Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/172 20 mei 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Erven A, te B, appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.M. Oude Lage Venterink en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 25 februari 2008, bij het College binnengekomen op 27 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 februari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 7 september 2007, waarbij verweerder de door appellanten ingediende “Melding overdragen toeslagrechten” (hierna: de Melding) op grond van artikel 22 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brieven van 15 maart 2008 en 29 april 2008 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 11 juni 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellanten C, vergezeld van zijn echtgenote, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 46 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Overdracht van toeslagrechten
(…)
2. Toeslagrechten kunnen worden overgedragen door verkoop of elke andere vorm van definitieve overdracht met of zonder grond. Verhuur of soortgelijke transacties zijn daarentegen slechts toegestaan indien de overdracht van de toeslagrechten gepaard gaat met de overdracht van een overeenkomstig aantal subsidiabele hectaren.
Behalve in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, mag een landbouwer zijn toeslagrechten zonder grond alleen overdragen als hij, in de zin van artikel 44, ten minste 80 % van zijn toeslagrechten gedurende ten minste een kalenderjaar heeft gebruikt dan wel nadat hij alle toeslagrechten die hij gedurende het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling niet heeft gebruikt, vrijwillig heeft afgestaan aan de nationale reserve.
(…).”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 65
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
(…)
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productieeenheid of het dier in kwestie. Is het bedrijf, de oppervlakte, de productie-eenheid of het dier in kwestie overgedragen aan een landbouwer nadat de niet-naleving was begonnen, dan wordt de overnemer op gelijke wijze aansprakelijk gesteld indien hij de niet-naleving in
stand heeft gehouden, op voorwaarde dat hij die niet-naleving redelijkerwijs had kunnen opsporen en beëindigen.
(…)
Artikel 73 bis Pro
Intrekking van ten ontrechte toegewezen toeslagrechten
1. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat een aantal toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer is toegewezen, moet de betrokken landbouwer die ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
In het geval dat de betrokken landbouwer ondertussen toeslagrechten heeft overgedragen aan andere landbouwers, geldt de in de eerste alinea bedoelde verplichting ook voor de overnemers naar evenredigheid van het aantal toeslagrechten dat aan hen is overgedragen, indien de landbouwer aan wie de toeslagrechten aanvankelijk waren toegewezen, niet meer over voldoende toeslagrechten beschikt.
De ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.
2. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat de waarde van bepaalde toeslagrechten te hoog is, wordt die waarde dienovereenkomstig aangepast. Deze aanpassing vindt ook plaats voor toeslagrechten die ondertussen aan andere landbouwers zijn overgedragen. De waarde van de verlaging wordt toegewezen aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
De toeslagrechten worden geacht van meet af aan tegen de uit de aanpassing voortvloeiende waarde te zijn toegewezen.
3. Indien een landbouwer toeslagrechten heeft overgedragen zonder het bepaalde in artikel 46, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 na te leven, wordt de situatie hersteld alsof de overdracht niet heeft plaatsgevonden.
4. Onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 73.”
Artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt ten tijde van belang:
“Overdracht van toeslagrechten
1. Toeslagrechten mogen op elk moment van het jaar worden overgedragen.
2. De cedent stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat binnen een door de lidstaat te bepalen termijn in kennis van de overdracht.
3. Een lidstaat mag eisen dat de cedent de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de overdracht haar beslag zal krijgen, in kennis stelt van de overdracht binnen een door die lidstaat te bepalen termijn, maar niet vroeger dan zes weken vóór de overdracht en met inachtneming van de uiterste datum voor indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling. De overdracht vindt plaats zoals in de kennisgeving is vermeld, tenzij de bevoegde autoriteit bezwaar maakt tegen de overdracht en zij de cedent daarvan binnen de bovenbedoelde termijn in kennis stelt. De bevoegde autoriteit mag alleen bezwaar maken tegen een overdracht die niet in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1782/2003 en met de onderhavige verordening.
4. Voor de toepassing van artikel 46, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt het door de landbouwer gebruikte percentage van de toeslagrechten berekend ten opzichte van het aantal in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aan hem toegewezen toeslagrechten met uitzondering van de samen met grond verkochte toeslagrechten en moet dit percentage gedurende één kalenderjaar zijn gebruikt.”
Artikel 22 van Pro de Regeling luidt ten tijde hier van belang:
“1. Overdracht van toeslagrechten geschiedt met in achtneming van artikel 46 van Pro verordening 1782/2003 en de artikelen 25 tot en met 27 van verordening 795/2004.
2. Aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten kan slechts worden gemaakt indien de cedent DR overeenkomstig artikel 25 van Pro verordening 795/2004 zes weken voor de overdracht doch uiterlijk op 31 maart, in kennis heeft gesteld van de voorgenomen overdracht en DR geen bezwaar heeft gemaakt tegen de overdracht wegens strijdigheid met verordening 1782/2003 of verordening 795/2004.
3. In afwijking van het tweede lid kan aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten voor 2007 worden gemaakt indien de kennisgeving, bedoeld in het tweede lid, één week voor de overdracht doch uiterlijk op 8 mei 2007 geschiedt.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met de op 2 april 2007 door verweerder ontvangen Melding heeft C namens de erven A aangegeven 15,49 toeslagrechten met een waarde van € 344,74 per toeslagrecht zonder grond per 23 maart 2007 te willen overdragen aan een andere landbouwer.
In een begeleidende brief heeft C toegelicht dat A, relatienummer 030001278, op 12 oktober 2007 is overleden.
- Bij brief van 6 juni 2007 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende meegedeeld.
“Onder voorbehoud
Ik heb de overdracht onder voorbehoud geregistreerd. U mag toeslagrechten zonder grond overdragen nadat u eerst 80% van uw initiële rechten heeft benut.
Wij hebben nog niet definitief kunnen vaststellen of u aan deze 80 %- eis heeft voldaan. Dit kunnen we namelijk pas-vaststellen als alle controles op uw aanvraag voor bedrijfstoeslag (via Gecombineerde opgave 2006) zijn afgerond.
Wanneer definitief?
Als uit uw beschikking 'Overzicht vaststelling bedrijfstoeslag' blijkt dat u aan de 80%-eis heeft voldaan, maken we de overdracht van uw toeslagrechten definitief. Mocht onverhoopt blijken dat u niet aan de 80% eis heeft voldaan, dan zullen we de overdracht ongedaan maken.
U krijgt in beide gevallen shcriftelijk bericht.”
- Bij besluit van 7 september 2007 heeft verweerder de Melding alsnog afgewezen.
- Bij brief van 25 september 2007 hebben appellanten tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 13 november 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Gebleken is dat appellanten in 2006 slechts 7,37 van de voor hen vastgestelde 15,49 toeslagrechten hebben benut. Daarmee is niet voldaan aan de ingevolge artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 gestelde voorwaarde dat overdracht van toeslagrechten zonder grond slechts is toegestaan indien de cedent tenminste 80% van zijn toeslagrechten heeft benut gedurende een kalenderjaar, dan wel nadat hij alle toeslagrechten die hij gedurende het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling niet heeft gebruikt, vrijwillig heeft afgestaan aan de nationale reserve.
Als een landbouwer de toeslagrechten heeft overgedragen zonder aan deze eis te voldoen, wordt ingevolge artikel 73 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 de situatie hersteld alsof de overdracht nooit heeft plaatsgevonden.
Het is verweerder niet mogelijk van deze dwingend voorgeschreven regels af te wijken.
Met betrekking tot het betoog van appellanten dat zij niet volledig door verweerder zijn geïnformeerd over de voor overdracht van toeslagrechten geldende regels geldt dat van een landbouwer verwacht mag worden dat hij kennis neemt van de toepasselijke regels alvorens hij toeslagrechten overdraagt.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellanten uit het op 20 september 2007 toegezonden Overzicht Geregistreerde gewaspercelen niet hebben kunnen en mogen afleiden dat de overdracht inmiddels definitief was geworden.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, met verwijzing naar artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, betoogd dat verweerder hun beroep op overmacht in verband met het overlijden van A had moeten honoreren. Daarom menen zij dat de betrokken toeslagrechten zonder overdracht van grond hadden kunnen worden overgedragen.
Uit het hun door verweerder op 20 september 2007toegezonden Overzicht Geregistreerde toeslagrechten hebben appellanten begrepen dat de overdracht van toeslagrechten alsnog definitief was goedgekeurd.
Appellanten menen dat verweerders Dienst Regelingen bij mondelinge en schriftelijke contacten niet steeds op de juiste wijze heeft gecommuniceerd.
Appellanten wijzen er voorts op dat de koper van de toeslagrechten zich beraadt op de indiening van een claim tot schadevergoeding, nu de overdracht is afgewezen. Appellanten geven verweerder in overweging de hoogte van de schadevergoeding vast te stellen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder de door hem op 2 april 2007 ontvangen Melding mocht afwijzen bij besluit van 7 september 2007 en of hij bij dit besluit op goede gronden heeft bepaald dat de overdracht, zoals deze inmiddels had plaatsgevonden, met toepassing van artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 ongedaan moet worden gemaakt.
Het College overweegt als volgt.
5.2 Ingevolge artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 juncto artikel 22 van Pro de Regeling kon verweerder tot uiterlijk 15 mei 2007 bezwaar maken in reactie op de aankondiging dat appellanten voornemens waren om 15,49 toeslagrechten zonder grond aan een derde over te dragen. Het College stelt vast dat verweerder niet binnen deze termijn bezwaar heeft gemaakt.
De brief van verweerder van 6 juni 2007 kan niet worden aangemerkt als een reactie waarin verweerder zijn bezwaren aan appellanten kenbaar heeft gemaakt. Verweerder laat immers uitdrukkelijk in het midden of aan de voorwaarden voor overdracht genoemd in artikel 46 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 is voldaan en stelt zijn beslissing daarover uit tot de Gecombineerde opgave is gecontroleerd.
Verweerder heeft naar het oordeel van het College, door pas op 7 september 2007 tegen de melding bezwaar te maken, gehandeld in strijd met de Europese en nationale regelgeving.
5.3 De stelling van verweerder, dat hij pas na zijn besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag 2006 van appellanten, kon nagaan of appellant aan de voorwaarden voor overdracht van toeslagrechten zonder grond had voldaan, vindt geen steun in de feiten. Verweerder - heeft desgevraagd ter zitting – niet aannemelijk gemaakt dat hij niet vóór 15 mei 2007 kon beschikken over de voor controle van de Melding noodzakelijke gegevens. Het College concludeert dan ook dat verweerder de controle – en daarmee de mogelijkheid van bezwaar – zonder geldige reden heeft uitgesteld.
5.4 Nu verweerder niet bevoegd was eerst bij zijn besluit van 7 september 2007 bezwaar te maken tegen de Melding van appellanten, dient het bestreden besluit, waarbij deze beslissing is gehandhaafd, te worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen.
5.5 In de verdere besluitvorming dient verweerder zich rekenschap te geven van de problemen die door zijn handelwijze zijn veroorzaakt. Appellanten zien zich geconfronteerd met een schadeclaim van de derde/koper en ook is hun als gevolg van de vertraagde besluitvorming iedere mogelijkheid ontnomen om in 2007 de toeslagrechten op andere wijze te benutten. Tevens dient verweerder in te gaan op het beroep op overmacht.
De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellanten beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
is overwogen;
- gelast dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 145.—(zegge: honderdvijfenveertig euro) wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die dit bedrag dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. dr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas