen vallen, maar de procedure voor het aanmelden is niet beschreven, evenmin als de criteria aan de hand waarvan verweerder deze aanmeldingen kennelijk toetst. Het vermeld staan op de lijst kan dan ook, naar het oordeel van het College, niet als voorwaarde voor het verlenen van een voucher of subsidie uit de Regeling opgemaakt worden. Desondanks moet op grond van de verklaringen en handelingen van verweerder worden geconcludeerd dat de beslissing van verweerder een instelling al dan niet te plaatsen op de lijst, een wijziging in de rechtspositie van die instelling met zich meebrengt. Het besluit heeft immers als gevolg dat die instelling in aanmerking zou kunnen komen voor subsidie en is daarmee gericht op rechtsgevolg. Hoewel het aanbeveling verdient deze procedure nader te formaliseren beantwoordt het College, op grond van het bovenstaande, de vraag reeds nu bevestigend. De beslissing om een instelling al dan niet te plaatsen op, of in voorkomend geval te verwijderen van, de lijst moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, zodat daartegen op voet van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaar van appellante is derhalve terecht ontvangen.
5.2 Ten aanzien van de vraag welke regelgeving in het onderhavige geval van toepassing is, overweegt het College als volgt.
Het verzoek van appellante tot plaatsing op de lijst dateert van 3 oktober 2008 en het bestreden besluit is van 10 maart 2009. Bij de Intrekkingsregeling is bepaald dat de Subsidieregeling innovatievouchers per 1 januari 2009 wordt ingetrokken. Met ingang van die datum is de Subsidieregeling Innovatievouchers opgegaan in de Subsidieregeling Innoveren. Nu in artikel VII van de Intrekkingsregeling is bepaald dat voor zover nog sprake is van enige bestuursrechtelijke afdoening, met inbegrip van bezwaar- en beroepsprocedures, deze overeenkomstig de ingetrokken regeling plaats vindt, is voor de beoordeling van het beroep de Subsidieregeling Innovatievouchers van toepassing, laatstelijk gewijzigd op 6 maart 2008 (Stcrt 2008, nr. 55).
5.3 De vraag die partijen verdeeld houdt, is of een instelling als die van appellante in aanmerking komt voor plaatsing op de lijst van kennisinstellingen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, sub c onder 6 van deze Regeling dient sprake te zijn van een onderzoeksinstelling, zonder winstoogmerk, die eigen onderzoek verricht. Daarbij volgt uit artikel 8, derde lid van de Regeling dat maximaal de helft van het onderzoek mag worden uitbesteed aan derden.
5.3.1 Naar het oordeel van het College is in het geval van appellante onvoldoende gebleken van het uitvoeren van eigen onderzoek verricht door een onderzoeksinstelling zonder winstoogmerk. Het College overweegt hiertoe het volgende.
In beginsel kan, naar het oordeel van het College, onder de genoemde bepaling ook een vereniging vallen. Bij de beoordeling van een aanvraag als die van appellante is evenwel de invulling van de positie van de leden van belang. De leden van appellante worden in de Gedragscode experts genoemd.
Uit de stukken en uit het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat appellante onderzoek verricht in werkgroepen maar dat het merendeel van het onderzoek wordt verricht door het uitbesteden van opdrachten aan de experts. Daarbij is gebleken dat de experts uiteindelijk de opdracht aanvaarden, het contact met de opdrachtgevers onderhouden en een onafhankelijke positie innemen daar waar het de uitvoering van de opdracht aangaat. De expert is tevens bij machte om zelfstandig de relatie met de opdrachtgever te beëindigen. Anders dan ter zitting door appellante is betoogd ziet het College geen aanwijzing dat het bestuur van de vereniging hierbij een bepalende rol zou spelen. Voorts is van belang dat de experts (vertegenwoordigers van) rechtspersonen zijn die wel degelijk werken met een winstoogmerk. De experts stellen zelf de offerte op met daarin begrepen een marge voor de winstopslag, terwijl de Regeling juist als doel heeft bedrijven of instellingen met winstoogmerk uit te sluiten. Van het honorarium van de experts wordt uiteindelijk tien procent ingehouden door de vereniging. Gelet op het vorenstaande kan niet anders dan geconcludeerd worden dat in het geval van appellante geen sprake is van een instelling die eigen onderzoek verricht zonder winstoogmerk, maar van aan de leden uitbesteed onderzoek.
5.3.2 Ten aanzien van de stelling van appellante dat de Gedragscode en de Huisregels niet in overeenstemming met de werkelijkheid waren en hangende bezwaar zijn aangepast overweegt het College als volgt.
Ter hoorzitting is door appellante verklaard dat de stukken aangepast zouden worden, hetgeen vervolgens eerst op 11 maart 2009 heeft plaatsgevonden. Nu het bestreden besluit dateert van 10 maart 2009 heeft verweerder met de gewijzigde Gedragscode en Huisregels geen rekening kunnen en hoeven houden. Ten overvloede wordt opgemerkt dat, zelfs indien uitgegaan zou moeten worden van de na het bestreden besluit vastgestelde Gedragscode en Huisregels, dit appellante niet kan baten nu de positie van de experts/leden niet is gewijzigd ten opzichte van de eerdere versies. De onafhankelijke positie, de wijze van aanvaarden van een opdracht en de wijze van facturering zijn ongewijzigd gebleven. Dit betreffen nu juist de omstandigheden op grond waarvan het College tot het oordeel is gekomen dat er geen sprake is van eigen onderzoek van de vereniging maar van uitbesteed werk aan de leden.
5.3.3 Gelet op het bovenstaande overweegt het College dat verweerder zijn besluit tot afwijzing van het verzoek van appellante tot plaatsing op de lijst van kennisinstellingen op goede gronden heeft gehandhaafd.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.5 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Bannink, als griffier, en uitgesproken in het openbaar 5 maart 2010.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L.C. Bannink