Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/211 20 mei 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: R. Scholten, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: A.C. Brinkman en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 maart 2008, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 februari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 7 september 2007, waarbij verweerder op appellants “Melding overdragen toeslagrechten” (hierna: Melding) op grond van artikel 22 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) afwijzend heeft beslist.
Bij brief van 15 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 46 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Overdracht van toeslagrechten
(…)
2. Toeslagrechten kunnen worden overgedragen door verkoop of elke andere vorm van definitieve overdracht met of zonder grond. Verhuur of soortgelijke transacties zijn daarentegen slechts toegestaan indien de overdracht van de toeslagrechten gepaard gaat met de overdracht van een overeenkomstig aantal subsidiabele hectaren.
Behalve in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, mag een landbouwer zijn toeslagrechten zonder grond alleen overdragen als hij, in de zin van artikel 44, ten minste 80 % van zijn toeslagrechten gedurende ten minste een kalenderjaar heeft gebruikt dan wel nadat hij alle toeslagrechten die hij gedurende het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling niet heeft gebruikt, vrijwillig heeft afgestaan aan de nationale reserve.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voorzover en ten tijde en hier van belang als volgt:
“Artikel 65
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
(…)
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie. Is het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie overgedragen aan een landbouwer nadat de niet-naleving was begonnen, dan wordt de overnemer op gelijke wijze aansprakelijk gesteld indien hij de niet-naleving in stand heeft gehouden, op voorwaarde dat hij die niet-naleving redelijkerwijs had kunnen opsporen en beëindigen.
(…)
Artikel 73bis
Intrekking van ten ontrechte toegewezen toeslagrechten
1. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat een aantal toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer is toegewezen, moet de betrokken landbouwer die ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
In het geval dat de betrokken landbouwer ondertussen toeslagrechten heeft overgedragen aan andere landbouwers, geldt de in de eerste alinea bedoelde verplichting ook voor de overnemers naar evenredigheid van het aantal toeslagrechten dat aan hen is overgedragen, indien de landbouwer aan wie de toeslagrechten aanvankelijk waren toegewezen, niet meer over voldoende toeslagrechten beschikt.
De ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.
2. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat de waarde van bepaalde toeslagrechten te hoog is, wordt die waarde dienovereenkomstig aangepast. Deze aanpassing vindt ook plaats voor toeslagrechten die ondertussen aan andere landbouwers zijn overgedragen. De waarde van de verlaging wordt toegewezen aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
De toeslagrechten worden geacht van meet af aan tegen de uit de aanpassing voortvloeiende waarde te zijn toegewezen.
3. Indien een landbouwer toeslagrechten heeft overgedragen zonder het bepaalde in artikel 46, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 na te leven, wordt de situatie hersteld alsof de overdracht niet heeft plaatsgevonden.
4. Onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 73.”
Artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepaling voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt ten tijde van belang:
“Overdracht van toeslagrechten
1. Toeslagrechten mogen op elk moment van het jaar worden overgedragen.
2. De cedent stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat binnen een door de lidstaat te bepalen termijn in kennis van de overdracht.
3. Een lidstaat mag eisen dat de cedent de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de overdracht haar beslag zal krijgen, in kennis stelt van de overdracht binnen een door die lidstaat te bepalen termijn, maar niet vroeger dan zes weken vóór de overdracht en met inachtneming van de uiterste datum voor indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling. De overdracht vindt plaats zoals in de kennisgeving is vermeld, tenzij de bevoegde autoriteit bezwaar maakt tegen de overdracht en zij de cedent daarvan binnen de bovenbedoelde termijn in kennis stelt. De bevoegde autoriteit mag alleen bezwaar maken tegen een overdracht die niet in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1782/2003 en met de onderhavige verordening.
4. Voor de toepassing van artikel 46, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt het door de landbouwer gebruikte percentage van de toeslagrechten berekend ten opzichte van het aantal in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aan hem toegewezen toeslagrechten met uitzondering van de samen met grond verkochte toeslagrechten en moet dit percentage gedurende één kalenderjaar zijn gebruikt.”
Artikel 22 van Pro de Regeling luidt ten tijde hier van belang:
“1. Overdracht van toeslagrechten geschiedt met in achtneming van artikel 46 van Pro verordening 1782/2003 en de artikelen 25 tot en met 27 van verordening 795/2004.
2. Aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten kan slechts worden gemaakt indien de cedent DR overeenkomstig artikel 25 van Pro verordening 795/2004 zes weken voor de overdracht doch uiterlijk op 31 maart, in kennis heeft gesteld van de voorgenomen overdracht en DR geen bezwaar heeft gemaakt tegen de overdracht wegens strijdigheid met verordening 1782/2003 of verordening 795/2004.
3. In afwijking van het tweede lid kan aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten voor 2007 worden gemaakt indien de kennisgeving, bedoeld in het tweede lid, één week voor de overdracht doch uiterlijk op 8 mei 2007 geschiedt.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 1 december 2006 heeft verweerder het aantal toeslagrechten van appellant vastgesteld op 44,06. Daarvan zijn er 20,94 verhuurd, zodat appellant voor verzilvering 23,12 rechten kan benutten.
- Met de op 29 maart 2007 door verweerder ontvangen Melding heeft appellant te kennen gegeven dat hij 7,72 toeslagrechten zonder grond wenst te verkopen aan een derde.
- Bij brief van 26 april 2007 heeft verweerder appellant onder meer het volgende meegedeeld.
“Onder voorbehoud
Ik heb de overdracht onder voorbehoud geregistreerd. U mag toeslagrechten zonder grond overdragen nadat u eerst 80% van uw initiële rechten heeft benut.
Wij hebben nog niet definitief kunnen vaststellen of u aan deze 80 %- eis heeft voldaan. Dit kunnen we namelijk pas vaststellen als alle controles op uw aanvraag voor bedrijfstoeslag (via Gecombineerde opgave 2006) zijn afgerond.
Wanneer definitief?
Als uit uw beschikking 'Overzicht vaststelling bedrijfstoeslag' blijkt dat u aan de 80%-eis heeft voldaan, maken we de overdracht van uw toeslagrechten definitief. Mocht onverhoopt blijken dat u niet aan de 80%- eis heeft voldaan, dan zullen we de overdracht ongedaan maken.
U krijgt in beide gevallen schriftelijk bericht.”
- Bij besluit van 5 juni 2007 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2006 van appellant vastgesteld. Appellant heeft blijkens dit besluit 21.17 rechten benut.
- Bij besluit van 7 september 2007 heeft verweerder alsnog afwijzend beslist op appellants Melding met onder meer de volgende overwegingen.
“U mag toeslagrechten zonder grond verkopen als u minimaal 80% van uw initiële aantal toeslagrechten heeft benut of als u alle toeslagrechten die u in 2006 niet heeft benut, heeft afgestaan aan de Nationale Reserve. Uit mijn gegevens blijkt dat u niet heeft voldaan aan deze voorwaarde.
Wat betekent dit voor u?
De voorlopig geregistreerde overdracht heb ik ongedaan gemaakt. Dit betekent dat de toeslagrechten die u op het formulier heeft aangegeven per 15 mei 2007 nog op uw naam staan geregistreerd. Deze toeslagrechten kunt u dit jaar laten uitbetalen als u een aanvraag voor uitbetaling heeft gedaan en voldoende grond voor uitbetaling heeft opgegeven op de Gecombineerde opgave 2007.”
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 oktober 2007, nader gemotiveerd bij brief van 6 november 2007, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Een landbouwer mag zijn toeslagrechten zonder grond uitsluitend overdragen als hij tenminste 80% van zijn rechten gedurende tenminste een kalenderjaar heeft gebruikt.
Nu verhuurde toeslagrechten niet meetellen voor de benuttingseis van 80% had appellant in 2006 tenminste 36 van de voor hem vastgestelde rechten moeten benutten. Hij heeft echter slechts 21,17 rechten benut. Daarmee heeft appellant niet voldaan aan de 80% -eis.
Ten onrechte meent appellant dat de rechten definitief zijn overgedragen nu verweerder niet binnen de in artikel 25, derde lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 genoemde termijn van zes weken bezwaar heeft gemaakt. Bij brief van 26 april 2007 heeft appellant een reactie gehad op zijn Melding, waaruit blijkt dat verweerder de overdracht onder voorbehoud heeft geregistreerd, immers op dat ogenblik was het, bij gebrek aan gegevens over de invulling van de 8%- eis, niet mogelijk was tot definitieve registratie van de overdracht over te gaan.
Verweerder volgt appellant niet in zijn betoog dat het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om registratie, waardoor hij niet meer in staat was zijn rechten nog voor 15 mei 2007 te benutten, een bijzondere omstandigheid oplevert. Appellant wist uit de brief van 26 april 2007 immers dat hij aan de 80 %-eis diende te voldoen.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen nu in vaste jurisprudentie opgewekt vertrouwen geen aanspraken kan doen ontstaan op een met Europese regelgeving strijdige behandeling.
4. Het standpunt van appellant
Verweerder heeft nagelaten binnen zes weken na de indiening van de Melding kenbaar te maken dat hij bezwaar had tegen de registratie van de overdracht. Ingevolge artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 is de registratie dan definitief geworden.
Door op het verzoek om registratie geen uitsluitsel te geven vóór 10 mei 2007 heeft verweerder appellant de mogelijkheid ontnomen om nog voor deze datum zijn toeslagrechten te benutten.
Door niet binnen zes weken te beslissen op de Melding is bij appellant het vertrouwen gewekt dat de registratie definitief was goedgekeurd.
De nadelen voor appellant verbonden aan het bestreden besluit staan niet in verhouding tot de afwijzing. Er is derhalve sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder de op 29 maart 2007 door appellant gedane Melding mocht afwijzen bij besluit van 7 september 2007 en of hij bij dit besluit op goede gronden heeft bepaald dat de overdracht, zoals deze inmiddels had plaatsgevonden, met toepassing van artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 ongedaan moet worden gemaakt. Het College overweegt als volgt.
5.2 Ingevolge artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 juncto artikel 22 van Pro de Regeling kon verweerder tot uiterlijk 15 mei 2007 bezwaar maken in reactie op de aankondiging dat appellant voornemens was om 7,72 toeslagrechten zonder grond aan een derde over te dragen. Het College stelt vast dat verweerder niet binnen deze termijn bezwaar heeft gemaakt.
De brief van verweerder van 26 april 2007 kan niet worden aangemerkt als een reactie waarin verweerder zijn bezwaren aan appellant kenbaar heeft gemaakt. Verweerder laat immers uitdrukkelijk in het midden of aan de voorwaarden voor overdracht genoemd in artikel 46 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 is voldaan en stelt zijn beslissing daarover uit tot de Gecombineerde opgave is gecontroleerd.
Verweerder heeft naar het oordeel van het College, door pas op 7 september 2007 tegen de melding bezwaar te maken, gehandeld in strijd met de Europese en nationale regelgeving.
5.3 De stelling van verweerder, dat hij pas na zijn op 5 juni 2007 genomen beslissing omtrent de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2006, kon nagaan of appellant aan de voorwaarden voor overdracht van toeslagrechten zonder grond had voldaan, vindt geen steun in de feiten. Verweerder - heeft desgevraagd ter zitting – niet aannemelijk gemaakt dat hij niet vóór 15 mei 2007 kon beschikken over de voor controle van de Melding noodzakelijke gegevens. Het College concludeert dan ook dat verweerder de controle – en daarmee de mogelijkheid van bezwaar – zonder geldige reden heeft uitgesteld.
5.4 Nu verweerder niet bevoegd was eerst bij zijn besluit van 7 september 2007 bezwaar te maken tegen de Melding van appellant, dient het bestreden besluit, waarbij deze beslissing is gehandhaafd, te worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen.
5.5 In de verdere besluitvorming dient verweerder zich rekenschap te geven van de problemen die door zijn handelwijze zijn veroorzaakt. Niet alleen ziet appellant zich geconfronteerd met claims van de derde/koper, maar hij is ook door de vertraagde besluitvorming van verweerder niet in staat geweest zijn toeslagrechten 2007 zelf volledig te benutten. Dit was wel mogelijk geweest als hij vóór 15 mei 2007 van de bezwaren van verweerder op de hoogte was gesteld. Het gaat niet aan de gevolgen van de niet-toegestane overdracht van de toeslagrechten volledig voor rekening en risico van appellant te laten met het argument dat appellant ook zelf had kunnen weten dat hij niet aan de 80%-eis voldeed. Op grond van de wettelijke bepalingen dient verweerder tijdig op inhoudelijke gronden tegen de Melding bezwaar te maken, zo hij daartoe redenen ziet. Er is voor verweerder geen ruimte om af te zien van een inhoudelijke reactie binnen de gestelde termijn, anders dan in het geval dat hij de Melding accepteert.
5.6 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Op de voet van het besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van 2 punten (1 punt voor het opstellen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,-- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op gemiddeld is bepaald.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- gelast dat de Staat der Nederlanden het door appellant betaalde griffierecht ad € 145,-- (zegge: honderdvijfenveertig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. dr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas