Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/123 en 07/1008 26 november 2009
11237 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij brief van 26 februari 2007, bij het College binnengekomen op 27 februari 2007, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de in de periode van 1 juni 2006 tot en met 4 januari 2007 gemaakte bezwaren van appellante tegen tweeëntwintig vanaf
23 mei 2006 ontvangen facturen, waarbij haar in rekening zijn gebracht kosten verbonden aan keuringen als bedoeld in de Regeling vleeskeuring.
Bij brief van 25 april 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 29 mei 2007 op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Deze procedure is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 07/123.
Tevens heeft appellante bij brief van 24 december 2007, bij het College binnengekomen op 27 december 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 november 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de in de periode van 19 maart 2006 tot en met 27 januari 2007 gemaakte bezwaren van appellante tegen twaalf vanaf 24 februari 2006 ontvangen facturen, waarbij haar in rekening zijn gebracht kosten verbonden aan keuringen als bedoeld in de Regeling vleeskeuring.
Bij brief van 31 januari 2008 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 18 februari 2008 op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Deze procedure is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 07/1008.
Bij brief van 15 april 2008 heeft verweerder desgevraagd ten behoeve van beide procedures nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 23 mei 2008 heeft appellante in beide procedures nadere stukken ingediend. Op deze stukken heeft verweerder bij brief van 27 mei 2008 gereageerd.
Op 3 juni 2008 heeft onderzoek ter zitting plaatsgehad. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft het College het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat. Verweerder is daarbij in de gelegenheid gesteld het College voor te lichten over de reden waarom een ondergrens van 2000 slachtingen van varkens per week wordt gehanteerd voor het systeem van permanent toezicht door een officiële dierenarts tijdens de post mortem keuring. Bij de beslissing om tot schorsing van het onderzoek over te gaan heeft het College mede van belang geacht het gestelde in het ter zitting door appellante overgelegde verslag van een pilot in de Kring Zuid van februari 2005.
Bij brief van 1 juli 2008 heeft verweerder een nadere toelichting gegeven, waarop appellante bij brief van 15 juli 2008 heeft gereageerd.
Bij brief van 9 september 2008 heeft verweerder antwoord gegeven op nadere schriftelijke vragen van het College. Bij brief van 17 december 2008 heeft appellante gereageerd.
Op 9 april 2009 is het onderzoek ter zitting hervat. Appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens is verschenen C, directeur van appellante. Verweerder heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. Voorts is verschenen drs. A. Jelsma, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA).
Ter zitting hebben partijen te kennen gegeven dat zij een minnelijke regeling wensen te beproeven. Gelet hierop heeft het College het onderzoek geschorst. Nadat partijen hadden bericht dat zij geen mogelijkheid zien de zaak in der minne te schikken, heeft het College het onderzoek op 31 juli 2009 gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule van Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Pb 2004, L 226, blz. 83; hierna: Verordening (EG) 854/2004) is, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“ (6) De aard en de intensiteit van de officiële controles dienen gebaseerd te zijn op een beoordeling van, waar passend, de risico’s voor de volksgezondheid, de diergezondheid en het dierenwelzijn en het type en de productie van het proces dat wordt uitgevoerd en de desbetreffende exploitant van het levensmiddelenbedrijf.
(7) Het is dienstig om via de transparante procedure van Verordening (EG) nr. 852/2004 (…) te voorzien in de aanpassing van bepaalde controleregels, om rekening te houden met de specifieke behoeften van bedrijven die traditionele methoden gebruiken, die een lage omzet hebben of gevestigd zijn in regio’s met specifieke geografische beperkingen. De procedure moet ook ruimte bieden om middels proefprojecten een nieuwe benadering van de hygiënecontroles op vlees te testen. De aldus geboden soepelheid mag de doelstellingen van de levensmiddelenhygiëne evenwel niet in het gedrang brengen.”
Verordening (EG) 854/2004 luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, voorts als volgt:
“Artikel 1 Toepassingsgebied
1. Deze verordening bevat specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong.
(…)
Artikel 2 Definities
1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
c) “bevoegde autoriteit”: de voor het verrichten van veterinaire controles bevoegde centrale autoriteit van een lidstaat of een autoriteit waaraan zij deze bevoegdheid heeft overgedragen;
f) “officiële dierenarts”: een dierenarts die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden en door de bevoegde autoriteit is aangesteld;
(…)
h) “officiële assistent”: een persoon die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden, die door de bevoegde autoriteit is aangesteld en die werkt onder het gezag en de verantwoordelijkheid van een officiële dierenarts;
(…)
Artikel 5 Vers vlees
De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
1. De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:
(…)
d) postmortemkeuring;
(…)
4. Officiële assistenten kunnen de officiële dierenarts bijstaan bij de in de bijlage I, secties I en II, bedoelde officiële controles als gespecificeerd in sectie III, hoofdstuk I. Zij maken deel uit van een onafhankelijk team;
5. a) De lidstaten zorgen ervoor dat zij over voldoende officieel personeel beschikken om de uit hoofde van bijlage I vereiste controles met de in sectie III, hoofdstuk II, voorgeschreven frequentie te verrichten.
b) Aan de hand van een op het risico gebaseerde aanpak wordt bepaald hoeveel leden van het officiële personeelsbestand bij de slachtlijn van een slachthuis aanwezig moeten zijn. Het aantal aanwezige personeelsleden wordt door de bevoegde autoriteit vastgelegd en wel zo, dat aan alle voorschriften van deze verordening kan worden voldaan.
(…)
Artikel 18 Specifieke besluiten
Onverminderd de algemene strekking van artikel 16 en artikel 17, lid 1, kunnen volgens de in artikel 19, lid 2, bedoelde procedure uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld of wijzigingen op bijlage I, II, III, IV, V of VI worden aangenomen met specificaties inzake:
(…)
3. de criteria om te bepalen wanneer, op basis van een risicoanalyse, de officiële dierenarts niet tijdens de antemortem- of de postmortemkeuring in het slachthuis of de wildverwerkingsinrichting aanwezig hoeft te zijn;
(…)”
Bijlage I, sectie III, hoofdstuk II, van Verordening (EG) 854/2004 bepaalt met betrekking tot de frequentie van controles op vers vlees, onder meer, het volgende:
“1. De bevoegde autoriteit zorgt ervoor dat ten minste één officiële dierenarts aanwezig is
a) in slachthuizen bij de antemortem- en de postmortemkeuring;
(…)
2. De bevoegde autoriteit kan echter deze aanpak aanpassen in bepaalde, op basis van een risicoanalyse en overeenkomstig de eventuele criteria als bedoeld in artikel 18, punt 3, uitgekozen slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen. In zulke gevallen
(…)
b) hoeft de officiële dierenarts niet voortdurend aanwezig te zijn tijdens de postmortemkeuring, indien
i) een officiële assistent de postmortemkeuring uitvoert en vlees met afwijkingen en al het overige vlees van hetzelfde dier terzijde legt,
ii) de officiële dierenarts dat vlees daarna inspecteert
en
iii) de officiële assistent zijn procedures en bevindingen zodanig documenteert dat de officiële dierenarts eruit kan opmaken dat aan de normen wordt voldaan.
(…)”
In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling vleeskeuring is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen als de bevoegde autoriteit, bedoeld in Verordening (EG) 854/2004. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de minister bevoegd de besluiten te nemen waartoe Verordening (EG) 854/2004 de officiële dierenarts opdraagt.
In Hoofdstuk 5, Slacht, van de Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden zijn retributies vastgesteld voor onder andere officiële controles in het kader van het slachten van runderen, kalveren, varkens, schapen, geiten en eenhoevige dieren (roodvlees). Daarbij is onder meer onderscheiden in enerzijds controles (keuringen) door een officiële dierenarts (artikelen 17 en 18) en anderzijds controles (keuringen) door een officiële assistent (artikel 19).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een slachthuis. In dit kader houdt zij zich bezig met het inkopen en slachten van, onder meer, varkens en de verkoop en levering van de uit de slachterij verkregen producten. Het betreft een middelgroot bedrijf waar wekelijks doorgaans meer dan 2000 varkens worden geslacht.
- Aan het vanwege de VWA opgestelde rapport “Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees Slachthuizen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen” (hierna: Eindrapport normen en normstelling vlees 2005), versie 2.6 van 12 december 2006, wordt, voor zover hier van belang, het volgende ontleend:
“In het jaar 2006 zal de roodvleeskeuring belangrijke veranderingen ondergaan. Vanaf 1-1-2006 worden de hygiëneverordeningen van kracht, waarbij voor roodvlees de a.m. keuring en p.m. keuring belangrijk van doel en vormgeving veranderen. Daarnaast wordt de p.m. keuring van roodvlees vanaf 1-1-2006 in een onafhankelijke instantie ondergebracht. Om op deze ontwikkelingen voorbereid te zijn is de projectgroep verbindend toezicht opgericht. In deze projectgroep is de werkgroep normstelling en normen ingesteld. Deze had als taak om een normstelling voor de roodvlees p.m. keuring te ontwikkelen. Tweede taak was het ontwikkelen van een norm in de roodvleesketen op basis waarvan het toezicht kan worden uitgevoerd. Ten slotte is deze taak naar pluimveevlees uitgebreid.
Deze rapportage bevat voor zowel roodvlees als pluimveevlees een werkwijze, welke in de praktijk is uitgetest.
(…)
Hoofdstuk 1
Normstelling en normen roodvleesslachthuizen, waar permanent toezicht van de VWA plaatsvindt
Inleiding
Het toezichtarrangement over de toekomst van de p.m. keuring roodvlees is in oktober 2003 departementaal vastgesteld. In dit toezichtarrangement is aangegeven dat de p.m. keuring van roodvlees wordt ondergebracht bij een onafhankelijke instantie. Dit toezichtarrangement is de basis voor de verdere uitwerking van de normstelling en normen van de VWA voor roodvleesslachthuizen (…). De verdere uitwerking qua normstelling en normen heeft betrekking op vier elementen:
(…)
3. norm aantal benodigde mensen voor toezicht op de p.m. keuring en overige toezichtwerkzaamheden
(…)
Tussen de officiële dierenarts en de onafhankelijke instantie bestaat een verantwoordelijkheidsverdeling. Beide verrichten de werkzaamheden vanuit de verantwoordelijkheidsverdeling zoals beschreven in Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde produkten van dierlijke oorsprong. De officiële dierenarts is en blijft eindverantwoordelijk. Binnen de voornoemde verantwoordelijkheidsverdeling zijn de werknemers van de onafhankelijke instantie gekwalificeerde officiële assistenten en voeren zij keuringshandelingen uit onder volledige verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts. De officiële dierenarts meet het kwaliteitsniveau van de p.m. keuring en van de p.m. keuringswerkzaamheden verricht door de officiële assistenten van de onafhankelijke instantie met behulp van een in dit rapport ontwikkelde normstelling.
(…)
2. Norm aantal benodigde medewerkers voor toezicht op p.m. keuring en overige toezichtwerkzaamheden
Het toezicht op de uitvoering van de p.m. keuring (bandkeuring), bestaat uit de volgende elementen (bron: toezichtarrangement roodvlees):
(…)
4. Op de kwaliteit van de uitvoering van de p.m. (bandkeuring) zal door de officiële dierenarts regelmatig (in beginsel dagelijks maar voor kleine roodvleesslachthuizen geldt een andere frequentie; zie hoofdstuk 2) een controle moeten plaatsvinden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de eerder opgestelde normstelling en controlelijsten.
(…)
De norm voor het aantal medewerkers van de VWA, welke nodig is om bovengenoemd toezicht werkzaamheden uit te voeren zal naar aanleiding van omstandigheden van het betreffende slachthuis vastgesteld moeten worden. Concreet betekent dit dat vastgesteld moet worden hoeveel officiële dierenartsen en assistenten toezichthoudend dierenarts ingezet moet worden. (…) In de VWA/RVV kringen Oost en Zuid heeft onder praktijkomstandigheden op basis van de genoemde toezichtwerkzaamheden een nadere uitwerking plaatsgevonden (zie punten 5, 6, 7 en 8).
(…)
7. Normen VWA medewerkers
In de VWA/RVV kringen Oost en Zuid is beoordeeld wat de tijdsbesteding is voor de toezichtwerkzaamheden op een roodvlees slachthuis waar de p.m. (band)keuring volledig door officiële assistenten wordt uitgevoerd. In deze situatie is tevens de nieuwe werkwijze met betrekking tot het toezicht op de uitvoering van p.m. keuring meegenomen met behulp van de opgestelde controlelijsten (…).
Voor het toezicht op een roodvlees slachthuis met een EG erkenning grote capaciteit is het dagelijks toezicht wat betreft tijdsbesteding beoordeeld. (…) De conclusie van de beoordeling is dat voor de uitvoering van deze toezichtwerkzaamheden in ieder geval 1 officiële dierenarts nodig is, samen met maximaal 1 assistent toezichthoudend dierenarts op roodvleesslachthuizen waar permanent toezicht van de VWA plaatsvindt.
(…)
8. Protocol
Per slachterij dient een protocol op te worden gesteld, waarin op individueel slachterij niveau de (band)bezetting van het aantal onafhankelijke assistenten van de onafhankelijke instantie wordt vastgesteld (…). Ook dient de normering van de werkzaamheden van de VWA hierin te worden verwerkt. Hierdoor ontstaat per slachterij een bandbezetting en toezicht daarop op maat.
(…)
Hoofdstuk 2
Normstelling en normen kleine slachthuizen roodvlees, waar geen permanent toezicht van de VWA op de p.m. keuring plaatsvindt.
Inleiding
Op grond van de huidige regelgeving, Richtlijn 64/433/EEG inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees, wordt onder kleine bedrijven verstaan een bedrijf met een EG erkenning geringe capaciteit (art 4 bedrijf). De hygiëneverordeningen (Verordeningen (EG) nrs. 852/2004, 853/2004 en 854/2004) kennen deze mogelijkheid niet. In Verordening (EG) nr. 854/2004 (Bijlage I, sectie III, Hoofdstuk II, onder 2, sub a en b) is echter de mogelijkheid opgenomen om inzake frequenties van controles op slachthuizen een ander regime toe te passen, met betrekking tot de a.m. en p.m keuring (…). Van deze mogelijkheid wordt gebruik gemaakt voor de p.m. keuring op kleine roodvleesslachthuizen. In verband met dit punt wordt een criterium voor kleine roodvleesslachthuizen vastgesteld op basis van de pilot kleine roodvleesslachthuizen in VWA/RVV kring Zuid.
(…)
Toezicht VWA
Op grond van de hygiëneverordeningen en het feit dat de p.m. keuring in deze bedrijven vanaf 1 januari 2006 uitgevoerd wordt door een onafhankelijke instantie heeft de VWA toezichthouder op dit type bedrijven de volgende werkzaamheden:
(…)
? toezicht op p.m. keuring, welke door de onafhankelijke instantie wordt uitgevoerd.
(…)
De volgende werkwijze wordt voorgesteld:
(…)
B. Toezicht op p.m keuring en afhandelen dieren, welke in uitgebreid onderzoek zijn gegaan.
Wat betreft de p.m. keuring wordt op grond van verordening (EG) nr. 854/2004 voorgesteld dat de officiële dierenarts niet permanent aanwezig hoeft te zijn bij de uitvoering van de p.m. keuring verricht door officiële assistenten van een onafhankelijke instantie. De p.m. keuring wordt immers volledig door gekwalificeerde officiële assistenten van de onafhankelijke instantie uitgevoerd. Het toezicht van de VWA op de uitvoering van de p.m. keuring verricht door officiële assistenten van de onafhankelijke instantie wordt uitgevoerd in een frequentie van minimaal 1x keer per week of minimaal 1x per maand door de officiële dierenarts of door een assistent toezichthoudend dierenarts. De frequentie van 1x per week/maand is afhankelijk van het aantal geslachte dieren per uur in combinatie met het aantal slachtingen per week (zie de tabel bij dit hoofdstuk. 50 % van de frequentie wordt uitgevoerd door de officiële dierenarts en 50 % door een assistent toezichthoudend dierenarts.
(…)
Criterium voor kleine roodvleesslachthuizen:
Voor het toepassen van het bovengenoemde is de eerder genoemde pilot kleine roodvleesslachthuizen in VWA/RVV kring Zuid uitgevoerd. Op grond van deze pilot is gebleken dat de voorgestelde frequenties een goed hanteerbaar werkwijze zijn. Daarnaast is gezocht naar een categorie omschrijving voor kleine roodvleesslachthuizen waar deze werkwijze kan worden toegepast. Als conclusie komt uit de pilot naar voren dat bij uitstek als criterium kan gelden een procesnorm in de vorm van aantal te slachten dieren per uur in combinatie met het aantal slachtingen per week. Boven deze gecombineerde procesnorm geldt het systeem van permanent toezicht van de officiële dierenarts zowel tijdens de a.m. als de p.m. keuring. Onder deze gecombineerde procesnorm geldt dan het beperkt toezicht van de officiële dierenarts tijdens de p.m. keuring bedoeld onder B.
Deze procesnorm is als volgt:
(N.B. Wanneer bij een diersoort de uitkomst van het aantal geslachte dieren en het (…) aantal slachtingen per week een verschil in frequentie van VWA toezicht zou opleveren, dan geldt de hoogste frequentie)
Aantal geslachte dieren Aantal slachtingen Frequentie van VWA
per uur per week toezicht op de uitvoering van de p.m. keuring *
(…)
Vleesvarkens 51-200 1001-2000 1x wk
1-50 1-100 1x 4 wk
(…)
* 50% van de frequentie wordt uitgevoerd door de officiële dierenarts en 50% door een assistent toezichthoudend dierenarts
(…)
Protocol
Per slachterij of groep van slachterijen dient een protocol op te worden gesteld, waarin op individueel slachterij niveau de (band)bezetting van het aantal onafhankelijke assistenten van de onafhankelijke instantie wordt vastgesteld (…). Ook dient de normering van de werkzaamheden van de VWA hierin te worden verwerkt. Hierdoor ontstaat per slachterij een bandbezetting en toezicht daarop op maat.
(…)”
- Van evenbedoelde “pilot kleine roodvleesslachthuizen in VWA/RVV kring Zuid” is een verslag opgemaakt getiteld “Toezichtarrangement artikel 4 en kleinere artikel 10 slachterijen, verslag van een pilot in Kring Zuid, VWA/RVV, februari 2005, district en team Uden”. Aan de beschikbaar gestelde delen van dit document - omtrent de ontbrekende delen loopt een procedure in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur bij de Rechtbank ’s-Hertogenbosch - wordt het volgende ontleend:
“In de loop van 2003 is in ons land een begin gemaakt met de overdracht van de roodvleeskeuring, tot dan toe toevertrouwd aan de VWA/RVV. Middels een pilot werd in Kring Oost ervaring opgedaan in een grote varkens- en een grote kalverenslachterij. Partner in deze was de onafhankelijke keuringsinstantie KDS, hetgeen staat voor Kwaliteitszorg Dierlijke Sector. Op grond van de ervaringen met deze pilot volgde in de loop van 2004 de overdracht op een aantal grotere varkensslachterijen in Kring Zuid en begin 2005 op een kalverenslachterij. Ervaringen hier komen meer en meer beschikbaar.
Een logische stap is dat onderzocht gaat worden, hoe deze overdracht vorm te geven op de artikel 4 en de kleinere artikel 10 slachterijen. De nieuwe hygiëneverordening deel 3 vereist een permanent toezicht (100% aanwezigheid van de verantwoordelijk dierenarts), maar geeft ruimte voor afwijkend toezicht op voorwaarde van onderbouwing én van een goedgekeurd HACCP-plan van de slachterij. Om tot voorstellen voor nadere invulling van dat arrangement te komen, werd najaar 2004 een pilot gestart in kring Zuid, district Uden.
Opdracht pilot
De opdracht vanuit het Kringmanagement luidde:
1. selecteer 3 à 4 kleine slachterijen (art. 10 en art. 4, waaronder een zelfslachtende slager)
2. geef een omschrijving van de geselecteerde bedrijven en van de mogelijke criteria die voor de omschrijving van de omvang van belang zijn
(…)
4. kies een vorm om er het toezicht op de geslachte keuring gestalte te geven: bepaal het toezichtarrangement
(…)
6. geef aan, welke taken door de toezichthoudend dierenarts (TDA) en welke door de assistent-toezichthouder (AT) kunnen worden verricht, rekening houdend met veranderde regelgeving
(…)
Uitvoering en werkwijze
(…)
2. nadere omschrijving en mogelijke criteria
Het is heel wel mogelijk, data te genereren voor elke slachterij, zoals bijvoorbeeld het aantal slachtdieren per periode, het aantal grootvee-eenheden (GVE), het aantal geslachte kilo’s, het aantal kwartieren voor de PM-keuring en afgeleiden daarvan. In tabel 2 staan daar voorbeelden van. Hieruit blijkt de grote verscheidenheid van het soort bedrijven waar we over praten, en niet alleen binnen de pilot. De spreiding van alle bedrijven waarvan de bandkeuring per 31-12-2004 nog niet aan het KDS is overgedragen, is nog vele malen groter.
(…)
Maar de vraag is, op grond van welke criteria bedrijven zijn in te delen naar omvang, met andere woorden: waar ligt de grens tussen een kleine en een grote artikel 10 erkenning? Het ligt immers voor de hand, het toezichtarrangement “zwaarder” in te vullen, naarmate er meer geslacht wordt. Maar wat is meer slachten: meer dieren, meer GVE’s, meer geslachte kilo’s of meer kans op slachtfouten of op fecale bezoedeling?
Laten we uitgaan van geslachte kilo’s. 20 runderkarkassen van 300 kg geslacht betekent evenveel kilo’s vlees als 300 lammeren van 20 kg en als 70 varkens van 85. Even zwaar toezicht? En wat als die runderen relatief schoon van stal kwamen en de lammeren op een regenachtigde dag uit het najaarsgras? Of wat als er die ene dag alleen maar heel goede varkens worden aangevoerd en de volgende dag meerdere cat. 2 dieren in een koppel die toch al veel opknappen behoeft? En zo zijn er vele factoren van invloed op de gang van zaken binnen een slachterij. Scholing en motivatie van het personeel is daarvan overigens niet de minste.
De conclusie moet zijn, dat er geen absolute norm of meetlat bestaat voor het generaal invullen van het toezicht op die art. 10 slachterijen die niet tot de allergrootste behoren en dus ook niet voor de slagers. Het toezicht moet maatwerk zijn met aandacht voor de zwakke punten van het bedrijf en voor complicerende (externe) factoren.
Wel hebben we getracht, aan te geven, vanaf welke omvang (slachttijd én aantal dieren) een permanent toezicht wenselijk is. Hierbij gaan we uit van een 5 daagse werkweek waarin 8 uur per dag geslacht wordt. Als maat is gekozen het aantal dieren dat per uur wordt geslacht, oftewel de bandsnelheid. Deze bandsnelheid wordt ook in de managementbundel RVV als norm gehanteerd voor het inzetten van een tweede keurmeester aan de band. In onderstaande tabel is de norm voor de verschillende diersoorten ingevuld, deels gebaseerd op deze bundel.
Bandsnelheid > N bij 8 uur slachten >
(…)
varken 200 1600
tabel 3. bandsnelheid als ondergrens voor permanent toezicht
(…)
Het past in het idee van een risicoanalyse, dat het toezicht moet toenemen naarmate er meer geslacht wordt. Voor de verschillende diersoorten is in tabel 3 aangegeven, bij welk aantal maximaal toezicht gewenst is. Als dan het vertrekpunt bekend is - en daarvoor kan de aan het toezicht bestede tijd op het art. 4 bedrijf gelden - gaat het om het invullen van de tussenliggende punten. Deze lijn hoort niet lineair te verlopen, maar als hyperbool: in het begin zal het toezicht meer dan evenredig met het aantal dieren toenemen, later minder. Voorbij het gekozen maximum van 1600 varkens (…) is duidelijk, dat het toezicht per dier alleen maar afneemt.
(…)
De mate van toezicht kan variëren, naarmate het bedrijf presteert, met name ook in zijn zelfcontrole. Dit is te beoordelen aan de hand van het hygiëne- en het HACCP-plan. De daarop uitgevoerde (uit te voeren) audit is een geschikt ijkmoment om het toezicht in bredere zin naar beneden (of naar boven!) bij te stellen. In grafiek 1 is als voorbeeld 10% minder toezicht weergegeven (…). Tussentijds geconstateerde omissies moeten op elk moment een zwaarder toezicht mogelijk maken.
Een goed presteren van het bedrijf heeft vooralsnog geen invloed op de mate van toezicht op het KDS. Of dit mogelijk en nuttig is, moet de ervaring met het toezicht mettertijd leren.”
- In het document getiteld “Protocol op locatie of cluster niveau”, gedateerd 24 maart 2006 en ondertekend door een senior toezichthoudend dierenarts, is - voor zover hier van belang - het volgende vermeld:
“Dit protocol geeft de taken en verantwoordelijkheden aan tussen de VWA en de KDS voor de organisatie van de roodvlees PM keuring bij:
- A te B -
Uitgangspunten voor dit protocol zijn het “Uitvoeringscontract” en het rapport “Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees slachthuizen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen”.
1. Bezetting
(…)
1.2 VWA mededwerkers voor de uitvoering van het toezicht:
(…)
Totaal per dag 1 dierenarts voor AM keuring en toezicht op KDS en slachthuis 100% gedurende het slachten.
(…)
3. Knelpunten op locatie of clusterniveau
• Er worden dagelijks circa 500 varkens geslacht en wekelijks circa 50 runderen, zodat het toezicht van de VWA dierenarts 100% is.
(…)”
- Ter zake van de op haar slachtbedrijf verrichte keuringen heeft appellante in de periode mei tot en met december 2006 tweeëntwintig facturen ontvangen, waarvan de eerste dateert van 23 mei 2006 en de laatste van 28 december 2006. In de periode van februari 2006 tot en met januari 2007 heeft zij twaalf facturen ontvangen, waarvan de eerste dateert van 24 februari 2006 en de laatste van 19 januari 2007.
- Tegen deze facturen heeft appellante telkens tijdig bezwaar gemaakt, waarbij het eerste bezwaar dateert van 1 juni 2006 en het laatste van 27 januari 2007.
- Omtrent de bezwaren tegen het eerste cluster van facturen is appellante op 13 november 2006 gehoord, waarna verweerder het bestreden besluit van 18 januari 2007 heeft genomen.
- Omtrent de bezwaren tegen het tweede cluster van facturen is appellante op 23 oktober 2007 gehoord, waarna verweerder het bestreden besluit van 20 november 2007 heeft genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de aan haar gezonden facturen ongegrond verklaard. Aan die beslissingen, die vrijwel gelijkluidend zijn, heeft verweerder, voor zover in het kader van de onderhavige procedure van belang, telkens het volgende ten grondslag gelegd:
“Verordening 854/2004/EG bevat voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong. Artikel 5, eerste lid, van deze verordening stelt dat de officiële dierenarts in slachthuizen inspecties uitvoert. Op grond van het vierde lid van artikel 5 kunnen officiële assistenten bij bepaalde officiële controles de officiële dierenarts bijstaan. Bijlage I, sectie III, hoofdstuk II van Verordening 854/2004/EG geeft de voorwaarden onder welke de officiële dierenarts niet voortdurend aanwezig hoeft te zijn tijdens de postmortemkeuring indien deze wordt uitgevoerd door een officiële assistent.
Om aan bovengenoemde voorwaarden te voldoen zijn op basis van een risicoanalyse criteria vastgesteld. De VWA heeft bij de advisering omtrent deze criteria allereerst gebruik gemaakt van een pilot kleine roodvlees slachthuizen in VWA/RVV kring Zuid. Op grond van deze pilot is gebleken dat de thans gehanteerde frequenties een goed hanteerbare werkwijze zijn.
Daarnaast is het type werkzaamheden dat de officiële dierenartsen verrichten in kaart gebracht en is er in bovengenoemde pilot gekeken boven welke hoeveelheid geslachte dieren per uur en per week, de werkzaamheden van de officiële dierenarts dermate uitgebreid zijn dat permanent toezicht nodig is.
Voorts is er op 4 juni 2004 een convenant tot stand gekomen tussen de overheid, het PVV en de Centrale Organisatie voor de Vleessector (hierna: COV). Dit convenant heeft als doelstelling het maken van bindende en afdwingbare afspraken tussen partijen in het kader van de modernisering van de vleeskeuring. Door middel van dit convenant is overeengekomen dat de postmortemkeuring van rood vlees met ingang van 1 januari 2006 door officiële assistenten in dienst van de private keuringsinstantie KDS uitgevoerd wordt. Deze keuring geschiedt onder verantwoordelijkheid van een officiële dierenarts en met inachtneming van het bepaalde in Verordening 854/2004/EG.
Bijlage I, sectie III, Hoofdstuk II van Verordening 854/2004/EG regelt vervolgens de frequentie van controles op onder meer roodvlees. Op 15 oktober 2005 is het rapport “Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees slachthuizen, uitsnijderijen en koel-en vrieshuizen” (hierna: het Rapport) opgesteld. Met dit rapport geeft de VWA nadere invulling aan haar taken op grond van Verordening 854/2004/EG, het bevat onder meer het keuringsprotocol en het aantal benodigde medewerkers per toezichthandeling.
Onderdeel van dit rapport is een normstelling voor kleine slachthuizen roodvlees, waar geen permanent toezicht van de VWA op de postmortemkeuring plaatsvindt. Uitgangspunt is dat er permanent toezicht door een officiële dierenarts plaatsvindt. Indien er echter minder dan 2000 vleesvarkens per week geslacht worden is permanent toezicht door een officiële dierenarts niet nodig. Deze norm is aangehouden omdat de werkzaamheden van de officiële dierenarts boven de 2000 geslachte vleesvarkens per week dermate uitgebreid zijn dat permanente aanwezigheid vereist is.
De werkzaamheden die de officiële assistenten van KDS verrichten, worden door de VWA bij het slachthuis in rekening gebracht door middel van aparte facturen waarop het keuringstarief per kwartier alsmede het aantal gewerkte kwartieren vermeld staan. De hoogte van dit keuringstarief vindt zijn grondslag in de Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden. Bij de vaststelling van de hoogte van het keuringstarief is rekening gehouden met artikel 27 van Verordening 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid dierenwelzijn (hierna: Verordening 882/2004/EG) en Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (hierna: Richtlijn 85/73). Dit houdt onder meer in dat de totale geïnde retributie minder bedraagt of gelijk is aan de werkelijk gemaakte keuringskosten.
De facturen waar u bezwaar tegen aangetekend hebt zijn in overeenstemming met bovenstaande regelgeving tot stand gekomen.
(…)
U hebt in uw bezwaar aangegeven dat de grens van 2000 geslachte varkens per week waarboven permanent toezicht noodzakelijk is kennelijk onredelijk is en dat er weinig werkzaamheden van de officiële dierenarts tegenover zijn aanwezigheid staan. Ik reageer hier allereerst op met de stelling dat Verordening 854/2004/EG uitgaat van permanent toezicht. Hiervan kan echter door de lidstaten op basis van een risicoanalyse worden afgeweken.
In Nederland is, uit overwegingen van kostenbesparing voor de sector, geoordeeld dat permanent toezicht niet altijd nodig is. Om echter wel aan de Europese controleverplichtingen te voldoen is voor de hele sector gekozen voor de genoemde procesnorm van 2000 geslachte varkens per week.
Zoals ik hierboven weergegeven heb is deze norm onder meer gebaseerd op een risicoanalyse. Uit deze analyse is gebleken dat boven de grens van 2000 geslachte varkens per week de permanente aanwezigheid van een officiële dierenarts noodzakelijk is om de vereiste controles op verantwoorde wijze uit te kunnen voeren. Ook is de norm gebaseerd op de daadwerkelijke werkzaamheden die een officiële dierenarts bij een bepaald aantal geslachte varkens moet verrichten en is deze norm het gevolg van ervaringen uit de praktijk.
Daarnaast is er ook sprake van een zogenaamd gestaffeld controlesysteem. Beneden de 1000 geslachte varkens per week is er eens in de vier weken toezicht door de VWA, tussen de 1000 en 2000 geslachte varkens per week is er wekelijks toezicht en daarboven permanent toezicht. Op deze wijze is dus, voor zover mogelijk, rekening gehouden met de specifieke situatie per bedrijf.
Voorts is de frequentie van toezicht in overleg met het COV tot stand gekomen. Een groot deel van de sector is derhalve gekend in de totstandkoming van de normstelling.
De norm van 2000 geslachte varkens per week is dus na een zorgvuldige voorbereiding in overeenstemming met de relevante Europese regelgeving tot stand gekomen. Het gegeven dat u precies rond de norm van 2000 dieren per week slacht maakt de norm nog niet onredelijk.
Ten slotte geldt nog het volgende. Op grond van het rapport normstelling dient voor elk slachthuis een apart protocol opgesteld te worden met daarin de normering van de werkzaamheden van de VWA. Dit protocol is ook voor uw slachterij opgesteld. De officiële dierenarts heeft op basis van de specifieke situatie op uw bedrijf geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van de hoofdregel van permanent toezicht afgeweken kan worden.”
Met betrekking tot de wijze van totstandkoming van de in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 gekozen procesnorm van permanent toezicht heeft verweerder nog het volgende aangevoerd:
“ Geschiedenis
Teneinde recht te doen aan het beleid van een terugtrekkende overheid in het derde millenium is onderzocht op welke wijze het toezicht op de vleessector gewijzigd kan worden. Onderdeel van dit onderzoek is een pilot geweest welke uitgevoerd is bij drie slachterijen, te weten een kleine en twee middelgrote. Hoofddoel van deze pilot was uitzoeken welke vorm de beste was om het toezicht op de geslachte keuring gestalte te geven.
Pilot
De pilot omvatte slechts drie slachterijen en is uitgevoerd door één persoon. Om deze reden is zij niet representatief te noemen. De resultaten kunnen dus niet zonder meer in de praktijk gebruikt worden. Wel is uit de pilot naar voren gekomen dat een procesnorm een goede maatstaf kan zijn om de mate van toezicht te bepalen.
Evaluatie pilot
Nadat de pilot beëindigd was is deze geëvalueerd met experts uit het land. Zoals al eerder gezegd is uit de pilot gebleken dat een procesnorm een goede optie is. Het getal van 8000 geslachte varkens per week waarboven permanent toezicht noodzakelijk is werd echter direct als te groot gezien. Verordening (EG) nr. 854/2004 geeft weliswaar de mogelijkheid om van permanent toezicht bij slachthuizen af te wijken, doch deze mogelijkheid bestaat slechts om rekening te kunnen houden met de specifieke behoeften van bedrijven die (…) een lage omzet hebben. Bij een aantal van 8000 geslachte varkens per uur [week] kun je niet meer van een slachterij met een lage omzet spreken.
In dit kader is ook gekeken naar de voormalige artikel 4 bedrijven, welke in de oude regelgeving gezien werden als kleine bedrijven. Bij deze bedrijven lag de grens op 20 Groot Vee Eenheden (GVE) per week, hetgeen neerkomt op 200 geslachte varkens per week. Door de procesnorm op 2000 geslachte varkens per week te leggen is getracht binnen de mogelijkheden die de Europese regelgeving daartoe bood een controleregime te ontwerpen dat ruimte laat voor een gedegen risicoanalyse en dat recht doet aan de specifieke behoeften van bedrijven met een lage omzet.
Conclusie
De pilot moet gezien worden als een eerste stap die wel enig fundament gaf voor de ontwikkeling van een procesnorm, doch slechts het begin was. Uit latere evaluatie door experts is gebleken dat het getal van 8000 geslachte varkens per week te weinig ruimte voor een risicoanalyse laat en dat dit aantal niet in overeenstemming is met de relevante Europese regelgeving.
Het voorgaande is ook in overeenstemming met de op 14 november 2007 in werking getreden Verordening (EG) nr. 1244/2007 welke slechts niet permanent toezicht toestaat op slachthuizen die niet op continue basis slachtwerkzaamheden verrichten.
