Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/863 16 juli 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A Beheer B.V., te B, appellante,
gemachtigde: ing. S.G. Bootsma, werkzaam bij GIBO Accountants en Adviseurs te Geldermalsen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft met een op 6 november 2007 bij het College binnengekomen brief beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 31 januari 2007, waarbij verweerder appellantes aanvraag bedrijfstoeslag 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 9 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar directeur C, vergezeld van haar gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat teneinde appellante de gelegenheid te bieden te reageren op ontwikkelingen in een gelijksoortige andere zaak.
Het College heeft appellante daartoe bij brief van 1 december 2008 een brief van verweerder van 13 november 2008, geschreven in het kader van bedoelde andere zaak, toegezonden. In deze brief heeft verweerder zijn standpunt toegelicht met betrekking tot de in die zaak aangevoerde grief dat verweerder ten onrechte niet het coulancebeleid heeft toegepast dat het Productschap Zuivel (hierna: PZ) in 2006 heeft toegepast ten aanzien van melkveehouders die hadden verzuimd tijdig hun melkpremie aan te vragen met de verzamelaanvraag.
Appellante heeft hierop gereageerd bij brief van 12 december 2008. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan bij brief van 23 december 2008 een reactie gegeven.
Bij brief van 20 maart 2009 heeft het College partijen meegedeeld dat de enkelvoudige kamer van het College bij beslissing van 16 februari 2009 de behandeling heeft verwezen naar de meervoudige kamer.
Appellante heeft hierop bij brief van 14 april 2009 laten weten een nadere behandeling ter zitting van het beroep te wensen.
De nadere behandeling heeft plaatsgevonden op 2 juli 2009. Aldaar zijn namens appellante D, vergezeld van haar gemachtigde, verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 34
Toepassing
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)
Artikel 40
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 2
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
12. “Oppervlaktegebonden steunregelingen”: de bedrijfstoeslagregeling (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikel 11 tot en met 18 kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
Artikel 1, sub a, van Verordening (EG) nr. 1187/2006 van de Commissie van 3 augustus 2006 houdende afwijking van Verordening (EG) nr. 796/2004 ten aanzien van de toepassing van artikel 21 in sommige lidstaten luidt voorzover hier van belang:
“ In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten werden ingediend
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
Artikel 55 van de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 12 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Onder de rubriek toeslagrechten op pagina 1 van het formulier heeft zij geen kruisje geplaatst ten teken dat zij haar toeslagrechten wenst te gebruiken; evenmin heeft zij een kruisje geplaatst ten teken dat zij haar toeslagrechten en/of haar toeslagrechten met speciale voorwaarden wenst te gebruiken.
- Bij brief van 11 december 2006 heeft appellante aan verweerder meegedeeld dat zij de Gecombineerde opgave wenst aan te vullen in die zin dat zij alsnog een kruisje plaatst ter bevestigende beantwoording van de vraag “ja, ik wil al mijn toeslagrechten met speciale voorwaarden onder de speciale voorwaarden gebruiken”.
- Bij besluit van 31 januari 2007 heeft verweerder de verzamelaanvraag, voorzover het de aangevraagde steun op grond van de bedrijfstoeslagregeling betreft, afgewezen.
- Bij brief van 20 februari 2007 heeft appellante tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Appellante kon tot uiterlijk 31 mei 2006 haar verzamelaanvraag 2006 indienen en daarin aangeven dat zij haar toeslagrechten wenste te verzilveren. Vanaf die datum kon dit ook nog gedurende de zogenoemde kortingsperiode bedoeld in artikel 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
In de tijdig ontvangen Gecombineerde opgave heeft appellante niet te kennen gegeven dat zij uitbetaling van haar toeslagrechten wenste. Dat heeft zij pas bij brief van 11 december 2006 (bij verweerder ontvangen op 18 december 2006) - en dus te laat - gedaan.
De termijnen voor indiening van steunaanvragen worden door de toepasselijke Europese regelgeving dwingend voorgeschreven. Het is verweerder, behoudens overmacht of bijzondere omstandigheden niet toegestaan hiervan af te wijken. Dat appellante pas in november 2006 vernam dat voor haar toeslagrechten met bijzondere voorwaarden waren vastgesteld, kan haar niet baten. Het is de verantwoordelijkheid van een aanvrager van toeslagrechten om te zorgen dat de verzamelaanvraag 2006 juist wordt ingevuld en tijdig wordt verstuurd. Dat ten tijde van de uiterste dag waarop de verzamelaanvraag kon worden ingediend haar toeslagrechten nog niet waren vastgesteld, heeft geen invloed op de indieningstermijn voor het verzoek tot uitbetaling van de rechten.
3.2 In het verweerschrift is hieraan toegevoegd dat het beroep dat appellante heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel in verband met het gegeven dat PZ melkveehouders de gelegenheid heeft geboden de aanvraag om melkpremie ook nog na het verstrijken van de aanvraagtermijn te doen, niet kan slagen. De melkpremie werd in 2006 niet uitbetaald op grond van de bedrijfstoeslagregeling, maar onder de voorwaarden van de Regeling superheffing en melkpremie 2004. Tot 2007 werd de melkpremie uitbetaald door PZ na een afzonderlijke beoordeling door dit productschap, dat daarbij in voorkomende gevallen herstelmogelijkheden toepaste. In 2007 is de melkpremie opgenomen in de bedrijfstoeslagregeling en vanaf dat moment gelden de in de Regeling vervatte voorwaarden onverkort. Ten aanzien van landbouwers die in 2006 toeslagrechten hebben aangevraagd, is een uitzondering op artikel 55 van de Regeling nimmer toegepast.
Daarnaast heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in vaste jurisprudentie geoordeeld dat een beroep op het vertrouwens- dan wel het gelijkheidsbeginsel niet kan leiden tot financiële aanspraken in strijd met het toepasselijk gemeenschapsrecht.
3.3 In de aan appellante bij griffiersbrief van 1 december 2008 toegezonden brief van verweerder van 13 november 2008 betreffende het door PZ in 2006 gevoerde coulancebeleid ter zake van te laat aangevraagde melkpremie heeft verweerder, samengevat weergegeven, nog het volgende opgemerkt.
PZ- medewerkers hebben in de week van 11 december 2006 melkveehouders die verzuimd hadden aan te geven dat zij melkpremie wensten, telefonisch benaderd. Daarbij is betrokkenen de gelegenheid geboden voor 1 januari 2007 alsnog schriftelijk kenbaar te maken aan PZ dat zij voor melkpremie in aanmerking wensten te komen. Op basis van de naar aanleiding hiervan aangepaste opgave heeft PZ als betaalorgaan voor de melkpremie vervolgens beoordeeld of tot uitbetaling van deze premie kon worden overgegaan. Bij deze gang van zaken waren dus geen medewerkers van verweerder betrokken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat zij ongelijk is behandeld ten opzichte van de melkveehouders die hebben verzuimd op de verzamelaanvraag 2006 tijdig aan te geven dat zij melkpremie wensten. Zij kregen na ommekomst van de aanvraagtermijn alsnog de gelegenheid aan te geven dat zij wel melkpremie wensten.
Appellante stelt dat zij pas in november 2006 vernam dat voor haar toeslagrechten met bijzondere voorwaarden waren vastgesteld. Aangezien op het moment dat zij de Gecombineerde opgave moest invullen geenszins zeker was dat haar verzoek om toeslagrechten vast te stellen ook zou worden ingewilligd, meende zij dat zij de vraag of zij haar toeslagrechten wenste te gebruiken nog niet kon invullen.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat landbouwers die in de Gecombineerde opgave geen kruisje hebben geplaatst ten teken dat zij uitbetaling van toeslagrechten wensten, geen aanvraag tot uitbetaling hebben gedaan. Niettemin heeft verweerder diverse malen besloten dat deze landbouwers, als zij wel op het overzicht gewaspercelen hadden aangegeven dat zij percelen wilden benutten voor uitbetaling, wel een aanvraag hadden ingediend. Ook in gevallen dat geen kruisje was geplaatst maar op het formulier was geschreven dat men voor uitbetaling in aanmerking wenste te komen, is een aanvraag aanwezig geacht. Hieruit volgt dat verweerder kennelijk ook bij het niet plaatsen van een kruisje een aanvraag aanwezig acht. Door bij appellante te stellen dat geen aanvraag is gedaan, acht zij zich ongelijk behandeld.
Ten slotte vindt appellante dat zij als gevolg van het niet tijdig plaatsen van een kruisje onevenredig zwaar is gestraft door het niet uitbetalen van de bedrijfstoeslag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave niet blijkt dat appellante gebruik wilde maken van haar toeslagrechten. Appellante heeft derhalve met het indienen van de Gecombineerde opgave geen steunaanvraag gedaan. Eerst met het verzoek tot uitbetaling van de toeslagrechten van 11 december 2006 heeft appellante de steunaanvraag gedaan.
5.2 Nu ten tijde van het indienen van de steunaanvraag op 11 december 2006 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.3 Voorzover appellante zich beroept op het bestaan van een kennelijke fout in de door verweerder op 12 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave – in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen – ziet zij er aan voorbij dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de op 12 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave geen verzamelaanvraag en dus geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
5.4 Verweerder heeft in situaties dat de landbouwer niet met een kruisje aangaf zijn toeslagrechten te willen gebruiken, maar tegelijk in dezelfde Gecombineerde opgave op andere wijze onmiskenbaar aangaf wel uitbetaling van de bedrijfstoeslag te wensen, aangenomen dat een aanvraag tot uitbetaling van de bedrijfstoeslag is gedaan. Ten onrechte trekt appellante daaruit de conclusie dat haar Gecombineerde opgave, waaruit op geen enkele wijze blijkt dat zij beoogde daarmee bedrijfstoeslag te vragen, ook als aanvraag had moeten worden aangemerkt.
5.5 Aangaande appellantes beroep op de door PZ gevolgde handelwijze om melkveehouders die verzuimd hadden om tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten, te bellen en in de gelegenheid te stellen dit verzuim te herstellen, overweegt het College als volgt.
Allereerst geldt dat appellante verweerders betoog dat medewerkers van de Dienst Regelingen niet betrokken waren bij de gang van zaken rond de melkveehouders die eind 2006 door PZ zijn benaderd met de vraag of zij echt geen melkpremie wilden aanvragen, niet heeft weersproken. Hetzelfde geldt voor verweerders uiteenzetting dat PZ, als betaalorgaan van de melkpremie, zelfstandig en zonder inmenging van verweerder over de aanvragen voor uitbetaling van melkpremie heeft beslist. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder ter zake gegeven uiteenzetting.
Tegen deze achtergrond is er geen grondslag voor het oordeel dat verweerder, die ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door de handelwijze van PZ niet te volgen. Appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
5.6 Het beroep dat appellante doet op het feit dat zij pas in november 2006 vernam dat toeslagrechten met bijzondere voorwaarden waren vastgesteld, kan niet slagen.
Uit de vraagstelling in de Gecombineerde opgave, de brochure daarbij en het door verweerder – aan het College ambtshalve bekende – verspreide voorlichtingsmateriaal kon appellante niet afleiden dat zij de vraag of zij haar toeslagrechten wenste te gebruiken, niet mocht invullen, zo lang zij geen besluit tot vaststelling van toeslagrechten had ontvangen. Verweerder heeft immers steeds uitdrukkelijk aangegeven dat iedere landbouwer op het moment dat hij de Gecombineerde opgave zou invullen nog geen besluit zou hebben ontvangen op zijn aanvraag vaststelling toeslagrechten (zie onder meer de brochure bij de Gecombineerde opgave, pagina 9). Dit betekent dat de uitbetaling van bedrijfstoeslag 2006 in alle gevallen diende te worden aangevraagd op basis van nog niet definitief vastgestelde toeslagrechten.
Voorzover appellante niettemin twijfelde of zij uitbetaling kon vragen van de nog niet vastgestelde toeslagrechten met bijzondere voorwaarden, had het op haar weg gelegen bij verweerder of anderszins nadere informatie te vragen. Dat appellante er voor heeft gekozen om op basis van haar veronderstelling dat een aanvraag nog niet mogelijk zou zijn, geen aanvraag in te dienen, dient voor haar risico te komen.
5.7 Voorzover appellante met haar betoog dat zij door het niet ontvangen van de bedrijfstoeslag onevenredig zwaar wordt getroffen, een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen, was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat was ingediend en niet gesteld is dat dit te wijten is aan overmacht.
Voorzover deze grief mede betrekking heeft op de mededeling ten overvloede in het bestreden besluit dat het gedeelte van de toeslagrechten afkomstig uit de nationale reserve vervalt aan de nationale reserve, merkt het College het volgende op. Het gaat hier om een mededeling van feitelijke aard, die is gedaan buiten het in beroep bestreden besluit tot ongegrondverklaring van appellantes bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag bedrijfstoeslag op grond van de Regeling en derhalve in deze procedure niet ter beoordeling kan worden voorgelegd. Overigens heeft appellante ter zitting van 1 juli 2009 een besluit van 31 maart 2009 overgelegd, waaruit blijkt dat verweerder de vervallen verklaarde toeslagrechten per 15 mei 2007 weer aan appellante heeft toegekend.
5.8 Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. S.C. Stuldreher in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas