Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/651 10 februari 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N.J.H. Klomp en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 22 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 31 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 12 juni 2007, waarbij verweerder de aan appellant uit te betalen bedrijfstoeslag over het jaar 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 8 oktober 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 17 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn echtgenote, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 34
(…)
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling
geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)”
Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. De in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling toe te wijzen toeslagrechten worden slechts definitief vastgesteld, indien een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling is ingediend overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
(…)
7. Een lidstaat mag beslissen dat de in lid 4 bedoelde aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten op hetzelfde moment mag worden ingediend als de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.”
Artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt als volgt:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(….)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.”
De considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 vermeldt ondermeer:
“Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
De Regeling luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
2. In afwijking van het eerste lid, dient de landbouwer op wie artikel 50, tweede lid, van Verordening 1782/2003 van toepassing is, uiterlijk op 15 mei 2007 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
6. Voor de toepassing van deze regeling wordt de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het vijfde lid, behandeld als een aanvraag die is ontvangen op 9 juni 2006.
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
(…)”
Het vijfde en zesde lid van artikel 11 zijn toegevoegd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 28 maart 2007, nr. TRCJZ/2007/972, houdende wijziging van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 en zij werken terug tot en met 1 april 2006.
De toelichting bij deze wijziging van de Regeling vermeldt ondermeer:
“Met de onderhavige wijziging wordt in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 een voorziening ingevoegd die inhoudt dat als er geen initiële aanvraag is, maar wel een gecombineerde data-inwinning (GDI) waaruit onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toeslagrechten in aanmerking te komen, de GDI tevens aangemerkt wordt als een aanvraag toeslagrechten. Ook indien de initiële aanvraag te laat is ingediend, wordt de GDI tevens aangemerkt als een aanvraag om toeslagrechten. Met deze voorziening wordt voorkomen dat landbouwers waarvan uit de GDI blijkt dat zij toeslagrechten wilden hebben tot in lengte van dagen door het ontbreken van een initiële aanvraag van bedrijfstoeslag zijn uitgesloten. Dit sluit aan bij de in artikel 12, zevende lid, van verordening 795/2004 opgenomen mogelijkheid om de aanvraag uitbetaling voor 2006 en de initiële aanvraag te integreren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 4 mei 2006 het formulier Gecombineerde opgave 2006 (hierna: de Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Op dit formulier heeft appellant onder meer te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten voor het jaar 2006 wenst te gebruiken.
- Bij brief van 23 februari 2007 heeft verweerder appellant naar aanleiding van de Gecombineerde opgave onder meer het volgende meegedeeld.
“U heeft in de Gecombineerde opgave uitbetaling gevraagd van uw toeslagrechten. Vóór die tijd moest u eenmalig vaststelling toeslagrechten aanvragen. Deze aanvraag vaststelling heb ik niet of te laat van u ontvangen. In deze brief staat wat voor u de gevolgen zijn.
1. Geen aanvraag vastelling toeslagrechten van u ontvangen
U heeft nog geen bericht van ons ontvangen, omdat u een aanvraag vaststelling toeslagrechten moest indienen.
Beslissing op verzoek uitbetaling
Ik beschouw uw aanvraag voor uitbetaling als aanvraag voor de vaststelling van toeslagrechten. Reden hiervoor is dat de Gecombineerde opgave op tijd door DR ontvangen. Daaruit blijkt dat u wel de intentie had om toeslagrechten aan te vragen.
U heeft hiervan niet eerder bericht gehad omdat Brussel het ons niet toestond aan u rechten toe te kennen. U moest immers de Initiele aanvraag doen. Na een goede lobby van de minister is het gelukt dat we bij u toch toeslagrechten mogen vaststellen. Dit houdt in dat u de komende jaren beschikt over rechten en deze kan laten uitbetalen.
Wel een korting
U wordt wel gekort op de uitbetaling, omdat u geen aanvraag voor vaststelling toeslagrechten heeft ingediend. Voor het jaar 2006 wordt de maximale korting berekend. Deze korting is gelijk aan de korting die u had gekregen als u de aanvraag op de laatste dag van de kortingsperiode had ingediend. De kortingsperiode liep van 16 mei t/m 9 juni 2006. Er geldt een korting van 3% per werkdag, dit komt dan neer op 51% korting op de uitbetaling van uw toeslagrechten.
(…)”
- Bij besluit van 2 maart 2007 heeft verweerder voor appellant 33,72 toeslagrechten met een waarde van € 156,80 per recht vastgesteld.
- Bij besluit van 12 juni 2007 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag 2006 vastgesteld. De toegekende bedrijfstoeslag bedraagt netto € 2423,54 na toepassing van 51 % korting wegens te late indiening en 4 % modulatiekorting.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 juni 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 9 augustus 2007 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder heeft pas op 4 april 2007, en dus lang na het verstrijken van de aanvraagperiode, de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellant ontvangen. De Gecombineerde opgave is echter wel tijdig ontvangen op 4 mei 2006. Daaruit blijkt dat appellant de intentie had om toeslagrechten aan te vragen. Als gevolg hiervan heeft verweerder besloten de aanvraag tot uitbetaling tevens te beschouwen als een aanvraag voor de vaststelling van toeslagrechten. Verweerder gaat er daarbij van uit dat deze aanvraag op de laatste dag van de kortingsperiode is ingediend. Indienen in de kortingsperiode heeft geen invloed op de waarde en het aantal toeslagrechten, maar leidt wel tot een korting van 3 % per werkdag op de eerste uitbetaling van de bedrijfstoeslag van appellant.
