Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 02/650 26 mei 2009
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. G.D. Biesebeek, advocaat te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 april 2002, bij het College binnengekomen op 18 april 2002, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 april 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen het besluit van 28 maart 2001 van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: Directeur RVV), ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft de Directeur RVV met toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) de evenhoevige dieren van appellante verdacht verklaard van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) en heeft verweerder op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd, waaronder doding van deze dieren.
Bij brief van 10 april 2003 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 14 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij griffiersbrief van 21 mei 2003 is partijen te kennen gegeven dat de behandeling van het beroep is aangehouden. Reden hiervoor is dat het College in de vergelijkbare zaak
AWB 01/1068 het onderzoek heeft heropend en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) heeft verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over enkele door het College gestelde vragen (<www.rechtspraak.nl> LJN AF2741).
Bij brief van 15 maart 2006 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Bij griffiersbrief van 5 april 2006 is partijen te kennen gegeven dat de behandeling van het beroep verder zal worden aangehouden. Reden hiervoor is dat het College op 18 januari 2005 en 17 mei 2005 in een aantal zaken het onderzoek heeft heropend en het Hof van Justitie heeft verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over enkele door het College gestelde vragen en dat de casuïstiek in onderhavig beroep naar het toentertijd voorkwam vergelijkbaar is met de casus die in bedoelde uitspraken aan de orde is geweest (<www.rechtspraak.nl> LJN AS3610 en AT5832).
Op 9 september 2008 uitspraak heeft het College uitspraak gedaan (<www.rechtspraak.nl> LJN BF0067) in één van laatstbedoelde zaken.
Op 24 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante is verschenen A en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule van Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L315, blz. 11; hierna: Richtlijn 85/511/EEG) is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende dat één van de taken der Gemeenschap op veterinair gebied erin bestaat de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen;
Overwegende dat mond- en klauwzeer zich bij het uitbreken meteen kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte en zulke verwikkelingen veroorzaakt, dat de rentabiliteit van de veehouderij in herkauwers en varkens ernstig in het gedrang kan komen;
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (…)
Overwegende dat verbreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door een scherp toezicht op de verplaatsingen van de dieren en op het gebruik van mogelijk besmette stoffen, en eventueel door inenting;
(…)
Overwegende dat de bij deze richtlijn ingestelde regeling een experimenteel karakter heeft en aan de hand van de ontwikkeling van de situatie opnieuw moet worden bekeken,"
In de preambule van Richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van onder meer Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1990, L224, blz. 13; hierna: Richtlijn 90/423/EEG), is onder meer overwogen:
"Overwegende dat, met het oog op de voltooiing van de interne markt per 1 januari 1993, de communautaire maatregelen die reeds zijn vastgesteld om mond- en klauwzeer in de Gemeenschap te bestrijden, moeten worden gewijzigd; dat het absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd;
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; (…)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out");
(…)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizoötie zich op grote schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te voeren; (…)"
De artikelen 1, 2, 4, 5 en 16 Richtlijn 85/511/EEG, zoals deze zijn gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop;
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen- rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lid Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 16
1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de Voorzitter van het (…) Permanent Veterinair Comité, hierna het "Comité" te noemen, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een Lid-Staat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het Comité brengt binnen de twee dagen advies uit over dit ontwerp. Het Comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de Lid-Staten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De Voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de maatregelen vast en legt deze onmiddellijk ten uitvoer wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het Comité. Wanneer zij hiermee niet in overeenstemming zijn of wanneer het Comité geen advies heeft uitgebracht, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad stelt de maatregelen vast met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien de Raad binnen een termijn van 15 dagen na de indiening van het voorstel geen maatregelen heeft genomen, stelt de Commissie de voorgestelde maatregelen vast en legt zij deze onmiddellijk ten uitvoer, behalve wanneer de Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken."
Artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1990, L224, blz. 29; hierna: Richtlijn 90/425/EEG), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 10
1. Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied van de in Richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De Lid-Staat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
(…)"
Zowel in de preambule van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001, houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L88, blz. 21) als in de preambule van Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 (Pb 2001, L96, blz. 19), waarbij eerstgenoemde beschikking is gewijzigd, is onder meer overwogen:
"Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen"
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het bedreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
In artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1996, 61; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatscourant 1999, 187, hierna: Regeling) is mond- en klauwzeer aangewezen als besmettelijke dierziekte bij vee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gwd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit (Staatsblad 1994, 731, ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatsblad 1998, 667) worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 28 maart 2001 heeft verweerder appellante medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op het bedrijf op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit met ingang van deze datum als verdacht van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt, omdat in de omgeving van het bedrijf van appellante een bedrijf is gelegen waarop een geval van mkz is vastgesteld, zodat niet kan worden uitgesloten dat de dieren op het bedrijf van appellante in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met mkz.
- Het bedoelde bedrijf - het zogenoemde primaire bedrijf van D - is gelegen op een afstand van minder dan twee kilometer (1774 meter) van het bedrijf van appellante.
- Ten aanzien van dit primaire bedrijf is in een faxbericht van 27 maart 2001 van ID-Lelystad B.V. (hierna: ID Lelystad) gericht aan verweerder het volgende vermeld.
" (...)
Monsters aangeboden via RVV aan ID Lelystad
Bedrijf:
D
UBN: *
Monsters ingestuurd op naam van bovengenoemd bedrijf zijn POSITIEF bevonden in de IDAS ELISA voor mond- en klauwzeer.
(...)
monster 1 blaarwand Positief
(...)"
- In genoemd besluit van 28 maart 2001 heeft verweerder een aantal maatregelen genomen, waaronder het met toepassing van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd doden van de verdachtverklaarde dieren.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 mei 2001 een bezwaarschrift ingediend. Bij brief van 29 juni 2001 heeft appellante de gronden van het bezwaarschrift aangevuld.
- Op 22 mei 2001 zijn de dieren op het bedrijf van appellante gedood.
- Bij brief van 21 juni 2001 heeft verweerder appellante medegedeeld dat de verdenking dat de dieren van appellante lijden aan besmetting met mkz op 21 juni 2001 is geëindigd.
- Op 15 maart 2002 is appellante gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het in het primaire besluit ingenomen standpunt dat de verdachtverklaring van de dieren van appellante is gestoeld op het feit dat op een bedrijf in de omgeving van het bedrijf van appellante een geval van mkz is vastgesteld, gehandhaafd.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 12 juli 2001 (C-189/01, Jippes Jur. blz. I-5689), dat het verbod van preventieve vaccinatie in artikel 13, eerste lid, Richtlijn 85/511/EEG niet de grenzen overschrijdt van wat geschikt en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het met de gemeenschapsregeling nagestreefde doel, alsmede dat artikelen 10 Richtlijn 90/425/EEG en artikelen 5 en 13, derde lid, Richtlijn 85/511/EEG een toereikende grondslag vormen voor de vaststelling van Beschikking 2001/246/EG.
Het beleid bij bestrijding en voorkoming van mkz is erop gericht het virus met name in de beginfase zo snel mogelijk te elimineren. Het mkz-virus kan zich razendsnel over een veestapel verspreiden zowel door de lucht als door directe en indirecte contacten. Het zeer besmettelijke karakter van het virus, gecombineerd met de zeer heftige ziekteverschijnselen kan zeer grote gevolgen hebben.
Na de eerste uitbraak van mkz is in eerste instantie gekozen om in de onmiddellijke omgeving van bedrijven waar de aanwezigheid van mkz werd vastgesteld over te gaan tot ruiming van alle evenhoevige dieren binnen een straal van één kilometer van het betreffende bedrijf. Deze maatregel bleek vanwege het zeer besmettelijke karakter van het virus echter al snel onvoldoende. Er bleven zich uitbraken voordoen buiten de straal van deze kilometer. De straal waarbinnen geruimd moest worden is daarom verruimd naar twee kilometer. Ongeveer veertien dagen na de eerste uitbraak bleek zelfs dat ook die maatregel onvoldoende was om verspreiding van het mkz-virus in het gebied Noord-Veluwe te voorkomen. Epidemiologen achtten het risico groot dat massale uitbraken in dit gebied zouden gaan optreden. Het geldende beleid om in gebieden van twee kilometer rond een besmet bedrijf te vaccineren en te ruimen werd niet meer als voldoende beoordeeld om de ziekte in te dammen. Hierbij komt dat de incubatietijd van het mkz-virus lang is (tien tot veertien dagen) waardoor tijdige opsporing van besmette bedrijven extra wordt bemoeilijkt. Bij niet tijdig ingrijpen bestond de kans op exponentiële vermeerdering van besmette bedrijven, terwijl deze vermeerdering dus reeds plaats zou kunnen vinden voordat duidelijk is dat een bedrijf besmet is.
Voorts stelt verweerder dat artikel 13, eerste lid, Richtlijn 85/511/EEG als uitgangspunt moet worden genomen bij de beantwoording van de vraag of ter bestrijding van mkz dieren geruimd moeten worden of kan worden volstaan met vaccinatie en dat deze bepaling het gebruik van mkz-vaccins verbiedt. De verplichting tot preventieve doding van besmette dieren op een bedrijf, alsmede de bevoegdheid tot preventieve doding van dieren op mogelijk besmette aangrenzende bedrijven is geregeld in artikel 5 Richtlijn 85/511/EEG.
Bedoeld artikel 13 biedt weliswaar de mogelijkheid tot noodvaccinatie over te gaan, doch deze mogelijkheid is door de Europese Commissie met de beschikkingen van 27 maart 2001 en 5 april 2001 aan strikte voorwaarden gebonden. De mogelijkheid van beschermend vaccineren, die laatstgenoemde beschikking bood, bestond voorts ten tijde van het primaire besluit van 28 maart 2001 niet.
Verweerder voert voorts aan dat bij alle bedrijven waar is gevaccineerd steekproefsgewijs serologische monsters zijn genomen. De testuitslagen van deze monsters zeggen niets over de niet bemonsterde dieren. Dit is in het bijzonder van belang bij een recente besmetting op een bedrijf, omdat dan nog geen sprake is van klinische verschijnselen en het virus zich nog niet over de veestapel heeft kunnen verspreiden, waardoor de besmetting nog beperkt is tot één of enkele dieren. Daar komt bij dat de vorming van antistoffen tegen het virus eerst vijf dagen na het infectiemoment plaatsvindt. Tevens is mogelijk dat de dieren besmet worden in de eerste dagen na vaccinatie. Pas vanaf tien tot veertien dagen na de vaccinatie is de opbouw van antilichamen en daarmee de bescherming van het gevaccineerde dier tegen het virus optimaal.
In dit verband wijst verweerder voorts op de mogelijke aanwezigheid van carrierdieren. Dit zijn dieren die voor of vlak na vaccinatie besmet zijn geraakt, zelf beschermd zijn en geen klinische verschijnselen vertonen, maar wel drager kunnen zijn van het virus. Deze dieren kunnen de oorzaak van nieuwe infecties zijn, waarbij van belang is dat het virus zich lange tijd (maanden) in een carrierdier kan verschuilen.
Doordat in de omgeving van het bedrijf van appellante zeer veel virus aanwezig was, was het risico groot dat gedurende de vaccinatiecampagne in dit gebied, bij één of meer bedrijven carriers zouden ontstaan. Het feit dat gevaccineerde dieren geen klinische verschijnselen vertonen en de besmetting evenmin door middel van een bloedtest kan worden vastgesteld maakt het risico dat een carrier vormt nog groter. In verband met de mogelijke aanwezigheid van carrierdieren blijven doorgaans gedurende twaalf maanden na de laatste vaccinatie beperkingen en voorwaarden gelden. Pas als twaalf maanden na de laatste vaccinatie geen nieuwe uitbraak heeft plaatsgevonden, is voldoende zeker dat zich geen carrierdieren in het vaccinatiegebied bevinden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Appellante is het niet eens met het door verweerder gevoerde beleid van bestrijding en voorkoming van mkz. In dit verband voert appellante aan dat niet het zogenaamde ‘stamping out’, maar vaccinatie heeft gezorgd voor beëindiging van de verspreiding van mkz. Volgens appellante was de werkwijze van de RVV onzorgvuldig.
Volgens appellante dwong de Europese regelgeving verweerder niet tot het doden van dieren, maar had verweerder een keuze om beschermend te vaccineren.
In dit kader stelt appellante voorts een andere oplossing, het instellen van een quarantaine stal, aan de orde. Volgens appellante werd aan alle voorwaarden voldaan. Verweerder heeft ten onrechte het verzoek niet ingewilligd, terwijl op dat moment de uitbraak van het mkz-virus onder controle was. Ook om deze reden zijn de dieren, die bijna allemaal waren gevaccineerd, van appellante ten onrechte gedood.
Appellante stelt voorts dat de termijn van 21 dagen, die is ingegaan 14 dagen na vaccinatie op 29 maart 2001, is verstreken op 3 mei 2001. De verdachtstatus was dus verstreken op 22 mei 2001, zodat de dieren van appellante ten onrechte zijn gedood.
Tot slot wijst appellante op de grote maatschappelijke weerstand die het massaal doden van dieren teweeg heeft gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellante en tot het (doen) treffen van de maatregel tot doding van deze dieren. Bij deze vraag dient in beginsel rekening te worden gehouden met de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Krachtens artikel 2, aanhef en onder c, Besluit is de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin aan de orde of verweerder in redelijkheid tot het desbetreffende oordeel heeft kunnen komen.
5.3 Het College stelt vast dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, verweerder de dieren van appellante verdacht van besmetting met mkz heeft verklaard, omdat deze dieren zich bevonden binnen een straal van twee kilometer rond het bedrijf van D - het zogenoemde primaire bedrijf -, van welk bedrijf ingestuurde monsters, blijkens meergenoemd faxbericht van 27 maart 2001 van ID Lelystad, positief zijn bevonden in de IDAS ELISA voor mond- en klauwzeer. Voor de beoordeling of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen besluiten tot verdachtverklaring van de dieren van appellante dient eerst de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de dieren op het primaire bedrijf waren besmet met mkz-virus.
Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Gelet op bedoeld faxbericht van 27 maart 2001 is aannemelijk dat zich op het primaire bedrijf dieren bevonden die besmet waren met mkz. Op grond hiervan heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake was van 'besmette' dieren als bedoeld in artikel 2, onder c) van Richtlijn 85/511/EEG.
5.4 Het College is voorts - overeenkomstig hetgeen eerder is overwogen onder meer in zijn uitspraak van 7 januari 2003 AWB 01/1068 (<www.rechtspraak.nl> LJN AF2741) - van oordeel dat verweerder, gegeven de aanwezigheid van een besmetting met mkz-virus op het primaire bedrijf, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de dieren van appellante in de gelegenheid zijn geweest om met dit virus te worden besmet. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat deze dieren zich ten tijde van het primaire besluit binnen een straal van twee kilometer rond het primaire bedrijf bevonden, alsmede dat binnen deze straal volgens het door verweerder in het kader van diens beleid ingenomen standpunt, gelet op het uiterst besmettelijke karakter van het mkz-virus en de omstandigheid dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden, een verhoogd risico bestond op besmetting van andere dieren met mkz-virus. Het College acht dit beleid dan ook niet onevenredig of buitenproportioneel.
Aangezien verweerder de dieren van appellante terecht als verdacht met mkz heeft aangemerkt, was hij ingevolge de Gwd bevoegd te besluiten tot doding van deze dieren.
In dit verband overweegt het College voorts - daargelaten de omstandigheid dat de mogelijkheid van noodvaccinatie (zowel beschermend als suppressief) ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet bestond - onder verwijzing naar hetgeen hierover is overwogen in zijn uitspraak van 7 januari 2003, AWB 02/242 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AF2740) het volgende. De Commissie heeft in Beschikking 2001/279/EG de voorwaarden vastgesteld waaronder Nederland bevoegd is runderen in een gebied van ongeveer 25 kilometer rond Oene beschermend te vaccineren. Zodanig vaccineren impliceert - anders dan bij supressieve vaccinatie die wordt gevolgd door het doden van alle gevaccineerde dieren - het in leven laten van de gevaccineerde dieren. In het arrest van 12 juli 2001 (C-189/01, Jippes Jur. blz. I-5689) heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking kunnen aantasten en dat de beschikking, voorzover daarbij wordt bepaald dat dieren ondanks vaccinatie moeten worden gedood, een toereikende rechtsgrondslag heeft. Andere feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking zouden kunnen aantasten dan die welke in genoemd arrest door het Hof van Justitie in aanmerking zijn genomen, zijn niet gesteld of aannemelijk gemaakt. De toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft bij brief van 10 april 2001, gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal uiteen gezet dat het onwenselijk was gebruik te maken van de door de Commissie geboden keuzemogelijkheid om gevaccineerde runderen in leven te laten, zulks gelet op de strenge voorwaarden die de Commissie had gesteld met betrekking tot beschermende vaccinatie en de daaruit voortvloeiende veterinaire en economische consequenties, alsmede de gevolgen daarvan voor het dierenwelzijn. De minister heeft daarbij, onder vermelding van de door hem van belang geachte feiten en omstandigheden en van de door hem in aanmerking genomen argumenten, te kennen gegeven dat aan de keuze van beschermende vaccinatie bezwaren zijn verbonden. De minister heeft uiteindelijk besloten geen gebruik te maken van de bij genoemde beschikking geboden keuzemogelijkheid.
5.5 Het College ziet in verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden geen grond voor het oordeel dat verweerder met betrekking tot het onderhavige geval een onjuiste waardering en afweging heeft toegepast. Naar het oordeel van het College kan niet staande worden gehouden dat de voor appellante uit het besluit tot doding voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen. Appellante miskent naar het oordeel van het College voorts dat uit het betoog van verweerder volgt dat in beginsel ieder verdacht dier, ongeacht of het is gevaccineerd of niet, dat in leven zou worden gelaten een risico vormde voor verdere verspreiding van mkz. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat de verdacht verklaarde dieren van appellante geen relevant veterinair risico (meer) vormden. De door appellante in dit kader aan verweerder voorgestelde in quarantaine van de dieren, kan daaraan gelet op het vorenstaande niet af doen.
De voorts in dit verband geponeerde stelling van appellante dat de termijn van 21 dagen ten tijde van het doden van de dieren was verstreken, leidt evenmin tot een ander oordeel. Het College overweegt - onder verwijzing naar zijn eerdervermelde uitspraak van 7 januari 2003 - dat, aangezien verweerder binnen 21 dagen na het nemen van het besluit tot verdachtverklaring van de dieren van appellante een aanvang heeft gemaakt met de uitvoering van het besluit waarvan vaccinatie en doding onlosmakelijk met elkaar verbonden bestanddelen vormen, het termijnvoorschrift van artikel 5, eerste lid, van het Besluit geen beletsel kon vormen voor de verdere uitvoering van dit besluit, waartoe verweerder ingevolge het gemeenschapsrecht gehouden was.
5.6 Ten aanzien van de stelling van appellante dat het beleid van verweerder om preventief alle dieren die zich binnen een bepaalde straal rond het primaire bedrijf bevinden te doden, maatschappelijk gezien veel onrust teweeg heeft gebracht, overweegt het College - onder verwijzing naar hetgeen hierover reeds is overwogen in zijn uitspraak van 18 mei 2001 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AB1986) - het volgende. Het opleggen van de maatregel tot het (laten) doden van de dieren van appellante, is zeer ingrijpend te achten voor appellante. Hoezeer ook uit een oogpunt van onder meer respect voor het leven van het dier een maatregel te verkiezen zou zijn die niet leidt tot het op grote schaal doden van deze dieren, kan, gelet op hetgeen is overwogen onder § 5.2 tot en met § 5.5, niet worden geoordeeld dat de verdachtverklaring van de dieren van appellante en de daaropvolgende maatregel tot doding van deze dieren rechtens onaanvaardbaar zijn. Het College wijst in dit verband voorts op het volgende. Veehouderij is een economische activiteit. Maatschappelijk is aanvaard dat aan het bedrijfsmatig houden van vee het laten doden van dieren onlosmakelijk is verbonden. Het laten slachten van dieren gebeurt in overwegende mate op grond van een door de veehouder gemaakte economische afweging. Daar waar verweerder, gelet op de Regeling, geroepen is tot afweging van alle ter zake dienende belangen, kunnen niet-economische aspecten van het ter bestrijding van een dierziekte op grote schaal doden van dieren, aan de orde komen. Echter, mede gelet op de hiervoor bedoelde, in de samenleving aanvaarde economische afweging ter bepaling van het tijdstip van doden van vee, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat verweerder aan de maatschappelijke onrust beleid een doorslaggevende betekenis zou behoren toe te kennen met als consequentie dat het opleggen van de maatregel van doding achterwege blijft en een minder verstrekkende maatregel wordt opgelegd.
5.7 Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
5.8 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2009.
w.g. M.A. Fierstra w.g. P.M. Beishuizen