Het beleid zoals dat door verweerder is neergelegd in het rapport “Normstelling en normen roodvlees en pluiveevlees slachthuizen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen” is derhalve niet kennelijk onredelijk te achten.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich, samengevat, op het standpunt dat de facturen die verweerder haar ter zake van de post mortem keuring van geslachte varkens heeft gezonden onjuist zijn. De kosten van deze keuringen zijn berekend naar het tarief voor permanent toezicht door een officiële dierenarts bij de keuring. Appellante bestrijdt echter dat de benodigde keuringswerkzaamheden bij haar bedrijf permanent toezicht op de keuring rechtvaardigen. De door verweerder gehanteerde norm van 2000 slachtingen van varkens per week boven welke de officiële dierenarts permanent bij de keuring aanwezig dient te zijn, zoals neergelegd in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005, is naar de mening van appellante niet zorgvuldig tot stand gekomen en houdt geen rekening met de bedrijfssituatie van een middelgroot slachthuis als dat van appellante waar wekelijks iets meer dan 2000 varkens worden geslacht. Dat een en ander in overleg met de sector tot stand zou zijn gekomen, maakt dit niet anders. Voor een productie die slechts marginaal de door verweerder gehanteerde norm overstijgt, betaalt appellante een veelvoud van de kosten die verschuldigd zouden zijn indien zulks niet het geval zou zijn. Volgens appellante volgt uit Verordening (EG) 854/2004 dat een lidstaat verplicht is een schatting van de hygiënerisico’s te maken en op basis daarvan de frequentie en intensiteit van de officiële controles dient te bepalen. Verweerder heeft echter niet onderbouwd om welke reden de door hem gehanteerde procesnorm - die voor appellante zonder meer nadelig uitpakt - als keerpunt voor het permanent toezicht en daarmee als basis voor de in rekening te brengen kosten zou moeten gelden. Verweerder stelt weliswaar dat deze norm op een risicoanalyse is gestoeld, maar hij legt niet de daaraan ten grondslag liggende stukken over. Een deel van het verslag van de pilot in kring Zuid is overgelegd, maar verweerder maakt niet inzichtelijk waarom de daarin geformuleerde procesnorm van 8000 slachtingen per week alsmede het voorstel voor een glijdende schaal niet wordt gevolgd. Volgens appellante gaat verweerder in zijn uitleg over de wijze van totstandkoming van de procesnorm van 2000 slachtingen per week wederom niet inhoudelijk in op de noodzaak de grens bij dit aantal te leggen, noch op het afzien van een glijdende schaal. Voor zover verweerder melding maakt van een evaluatie door experts, wijst appellante erop dat hij ook hieromtrent geen stukken heeft overgelegd, terwijl aangenomen mag worden dat, indien over de pilot in kring Zuid een dierenartsenoverleg heeft plaatsgevonden, daarvan op zijn minst aantekeningen of notities beschikbaar zijn en dat er een voorstel op schrift is gesteld om dienovereenkomstig het beleid vorm te geven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat de juistheid van de beslissingen van verweerder tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante tegen de facturen waarbij aan appellante de aan de post mortem keuring van geslachte vleesvarkens verbonden kosten in rekening zijn gebracht. Het geschil spitst zich toe op de vraag of die kosten terecht zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat op de slachterij van appellante permanent toezicht door een officiële dierenarts noodzakelijk is.
5.2 Verordening (EG) 854/2004 stelt blijkens het bepaalde in bijlage I, sectie III, hoofdstuk II van die verordening voorop dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat ervoor zorgt dat ten minste één officiële dierenarts aanwezig is in het slachthuis bij de post mortem keuring, maar biedt de bevoegde autoriteit de mogelijkheid deze aanpak aan te passen in bepaalde, op basis van een risicoanalyse, uitgekozen slachthuizen.
5.3 Het College stelt vast dat verweerder, althans de VWA, aan de door Verordening (EG) 854/2004 gelaten bevoegdheid om in voorkomend geval met een aangepast toezichtsregime te volstaan op algemeen niveau invulling heeft gegeven door een grens vast te stellen onder welke in een slachthuis de permanente aanwezigheid van een officiële dierenarts bij de post mortem keuring in beginsel niet is vereist. In het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005, waarin ter zake beleid is geformuleerd, is een procesnorm voor de slacht van vleesvarkens bepaald op, kort gezegd, 2000 slachtingen per week.
5.4 Ter ondersteuning van haar standpunt dat de haar in rekening gebrachte keuringskosten zijn gebaseerd op een onjuist uitgangspunt heeft appellante erop gewezen dat in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 wordt gesteld dat bedoelde norm voor de mate van toezicht op de post mortem keuring in kleine roodvleesslachthuizen is vastgesteld op basis van een pilot in VWA/RVV kring Zuid. Echter, waar in het verslag van die pilot de grens boven welke permanent toezicht is vereist bij 8000 slachtingen van varkens per week is gelegd, is die grens in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 bij 2000 slachtingen per week gelegd. Niet is aangegeven welke redenen aan deze aanmerkelijk lagere norm ten grondslag liggen.
5.5 De aldus onderbouwde betwisting door appellante van de juistheid van de aan de in rekening gebrachte kosten ten grondslag liggende norm, brengt naar het oordeel van het College met zich dat het op de weg van verweerder ligt genoegzaam inzichtelijk te maken waarom in het kader van het systeem van permanent toezicht door een officiële dierenarts bij de post mortem keuring de grens bij 2000 slachtingen van vleesvarkens per week is gelegd en, daaruit volgend, dat met het vaststellen van deze norm de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet zijn overschreden. Hoewel verweerder hiertoe ampel in de gelegenheid is gesteld, is hij er niet in geslaagd dit inzicht te verschaffen.
5.6 Het College constateert in het bijzonder dat verweerder weliswaar heeft gesteld dat het in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 neergelegde beleid (mede) het resultaat is van een evaluatie door experts uit het land van de in kring Zuid uitgevoerde pilot, maar stelt tevens vast dat verweerder ter onderbouwing van zijn stelling geen enkel stuk heeft overgelegd waaruit van die evaluatie, laat staan van de inhoud daarvan, blijkt. Evenmin heeft verweerder anderszins aannemelijk gemaakt dat een evaluatie heeft plaatsgevonden en wat de inhoud daarvan was. In het licht van de verwijzing door appellante naar de uitkomst van de pilot in kring Zuid had dit op verweerders weg gelegen.
Wat betreft verweerders stelling dat de pilot niet representatief is, zodat daaruit geen conclusies kunnen worden getrokken, vermag het College, zo dit inderdaad het geval zou zijn, niet in te zien dat dit afdoet aan het ontbreken van een onderbouwing voor de in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 vastgestelde procesnorm voor de mate van toezicht. Overigens is, naar hiervoor reeds is vermeld, de enige onderbouwing die in het eindrapport wordt gegegeven de verwijzing naar de pilot in kring Zuid.
5.7 Verweerder heeft voorts aangevoerd dat Verordening (EG) 854/2004 slechts de mogelijkheid biedt om van permanent toezicht door een officiële dierenarts bij slachthuizen af te wijken om rekening te kunnen houden met de specifieke behoeften van - onder andere - bedrijven die een lage omzet hebben, in welk verband verweerder ter zitting heeft verwezen naar hetgeen in de preambule van deze verordening is overwogen. Het College ziet hierin evenwel - anders dan verweerder - geen grond om ervan uit te gaan dat appellante niet zou kunnen behoren tot de bedrijven die voor minder intensief toezicht in aanmerking komen, aangezien uit bedoelde overweging niet valt op te maken dat appellante, gelet op het aantal slachtingen in haar slachthuis, niet tot deze groep bedrijven zou kunnen worden gerekend.
5.8 Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat hij moet worden geacht met het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 een gedegen risicoanalyse te hebben gemaakt, overweegt het College dat dit standpunt niet lijkt te stroken met de strekking van Verordening (EG) 854/2004 zoals die met name blijkt uit Bijlage I, sectie III, hoofdstuk II. Uit laatstgenoemde bijlage volgt immers dat slachthuizen waarvoor een aangepaste aanpak volstaat op basis van een individuele risicoanalyse worden geselecteerd. In het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005, waarin het beleid is neergelegd om ter bepaling van de mate van toezicht door een officiële dierenarts bij de post mortem keuring een vaste norm te hanteren, is van een individuele risicoanalyse geen sprake.
Voor zover verweerder in dit verband heeft gesteld dat een procesnorm van ten hoogste 2000 slachtingen van varkens per week nog ruimte voor een gedegen risicoanalyse laat en nipt blijft binnen hetgeen in Europees verband aanvaardbaar wordt geacht, overweegt het College dat verweerder geen van de aspecten van deze stelling heeft onderbouwd. Het College constateert dat de regeling in Bijlage I, sectie III, hoofdstuk II, van Verordening (EG) 854/2004 niet uitsluit dat de risicoanalyse van de feitelijke situatie bij een slachthuis, ook indien wekelijks meer dan 2000 varkens worden geslacht, kan uitwijzen dat met een aangepast toezichtsregime kan worden volstaan.
5.9 Het protocol van 24 maart 2006 met betrekking tot het bedrijf van appellante kan naar het oordeel van het College op zichzelf evenmin als een risicoanalyse als bedoeld in Verordening (EG) 854/2004 worden aangemerkt. Uit dit document blijkt slechts dat op grond van het wekelijkse aantal slachtingen van varkens op het bedrijf is geconcludeerd dat het toezicht door de officiële dierenarts, in overeenstemming met de in het Eindrapport normen en normstelling vlees 2005 neergelegde norm, 100% dient te zijn. Uit het protocol blijkt niet dat een risicoanalyse heeft plaatsgevonden van de feitelijke situatie in het slachthuis van appellante noch dat de resultaten van dit onderzoek ter plaatse de conclusie rechtvaardigen dat aan de procesnorm ten volle toepassing dient te worden gegeven. Ook uit dit protocol kan derhalve niet op goede gronden worden geconcludeerd dat appellante niet zou kunnen voldoen aan de voorwaarden voor een regime van minder intensief toezicht.
5.10 Voor zover verweerder voor zijn stelling dat zijn beleid niet als kennelijk onredelijk valt aan te merken, steun meent te kunnen vinden in Verordening (EG) nr. 1244/2007 van de Commissie van 24 oktober 2007 tot wijziging van Verordening (EG) 2074/2005 wat betreft de uitvoeringsmaatregelen voor bepaalde producten van dierlijke oorsprong en tot vaststelling van specifieke voorschriften betreffende de officiële controles voor de keuring van vlees (Pb 2007, L 281, blz. 12; hierna: Verordening (EG) 1244/2007) - volgens verweerder volgt uit bedoelde verordening dat alleen inrichtingen die niet op continue basis slacht- of wildverwerkingsactiviteiten verrichten op grond van een risicoanalyse mogen worden aangewezen als inrichting waar de officiële dierenarts niet voortdurend aanwezig hoeft te zijn tijdens de post mortem keuring - overweegt het College dat, daargelaten of het in Verordening (EG) 1244/2007 bepaalde in het onderhavige geval tot een andere conclusie zou leiden, een beroep daarop verweerder niet kan baten, aangezien die verordening ten tijde van belang niet van toepassing was.
5.11 Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder, hoewel daartoe ruim voldoende in de gelegenheid gesteld, de aanvaardbaarheid van de door hem gehanteerde procesnorm, die de basis vormt voor de appellante in rekening gebrachte kosten van de post mortem keuring, niet inzichtelijk heeft gemaakt. Gelet hierop is het College van oordeel dat de bestreden besluiten van 18 januari 2007 en 20 november 2007 niet berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is dan ook gegrond en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.
5.12 Gelet op het hiervoor overwogene zal verweerder worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen. Met het oog op de te nemen beslissing overweegt het College voorts het volgende.
Gezien de omstandigheid dat verweerder er, ook na daartoe ampel de gelegenheid te hebben gekregen, niet in is geslaagd te onderbouwen om welke reden bij de keuringen die hebben geleid tot de hier aan de orde zijnde facturen de voortdurende aanwezigheid van een officiële dierenarts was vereist, ziet het College aanleiding thans tussen partijen vast te stellen dat zodanige onderbouwing kennelijk ook niet kan worden gegeven. Op grond hiervan zal het verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellante niet vrij staan opnieuw te trachten ten aanzien van deze facturen zodanige onderbouwing te geven. Het College preciseert zijn opdracht tot het nemen van deze nieuwe beslissing derhalve aldus dat verweerder daarbij de in rekening te brengen keuringskosten zal vaststellen als zou ten aanzien van appellante in de betrokken periode zijn volstaan met een minder intensief toezichtregime, te weten het regime dat geldt voor slachterijen waar minder dan 2000 vleesvarkens per week worden geslacht. Bij dit laatste heeft het College tevens in aanmerking genomen dat verweerder evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat de slachterij van appellante, gezien het aantal slachtingen dat aldaar plaatsvond in de periode waarop de facturen betrekking hebben, in verband met de daarbij betrokken risico’s, niet zou kunnen vallen onder het regime van minder intensief toezicht.
5.13 Ten slotte acht het College termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, gelezen in samenhang met artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van aan haar in verband met de behandeling van haar beroep verleende rechtsbijstand. Hierbij beschouwt het College de zaken AWB 07/123 en AWB 07/1008 als één samenhangende zaak. De kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,--, te weten 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 3 juni 2008, 0,5 punt voor het geven van inlichtingen en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting op 9 april 2009, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 18 januari 2007 en 20 november 2007;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 966,-- (zegge:
negenhonderdzesenzestig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het in beide zaken door haar betaalde griffierecht ad (€ 281,-- plus € 285,-- is in
totaal) € 566,-- (zegge: vijfhonderdzesenzestig euro) vergoedt;
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.A. Fierstra en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 november 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.G.M. van Ede