De bedrijfstoeslag is dus vastgesteld als ware de aanvraag vaststelling toeslagrechten ontvangen op 9 juni 2006 (de laatste dag van de kortingsperiode). Dat is 17 werkdagen te laat. Als gevolg hiervan is voor het jaar 2006 de maximale korting berekend bij de uitbetaling van de toeslagrechten. Deze korting bedraagt 51 % en komt in het geval van appellant neer op € 2627,56. De hoogte van de korting (sanctie) wordt voorgeschreven door Europese regelgeving. Het is niet toegestaan hiervan af te wijken. Er is sprake van een gedifferentieerd sanctiestelsel dat niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellant
Appellant acht de toegepaste korting van 51% onevenredig ten opzichte van het feit dat hij vergat het formulier aanvraag toeslagrechten tijdig te verzenden. Door de enorme hoeveelheid formulieren en brieven die verweerder omtrent de toeslagrechten heeft toegezonden, is hij zodanig in verwarring gebracht dat hij niet meer wist welk formulier op welk moment moest worden toegezonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder terecht op de uitbetaling van appellants aanvraag bedrijfstoeslag 2006 een korting van 51% heeft toegepast wegens termijnoverschrijding.
5.2 Uit de overwegingen van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest van 11 november 2004 in de zaak Maatschap Toeters en Verberk (C-171/03, Jur. 2004, blz. I-10945, punt 42 tot en met 45) moet worden afgeleid dat een premieaanvraag voor landbouwsubsidies pas als tijdig ingediend kan worden beschouwd als deze vóór afloop van de termijn door het bevoegd gezag van de lidstaat is ontvangen. Nu appellant ter zitting heeft erkend dat de aanvraag vaststelling toeslagrechten niet tijdig werd ingediend kan het College slechts vaststellen dat verweerder vóór 16 mei 2006, dan wel uiterlijk op 9 juni 2006, geen aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellante heeft ontvangen.
Op grond van het bepaalde in artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003, juncto artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 is verweerder in dat geval gehouden de aanvraag vaststelling toeslagrechten af te wijzen, tenzij sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
De door appellant gestelde verwarring kan niet als een zodanige omstandigheid (of overmacht) worden aangemerkt. Daarbij neemt het College in aanmerking dat van de zijde van appellant (ook) geen aktie is ondernomen om een einde aan die verwarring te maken. Dit had eenvoudigweg gekund door verweerder om opheldering te vragen.
5.3 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder op grond van de in hoofdstuk 2.1 van deze uitspraak aangehaalde regelgeving is gehouden appellants aanspraak op subsidie, neergelegd in de op 4 mei 2006 door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave, eveneens af te wijzen, tenzij de Gecombineerde opgave met toepassing van het bepaalde in artikel 11, vijfde lid, van de Regeling tevens kan worden aangemerkt als een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten.
Niet in geschil is en ook het College gaat ervan uit dat verweerder bij besluit van 2 maart 2007 appellant alsnog toeslagrechten heeft toegekend, omdat volgens verweerder onomstotelijk uit de op 4 mei 2006 ingediende Gecombineerde opgave blijkt dat appellant aanspraak wenst te maken op de toewijzing van toeslagrechten. Wel heeft verweerder bepaald dat de aanvraag, voorzover deze betrekking heeft op de vaststelling van toeslagrechten, geacht wordt pas te zijn ingediend op 9 juni 2006.
Appellant heeft tegen de beslissing tot toewijzing van toeslagrechten geen bezwaar gemaakt. De onderaan deze beslissing vermelde rechtsmiddelenclausule vermeldt dat appellante tegen de toepassing van de korting op de uitbetaling van de subsidie wegens de vastgestelde termijnoverschrijding pas bezwaar kan maken bij de onderhavige beschikking over de uitbetaling.
Thans is derhalve slechts in geschil of verweerder bevoegd is op de uitbetaling van de toeslag een korting toe te passen op basis van de fictie dat de aanvraag vaststelling toeslagrechten op 9 juni 2006 door verweerder is ontvangen.
5.4 Het College stelt vast dat verweerder de bevoegdheid tot toepassing van de korting wegens termijnoverschrijding ontleent aan artikel 11, zesde lid, van de Regeling. Niet is gesteld of gebleken dat deze bepaling onverbindend is of in het geval van appellant, die, zoals hierboven is vastgesteld, niet tijdig een ‘reguliere’ aanvraag om vaststelling van toeslagrechten heeft ingediend, toepassing mist.
De rechtstreeks werkende EG-landbouwsubsidiebepalingen, hiervoor weergegeven in rubriek 2.1, regelen voorts niet de aanvraagtermijn dan wel de sanctie bij overschrijding ervan als, in het geval van appellant, het bevoegd gezag op grond van nationale regelgeving de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling alsnog aanmerkt als een aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten. Deze communautaire bepalingen kunnen derhalve geen aanknopingspunt bieden voor het standpunt dat verweerder ten onrechte de korting heeft opgelegd.
Integendeel, de in rubriek 2.1 aangehaalde considerans bij Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 biedt grond voor het oordeel dat een korting als de onderhavige het juiste instrument is om landbouwers ertoe aan te zetten termijnen in acht te nemen. De nationale regelgeving is hiermee in lijn.
Appellants grief met betrekking tot de opgelegde korting kan derhalve niet slagen.
5.5 Ter zitting heeft appellant betoogd dat de in zijn ogen kleine misslag om de aanvraag vaststelling toeslagrechten niet tijdig in dienen, niet behoort te leiden tot de zware sanctie dat op de uit te betalen bedrijfstoeslag 51 % wordt gekort. Het College heeft dit opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Ook deze grief kan niet slagen. Het College overweegt daartoe als volgt.
Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken. Het gedifferentieerde sanctiestelsel kan mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht worden met het evenredigheidsbeginsel.
5.6 Slotsom is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart hert beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas