Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/674 2 december 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N.J.H. Klomp en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 10 september 2008, bij het College binnengekomen op 12 september 2008, beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op zijn bezwaarschrift van 25 juni 2008 tegen verweerders besluit van 28 juni 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellants aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) over het jaar 2007.
Bij brief van 7 oktober 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft verweerder alsnog, na een op 2 oktober gehouden hoorzitting, beslist op het bezwaar van appellant van 25 juni 2008.
Bij brief van 23 oktober 2008 heeft appellant meegedeeld zijn beroep, ook voorzover dat is gericht tegen het niet tijdig beslissen te willen handhaven.
Bij besluit van 7 november 2008 heeft verweerder, ter aanvulling van de beslissing op bezwaar, over de proceskosten in de bezwaarprocedure beslist.
Bij brief van 18 november 2008 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
Bij brief van 16 april 2009 heeft het College verweerder verzocht nadere informatie te verschaffen. Op 12 mei 2009 heeft verweerder op dit verzoek gereageerd.
Appellant heeft bij brief van 20 mei 2009 zijn standpunt nader toegelicht.
Op 30 september 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouw-activiteiten in gebruik is.
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 26
Controlepercentage
1. Het totale aantal controles ter plaatse dat elk jaar wordt uitgevoerd, betreft ten minste 5 % van alle landbouwers die een verzamelaanvraag indienen.
(…)
Artikel 30
Constatering van de oppervlakten
1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig door de bevoegde autoriteit bepaald geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. De bevoegde autoriteit kan een meettolerantie vaststellen die niet meer bedraagt dan:
a) voor percelen die kleiner zijn dan 0,1 ha, een 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond;
b) voor andere percelen, hetzij 5 % van de oppervlakte van het perceel landbouwgrond, hetzij een 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond. Voor elk perceel landbouwgrond is de maximumtolerantie in absolute waarde echter niet groter dan 1,0 ha.
(…)
2. De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 32
Teledetectie
1. Onder de in dit artikel bepaalde voorwaarden kunnen de lidstaten voor de in artikel 26, lid 1, bedoelde steekproef teledetectie gebruiken in plaats van traditionele middelen voor een controle ter plaatse. (…)
5. Een lidstaat die gebruik maakt van de mogelijkheid controles ter plaatse uit te voeren door middel van teledetectie, verricht:
a) een foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s van alle overeenkomstig lid 4 te controleren percelen landbouwgrond per aanvraag met het doel de vegetatie te herkennen en de oppervlakte te meten;
b) een fysieke veldinspectie van alle percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier “Gecombineerde opgave 2007” om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht. Voor deze uitbetaling heeft hij op het tot de Gecombineerde opgave behorende Overzicht gewaspercelen vier percelen met een totale oppervlakte van 6.16 ha opgegeven, waaronder het grasperceel 1 van 1.25 ha.
- Verweerder heeft appellant bij brief van 11 december 2007 bericht dat bij een teledetectiecontrole gebleken is dat perceel 1 te groot is opgegeven. De gemeten oppervlakte is niet 1.25 ha maar 1.15 ha. Aan appellant is de gelegenheid geboden op dit controleresultaat te reageren. Bij brief van 10 december 2007 heeft appellant zijn visie op de zaak gegeven en verzocht om toezending van het teledetectierapport. Verweerder heeft dit rapport bij brief van 17 maart 2008 aan appellant toegezonden.
- Bij besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 vastgesteld. Daarbij is verweerder voor perceel 1 uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 1.15 ha.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 25 juni 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft appellant naar aanleiding van het uitblijven van een beslissing op dit bezwaar beroep ingesteld bij het College.
3. Het bestreden besluit en het verweerschrift
Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van appellant van 25 juni 2008. Daarbij heeft hij als volgt overwogen.
Bij de door middel van teledetectie uitgevoerde controle is, voorzover hier van belang, vastgesteld dat de oppervlakte van perceel 1 niet, zoals door appellant opgegeven, 1.25 ha is, maar 1.15 ha. De geconstateerde oppervlakte wijkt af van de oppervlakte, die het systeem voor het online invullen van de Gecombineerde opgave, automatisch heeft ingevuld. De oppervlakte wordt ingevuld op basis van de intekening door de landbouwer van het perceel op de bedrijfskaart; met teledetectie wordt daarentegen de werkelijk gebruikte oppervlakte gemeten. De omstandigheid dat in 2006 voor het perceel een grotere oppervlakte is geconstateerd is kan het gevolg zijn van het feit dat de beteelde oppervlakte van jaar tot jaar kan verschillen. Daaraan kan dus niet de conclusie verbonden worden dat de meting in 2007 met behulp van teledetectie onbetrouwbaar is.
Nu de niet aanvaarde oppervlakte van 0.10 ha van perceel 1 groter is dan de gehanteerde tolerantiemarge is appellant terecht een korting opgelegd van € 64,08.
In het aanvullend verweerschrift van 18 november 2008 heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant ten onrechte meent dat op grond van artikel 32, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 een fysieke veldinspectie had moeten plaatsvinden. Genoemd artikel bepaalt dat een fysieke veldinspectie slechts plaats dient te vinden als de foto-interpretatie geen duidelijk resultaat oplevert. Verweerder meent dat de foto-interpretatie een duidelijk resultaat heeft opgeleverd en dus was er geen aanleiding om tot een veldinspectie over te gaan.
Appellant is bij brief van 11 december 2007- derhalve vóór op 28 juni 2008 beslist werd op de aanvraag bedrijfstoeslag - de gelegenheid geboden te reageren op de resultaten van het teledetectieonderzoek. Appellant heeft daarop meegedeeld dat hij niet instemt met de resultaten van de teledetectiemeting.
Bij de aanvullende beslissing op bezwaar van 7 november 2008 heeft verweerder het verzoek om vergoeding van kosten, gemaakt in het kader van de bezwaarprocedure, afgewezen omdat er geen sprake is van herroeping van het bestreden besluit.
4. Het standpunt van appellant
Tegen de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2008 heeft appellant, samengevat en voorzover hier van belang, het volgende aangevoerd.
Perceel 1 bestaat uit blijvend grasland. In 2006 is een oppervlakte van 1.20 ha geconstateerd. In 2007 is de oppervlakte door wijzigingen in tuin en erf groter geworden. Dus is het onmogelijk dat de oppervlakte grasland in 2007 kleiner is gemeten.
Artikel 32, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 verplicht verweerder om, als bij tedetectie niet kan worden vastgesteld dat de aangifte juist is, een fysieke veldinspectie uit te voeren. Dat is ten onrechte niet gebeurd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat het bezwaarschrift van 25 juni 2008 gericht is tegen het besluit tot vaststelling van appellant bedrijfstoeslag voor het jaar 2007, dat gedateerd is op 28 juni 2008. Het bezwaarschrift is derhalve vóór het begin van de bezwaartermijn ingediend.
Ten aanzien van een dergelijk prematuur bezwaar bepaalt artikel 6:10, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft, indien het besluit ten tijde van de indiening reeds tot stand was gekomen, dan wel nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel het geval was.
Uit het gegeven dat appellant in het bezwaarschrift melding maakt van de aan hem opgelegde korting van € 64,08 kan het College slechts afleiden dat appellant reeds op 25 juni 2008 de inhoud van het besluit kende en kon menen dat het op dat moment was genomen.
Gelet hierop heeft verweerder op een juiste wijze toepassing gegeven aan artikel 6:10 Awb en het bezwaar van appellant terecht ontvankelijk geacht.
5.2 Op grond van artikel 6:20 Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 oktober 2008 en het aanvullend besluit van 7 november 2008.
5.3 Appellant heeft bij brief van 23 oktober 2008 te kennen gegeven dat hij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaarschrift van 25 juni 2008 wenst te handhaven, ook nu op dat bezwaar inmiddels door verweerder is beslist. De reden is dat appellant, naar hij ter zitting heeft aangegeven, zich ergert aan de trage besluitvorming door verweerder, terwijl verweerder van zijn kant zonder pardon landbouwers afrekent op één dag termijnoverschrijding.
Aldus heeft appellant niet aangegeven dat hij een voldoende zwaarwegend, rechtens te honoreren belang heeft bij handhaving van dit onderdeel van zijn beroep. Het College zal het beroep voorzover dit het niet nemen van een besluit betreft daarom niet-ontvankelijk verklaren.
5.4 Met betrekking tot het beroep tegen de beslissing van 21 oktober 2008 overweegt het College het volgende.
Verweerder heeft betoogd dat het resultaat van het teledetectieonderzoek, waarbij perceel 1 gemeten werd op 1.15 ha, voor hem voldoende zekerheid gaf. Tegen die achtergrond heeft hij het niet nodig geacht ten vervolge op dit onderzoek een fysieke veldinspectie te doen plaatsvinden.
Daarmee geeft verweerder een onjuiste uitleg aan artikel 32, vijfde lid van Verordening (EG) nr. 796/2004. Dit artikel bepaalt immers dat na een controle door middel van teledetectie een fysieke veldinspectie dient te volgen van alle percelen landbouwgrond waarvoor niet op basis van de foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
Op basis van teledetectie is verweerder tot de conclusie gekomen dat perceel 1 een oppervlakte van 1.15 ha heeft. Derhalve heeft hij niet kunnen concluderen dat de door appellant opgegeven oppervlakte van perceel 1 van 1.25 ha juist is. In dat geval schrijft de Verordening voor dat overgegaan wordt tot het houden van een fysieke veldinspectie.
Gelet hierop kan het besluit van 21 oktober 2008, zoals aangevuld bij besluit van 7 november 2008, niet in stand blijven.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Het College ziet aanleiding verweerder op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 135.-- (3 uren à € 45.--) aan verletkosten en € 21,20 aan reiskosten.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voorzover gericht tegen het niet nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 25 juni 2008
niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 21 oktober 2008, zoals aangevuld bij besluit van 7 november 2008
gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant die worden vastgesteld op € 156,20 (zegge: honderdzesenvijftig
euro en twintig cent);
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 145.-- (zegge: honderdvijfenveertig
euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. P. Fortuin, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas