Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/692 en 08/693 4 maart 2010
4000 - Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A., te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, advocaat te Utrecht,
tegen
Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. B.M.J. Kloppenburg en ing. J. Klaver, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 september 2008, bij het College binnengekomen op
15 september 2008, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 5 augustus 2008.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de haar opgelegde heffingen op grond van de Verordening bestemmingsheffingen Veeziektenfonds schapen en geiten (PVV) 2006 (hierna: de Verordening).
Bij brieven van 22 oktober 2008 heeft appellante aanvullende gronden ingediend.
Bij brieven van 13 januari 2009 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 10 december 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
“ Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)”
Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees bepaalt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees;
(…)
Artikel 12
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor verschillende in de heffingsverordening aangewezen groepen van ondernemingen verschillend kan zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen, waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
De Verordening bepaalt, voorzover van belang:
“ Artikel 1
Deze verordening neemt de begripsbepalingen over van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PVV) 2005 en verstaat voorts onder:
a. ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarvoor het productschap is ingesteld en aan wie een uniek bedrijfsnummer is toegewezen;
b. UBN: uniek bedrijfsnummer als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Regeling identificatie en registratie dieren 2003;
c. standaardbedrijfseenheid: productie omvang van een onderneming uitgedrukt in de gestandaardiseerde netto toegevoegde waarde per diersoort;
d. (…);
e. Veeziektenfonds PVV: het fonds als bedoeld in artikel 1 van de Verordening Veeziektenfonds PVV 2000.
Artikel 2
1. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van schapen, is een vaste heffing ten bedrage van € 160,- per UBN verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV.
2. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van geiten, is een vaste heffing ten bedrage van € 140,- per UBN verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV.
3. De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden ter zake van het houden van zowel schapen als geiten wordt toegerekend groter dan 1,25 is slechts een vaste heffing verschuldigd op basis van het eerste lid.
Artikel 3
De ondernemer aan wie in het jaar 2004 een aantal standaardbedrijfseenheden groter dan 1,25 wordt toegerekend ter zake van het houden van schapen, onderscheidenlijk geiten, is een heffing ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV verschuldigd over het aantal door hem op 1 november 2004 gehouden schapen en geiten ten bedrage van € 1,65 per schaap en € 1,40 per geit.
Artikel 5
1. (…)
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2006. Indien het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2006, dan treedt zij in werking op de tweede dag na publicatie en werkt zij terug tot en met 1 januari 2006.”
In de toelichting bij de Verordening is onder meer het volgende vermeld:
“Algemeen
Onderhavige verordening voorziet in bestemmingsheffingen ten behoeve van het Veeziektenfonds schapen en geiten PVV die voorheen op basis van de verordeningen bijzondere heffing en basisheffing PVV werden geheven. (…)
Doelstelling, neveneffecten en algemeen/sectoraal belang van de activiteiten
De in het kader van onderhavige verordening op te leggen heffingen worden aangewend voor de (mede)financiering van maatregelen ter wering en bestrijding van besmettelijke veeziekten. (…) De Rijksoverheid is op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (GWWD) gehouden bij de uitbraak van besmettelijke dierziekten, tegen een financiële tegemoetkoming, zieke dieren over te nemen van de veehouder. Hiermee wordt voorkomen dat zieke dieren bijdragen aan de verdere verspreiding van de besmettelijke ziekten. Daarnaast kan het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de benodigde maatregelen nemen ter voorkoming van verspreiding van een besmettelijke dierziekte.
Deze financiering van overheidsmaatregelen is deels neergelegd bij het bedrijfsleven. De vee- en vleessectoren zetten een groot deel van hun productie af in het buitenland. Handelsstromen zonder exportbelemmeringen zijn dan ook van groot belang voor elke veehouderijsector in Nederland. De medefinanciering is vastgelegd in een convenant financiering besmettelijke dierziekten dat is afgesloten met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In het convenant neemt het productschap deze publieke verplichting over. (…)
Onderbouwing structuur en werking naar de bedrijfsgenoten
De heffingssystematiek ten behoeve voor de inning van de bijdrage aan het Veewetziektenfonds is ten opzichte van de afgelopen jaren, voor de schapen- en geitensector in 2006 gewijzigd. Het innen van de benodigde bijdrage aan het Veewetziektenfonds zal door middel van een eenmalige UBN-heffing op het primaire bedrijf in 2006 plaatsvinden. (…)”
De Verordening tot wijziging van de verordening bestemmingsheffingen Veeziektenfonds schapen en geiten (PVV) 2006 (2006-I ) (hierna: de Wijzigingsverordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
“ Artikel I
a. In artikel 2, eerste lid, wordt “een vaste heffing ten bedrage van € 160,- per UBN” vervangen door: een vaste heffing ten bedrage van € 192,- per UBN.
b In artikel 2, tweede lid, wordt “een vaste heffing ten bedrage van € 140,- per UBN” vervangen door: een vaste heffing ten bedrage van € 168,- per UBN.
Artikel II
In artikel 3, eerste lid, wordt “ten bedrage van € 1,65 per schaap en € 1,40 per geit” vervangen door: ten bedrage van € 1,98 per schaap en € 1,68 per geit.
(…).
Artikel III
Deze verordening treedt in werking met ingang van de tweede dag na dagtekening van het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin zij wordt geplaatst.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 2 februari 2005 is tussen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, handelend als bestuursorgaan en vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden, de voorzitter van het Productschap Vee en Vlees, de voorzitter van het Productschap Pluimvee en Eieren en de voorzitter van het Productschap voor Zuivel, handelend als gemachtigden van de besturen van deze productschappen en vertegenwoordigers van deze productschappen, een (tweede) Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten LNV – PVV – PPE – PZ, (TRCJZ/2005/367) (hierna: het Convenant) gesloten voor de periode 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009.
- Bij facturen van 28 augustus 2007 is aan appellante op grond van de Verordening voor de door haar op 1 november 2004 gehouden schapen een heffing opgelegd van € 348,42 en voor de door haar op deze datum gehouden geiten een heffing van € 2.089,92.
- Bij brief van 4 oktober 2007 heeft appellante daartegen bezwaar gemaakt.
- Op 10 april 2008 is appellante door de externe bezwaarschriftencommissie Productschap Vee en Vlees (hierna: bezwaarschriftencommissie) over haar bezwaren gehoord.
- Bij adviezen van 29 juli 2008 heeft de bezwaarschriftencommissie aan verweerder geadviseerd de bezwaren van appellante ongegrond te verklaren en de heffingsbesluiten van 28 augustus 2007 in stand te laten.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, met overneming van de door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte adviezen, de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Samengevat weergegeven berusten de besluiten op de volgende overwegingen.
Ingevolge het eerste, voor de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2004 gesloten, Convenant is de heffing ten behoeve van het Veeziektenfonds opgelegd bij de slacht en bij de export van de betreffende dieren. In de jaarlijkse heffingsverordeningen is bepaald dat de ondernemer die de dieren deed slachten dan wel uitvoerde een heffing was verschuldigd voor een bepaald tarief per dier. De ondernemer kon de heffing wel doorberekenen aan de primaire sector. In het in februari 2005 opnieuw afgesloten Convenant is afgesproken de heffing op te leggen bij de daarvoor in aanmerking komende schapen- en geitenhouders per UBN. Vanwege de kosten van monitoring op Scrapie en de uitbraak van Blauwtong zijn bij de Wijzigingsverordening van 1 november 2006 de heffingstarieven verhoogd.
Indien de Verordening een goedkeuringsgebrek heeft doordat deze niet, conform artikel 126 Wbo, is goedgekeurd door ‘Onze betrokken Ministers’ leidt dat, gezien het aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, niet tot onverbindendheid van de Verordening.
Het bepaalde in artikel 126 Wbo bepaalt niet de grondslag of reikwijdte van de heffingsverordeningen in die zin dat een heffing niet zou mogen worden opgelegd over een langere periode dan een jaar. Bedoelde bepaling beoogt, blijkens de toelichting bij de Wbo, te bewerkstelligen dat de te heffen bedragen kunnen worden verantwoord aan de hand van de begroting en aan dat uitgangspunt is in onderhavige geval voldaan.
De gewijzigde heffingssystematiek is door het bestuur van verweerder neergelegd in het ontwerp van de Verordening, dat op 23 september 2005 in het PBO-blad 2005, nr. 55,
blz. 21 is gepubliceerd. Op 26 oktober 2005 is de Verordening met de nieuwe heffingssystematiek definitief vastgesteld. Na de vereiste goedkeuring door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 27 juni 2007 en na goedkeuring door de Sociaal Economische Raad bij besluit van 18 juli 2007 zijn de Verordening en de Wijzigingsverordening gepubliceerd op 3 augustus 2007, zodat deze met ingang van de tweede dag na publicatie op 5 augustus 2007 in werking zijn getreden.
Op het moment van vaststelling van de Verordening in oktober 2005 waren alleen de volledig gecontroleerde en geverifieerde Identificatie en Registratie (I&R) gegevens van de novembertelling 2004 van het Ministerie van LNV beschikbaar als betrouwbare grondslag voor de oplegging van de heffing, die door verweerder aanvankelijk was voorzien in de eerste helft van 2006. Omdat de I&R gegevens 2005 in het voorjaar 2006 nog niet zouden zijn verwerkt is ervoor gekozen om in de Verordening voor de bepaling van de omvang van de veestapel uit te gaan van peildatum november 2004. Dat de heffing uiteindelijk niet eerder dan in augustus 2007 kon worden opgelegd is te wijten aan de noodzaak van tussentijdse verhoging van de heffingsbedragen vanwege de uitbraak van Blauwtong. Daardoor ontstond vertraging in de aanmelding van de Verordening als steunmaatregel bij de Europese Commissie, met als gevolg dat de Verordening uiteindelijk op 11 juni 2007 door de Commissie werd goedgekeurd. Overigens was in elk geval vanaf 2000 algemeen bekend dat de sector moest meebetalen aan de bestrijding van bepaalde besmettelijke dierziekten. Vanaf 2005 is de sector met alle ter beschikking staande middelen, zoals artikelen in vakbladen en publicatie van het ontwerp van de Verordening, geïnformeerd over de wijziging van de heffingssystematiek. Dat het voor de schapen- en geitenhouders vóór 1 november 2004 niet duidelijk is geweest dat hun bestand op die datum bepalend zou zijn voor de verschuldigdheid en voor de hoogte van de heffing, doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van verweerder om te bepalen dat op basis van het aantal op deze peildatum gehouden schapen en geiten de heffing aldus wordt opgelegd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft aangevoerd dat de Verordening blijkens de publicatie in het Verordeningenblad uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers is goedgekeurd. Dit betekent dat aanslagen die zijn opgelegd vóór de inwerkingtreding van de ‘Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen’ (hierna: de reparatiewet) moeten worden vernietigd, omdat zij zijn opgelegd op grond van een onverbindende verordening.
Voorts stelt appellante dat de heffing in strijd is met artikel 126 Wbo, omdat een heffingsverordening jaarlijks moet worden vastgesteld en niet eenmalig voor een periode van vijf jaar. Een dergelijke wijze van heffen leidt tot rechtsongelijkheid en de kostenbesparing is onvoldoende rechtvaardiging.
Tot slot heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de aanslagen in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de Verordening eerst in augustus 2007 is afgekondigd terwijl het belastbaar feit in het jaar 2004 is gelegen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of de besluiten van verweerder waarbij aan appellante heffingen op grond van de Verordening zijn opgelegd, in rechte stand kunnen houden. Appellante heeft betoogd dat de Verordening om verschillende redenen onverbindend is en dat daarom de heffingen niet konden worden opgelegd. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.2 De grief van appellante dat de Verordening onverbindend is, omdat deze slechts is goedgekeurd door de Minister van LNV, slaagt niet. Het College verwijst hiertoe naar het bij de reparatiewet aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de toelaatbaarheid van de reparatie van het goedkeuringsgebrek met terugwerkende kracht is overwogen in zijn beschikking van 4 juni 2008 (LJN BD4081). Het College ziet geen reden om hierover thans anders te oordelen.
5.3 Appellante is voorts van mening dat de artikelen 2 en 3 van de Verordening, waarop de onderhavige heffingsnota’s zijn gebaseerd, verbindende kracht missen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat appellante in 2007 met terugwerkende kracht en zonder dat zij er in 2004 met haar veebezetting rekening mee heeft kunnen houden heffingen ten behoeve van het Veeziektenfonds PVV verschuldigd is geworden.
Het College stelt vast dat de onderhavige heffingsnota’s op 28 augustus 2007 zijn opgelegd, nadat de Verordening op 5 augustus 2007 in werking was getreden. In artikel 5 van de Verordening is bepaald dat deze terugwerkt tot 1 januari 2006, maar uit de vermelding van het jaar 2004 en de verwijzing naar de peildatum van 1 november 2004 in de artikelen 2 en 3 van de Verordening komt naar voren dat met de Verordening is beoogd verder terug te grijpen.
Het College begrijpt deze bepalingen aldus, dat de relevante heffingsplichtige activiteit als bedoeld in artikel 2 is het drijven van een onderneming in het kalenderjaar 2004. Ingevolge artikel 3 is beoogd een heffing op te leggen over de omvang van de op 1 november 2004 gehouden veestapel. Nu de Verordening na haar inwerkingtreding op 3 augustus 2007 werkt ten aanzien van rechtsfeiten die zich in 2004 voorafgaand aan de inwerkingtreding hebben voorgedaan, betekent dit dat de Verordening terugwerkt tot 2004.
5.4 Het College volgt appellante in haar betoog dat zij er in 2004 niet op bedacht was of moest zijn dat zij ingevolge een nader vast te stellen Verordening een bijdrage aan het Veeziektenfonds verschuldigd zou raken. Het College overweegt hiertoe dat volgens de afspraken van het toen geldende Convenant de slacht of de uitvoer van de schapen en/of geiten werd beheven. Pas bij het sluiten van het nieuwe Convenant op 2 februari 2005 voor de periode 2005 tot en met 2009 is afgesproken dat voortaan de houders van de voor besmettelijke dierziekten vatbare dieren de kosten verband houdend met de bestrijding van die dierziekten (direct) zouden dragen. In het ontwerp van de Verordening, gepubliceerd op 23 september 2005, is aan dit voornemen tot wijziging van de heffingssystematiek uitvoering gegeven. Desgevraagd heeft verweerder niet kunnen aangeven dat de wijziging in de heffingsplicht en de uitwerking ervan in de Verordening eerder dan in september 2005 ter gelegenheid van de publicatie van het ontwerp van de Verordening aan de bedrijfsgenoten kenbaar is gemaakt.
De vraag rijst of inbreuk op het vertrouwen dat appellante had dat zij niet achteraf zou worden verrast door andere heffingsmaatregelen die met terugwerkende kracht haar onderneming zouden belasten, gerechtvaardigd was.
5.5 Verweerder noemt als bijzondere omstandigheid die de terugwerkende kracht zou rechtvaardigen, de noodzaak te beschikken over betrouwbare I&R gegevens, die slechts konden worden ontleend aan de novembertelling 2004. Uit een oogpunt van kostenbesparing was het opzetten van een nieuw systeem van controle van diergegevens geen optie. De goedkeuringsprocedure bij de Commissie en de noodzaak van tussentijdse verhoging van de tarieven leidden echter tot niet voorzienbare vertraging van de inwerkingtreding van de Verordening tot in 2007.
Hetgeen verweerder heeft aangevoerd vormt geen rechtvaardiging dat bij het ontwerp van 23 september 2005 en bij de vaststelling van de Verordening op 26 oktober 2005, voor de omvang van de veestapel niet is gerefereerd aan de I&R gegevens van de novembertelling van 2005, met gelijktijdige algemene bekendmaking daarvan. Immers, verweerder heeft niet gesteld, en zonder meer valt ook niet in te zien, dat de heffingsoplegging die verweerder aanvankelijk had voorzien voor de eerste helft van 2006, niet met een aantal maanden had kunnen worden uitgesteld indien bedoelde I&R gegevens in het voorjaar 2006 nog niet volledig zouden zijn uitgewerkt. Bovendien hield verweerders voornemen om reeds in de eerste helft van 2006 de heffingen op te leggen, geen rekening met de rechtens vereiste en aldus voorzienbare aanmelding aan, en het onderzoek door, de Europese Commissie, waarvan de goedkeuring door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit afhankelijk was.
5.6 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat toepassing van de artikelen 2 en 3 van de Verordening strijd oplevert met het beginsel der rechtszekerheid. Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de nota’s van 28 augustus 2007 dan ook ten onrechte gehandhaafd. Nu het beroep reeds hierom gegrond is, wordt aan de bespreking van de resterende beroepsgrond niet toegekomen.
5.7 Het College ziet aanleiding om verweerder op te dragen het betaalde griffierecht aan appellante te vergoeden en om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te veroordelen in de proceskosten van appellante, te weten de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,-- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb dat de aan appellante opgelegde heffingsnota’s van 28 augustus 2007 worden ingetrokken;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar gestorte griffierecht ad € 288,-- (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. R. Hollestelle