Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/577 29 mei 2009
32000 Bestrijdingsmiddelenwet
Uitspraak in de zaak van:
1. Stichting Natuur en Milieu, te Utrecht,
2. Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam,
3. Vereniging Goede Waar & Co., te Amsterdam,
appellanten,
gemachtigde: mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam,
tegen
het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (Ctb),
thans het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb),
verweerder,
gemachtigden: mr. E.J. Daalder en mr. E.C. Pietermaat, beiden advocaat te Den Haag.
Waaraan voorts als partijen deelnemen:
1. Bayer CropScience B.V., te Mijdrecht (hierna: Bayer),
2. Nederlandse Stichting voor Fytopharmacie, te Den Haag (hierna: Nefyto),
gemachtigde: mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 6 augustus 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 juni 2007, verzonden op 25 juni 2007, en tegen de rectificatie van dat besluit van 17 juli 2007.
Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten, gericht tegen het besluit van 8 maart 2005 waarbij het verzoek van appellanten om informatie over de voor de werkzame stof propamocarb op of in sla vastgestelde Maximale Residu Limiet (hierna: MRL) is afgewezen, gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 september 2007 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 12 oktober 2007 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen A-stukken en B-stukken. Ten aanzien van de B-stukken heeft verweerder het College verzocht toepassing te geven aan artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en te bepalen dat uitsluitend het College van die stukken kennis zal mogen nemen.
Bij beschikking van 9 januari 2008 heeft het College bepaald dat beperking van de kennisneming van de B-stukken gerechtvaardigd is. Desgevraagd hebben appellanten bij brief van 30 januari 2008 meegedeeld dat zij er in toestemmen dat het College mede op grondslag van de B-stukken uitspraak doet in de onderhavige procedure.
Bij brief van 19 oktober 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. In deze brief heeft verweerder het College verzocht in verband met een eveneens door appellanten bij de rechtbank Utrecht ingesteld beroep tegen de besluiten van 22 juni 2007 en 17 juli 2007, als eerste een oordeel te geven over het beroep. Bij brief van 30 januari 2008 hebben appellanten desgevraagd aangegeven hier mee in te stemmen.
Bij brief van 6 juni 2008 hebben appellanten nadere stukken in het geding gebracht.
Op 17 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellanten zijn verschenen hun gemachtigde alsmede A. Voor verweerder zijn verschenen mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, alsmede B, en C. Voor Bayer zijn verschenen haar gemachtigde alsmede D. Voor Nefyto zijn verschenen haar gemachtigde, alsmede E.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (Pb. 1990, L158, blz. 56; hierna: richtlijn 90/313/EEG), zoals ingetrokken met ingang van 14 februari 2005, was onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Behoudens het bepaalde in dit artikel waarborgen de Lid-Staten dat overheidsinstanties gehouden zijn op verzoek milieu-informatie beschikbaar te stellen aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen.
De Lid-Staten werken de praktische regelingen uit op grond waarvan dergelijke informatie daadwerkelijk beschikbaar wordt gesteld.
2. De Lid-Staten kunnen bepalen dat een verzoek om dergelijke informatie kan worden geweigerd indien het afbreuk doet aan een van de volgende punten:
(…)
- vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens, met inbegrip van intellectuele eigendom;
- het vertrouwelijke karakter van persoonlijke gegevens en/of dossiers;
- gegevens die zijn verstrekt door derden zonder dat deze daartoe wettelijk verplicht waren;
(…)
Informatie waarover overheidsinstanties beschikken, wordt gedeeltelijk verstrekt wanneer het mogelijk is deze te scheiden van informatie over zaken waarmee de bovengenoemde belangen zijn gemoeid.”
In Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Pb. 1991, L230, blz. 1; hierna: richtlijn 91/414/EEG) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 5
1. Op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis wordt een werkzame stof in bijlage I opgenomen voor een eerste periode van ten hoogste tien jaar, indien kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) de residuen hebben, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieu-effect en deze residuen kunnen – voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieu-oogpunt van belang zijn – door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten;
b) het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen heeft, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of geen onaanvaardbaar milieu-effect, als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), punten iv) en v).
(…)
Artikel 14
De Lid-Staten en de Commissie dragen er, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 betreffende de vrije toegang tot milieu-informatie, zorg voor dat door de aanvragers verstrekte informatie die industriële of commerciële geheimen bevat, vertrouwelijk wordt behandeld indien de aanvrager die een werkzame stof in bijlage I wenst te doen opnemen, dan wel de aanvrager van een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel hierom verzoekt, en indien de Lid-Staat of de Commissie de door de aanvrager verstrekte motivering aanvaardt.”
In Richtlijn 90/642/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op bepaalde produkten van plantaardige oorsprong, met inbegrip van groenten en fruit (Pb. 1990, L350, blz. 71; hierna: richtlijn 90/642/EEG) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 5 ter
(…)
2. De lidstaten voorzien in een regeling om voor de in artikel 1, lid 1, bedoelde producten die uit een lidstaat van oorsprong op hun grondgebied worden binnnengebracht, permanente of tijdelijke maximumresidugehalten vast te kunnen stellen, daarbij rekening houdend met de in de lidstaat van oorsprong geldende regels inzake goede landbouwpraktijken, en onverminderd de voorwaarden ter bescherming van de gezondheid van de consument wanneer voor deze producten geen maximumresidugehalten zijn vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, lid 1, of artikel 5 bis.”
In het VN-ECE-Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001/73; hierna: Verdrag van Aarhus) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 2
Voor de toepassing van dit Verdrag,
(…)
3. Wordt onder "milieu-informatie" verstaan alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid en straling, en activiteiten of maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, milieuakkoorden, beleid, wetgeving, plannen en programma's die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten binnen het toepassingsgebied van het voorgaande onderdeel a., en kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen gebruikt in milieubesluitvorming;
c. de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levensomstandigheden, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via deze elementen, door de factoren, activiteiten of maatregelen bedoeld in het voorgaande onderdeel b.;
(…)
Artikel 4
(…)
4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:
(…)
d. de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekend gemaakt die van belang is voor de bescherming van het milieu.
(…)
De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.”
Naar aanleiding van de ondertekening door de Europese Gemeenschap van het Verdrag van Aarhus is op 28 januari 2003 Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad vastgesteld (Pb. 2003, L41, blz. 26; hierna: richtlijn 2003/4/EG).
In deze richtlijn is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. „milieu-informatie”: alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met ingebrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval (…), emissies, lozingen en ander vrijkomen van sotffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c) maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkkoorden en activieteiten die op de onder a) en b) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
(…)
f) de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder b) of c);
Artikel 4
(…)
2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
(…)
d) de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statische en fiscale geheimhouding is gediend;
(…)
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.
(…)
Artikel 11
Richtlijn 90/313/EEG wordt met ingang van 14 februari 2005 ingetrokken.
Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn (…).”
In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw 1962) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 16
1. Indien op of in eet- of drinkwaren een hoeveelheid van een of meer bestrijdingsmiddelen, bestanddelen daarvan of omzettingsprodukten van deze aanwezig is, welke groter is dan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is bepaald, worden zij voor de toepassing van artikel 14, eerste lid, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PbEG L 31) aangemerkt als onveilige levensmiddelen.
(…)
Artikel 22
1. De verplichting tot geheimhouding op grond van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht geldt niet ten aanzien van die bestanddelen van een bestrijdingsmiddel, welke schadelijk zijn voor de mens, of voor dieren of planten, welker instandhouding gewenst is.
2. Indien in een stuk dat ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde aan Onze betrokken Minister, onderscheidenlijk het college, dan wel aan een andere persoon of instelling wordt overgelegd, gegevens voorkomen of uit zodanig stuk gegevens kunnen worden afgeleid, waarvan de geheimhouding met het oog op bedrijfsgeheimen gerechtvaardigd is, besluit Onze betrokken Minister, onderscheidenlijk het college, op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van degene die het stuk overlegt, dat die gegevens geheim worden gehouden. Een zodanig verzoek is met redenen omkleed.
3. Onze betrokken Minister stelt regelen met betrekking tot de gegevens waarvoor de verplichting tot geheimhouding niet geldt.”
Op 17 oktober 2007 is de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Stb. 2007, 386) in werking getreden. In deze wet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 130
(…)
8. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingevolge artikel 8 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven aanhangige zaken worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962.”
In de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: Regeling) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 27
1. Bij een aanvraag als bedoeld in de artikelen 7, 15 en 16 voor wat betreft gewasbeschermingsmiddelen wordt schriftelijk en met redenen omkleed aangegeven van welke bij de aanvraag geleverde gegevens geheimhouding wordt verzocht. Het college besluit op dat verzoek.
(…)”
In de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
(…).
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
(…)
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
(…)
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…)
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld;
(…)
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, (…) zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.”
In het Residubesluit, zoals dat ten tijde van belang luidde, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 1
De in artikel 16 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 bedoelde hoeveelheid bedraagt voor een bestrijdingsmiddel, door Onze Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Onze Minister van Landbouw en Visserij bij regeling aangewezen, met betrekking tot een of meer daarbij aangewezen eet- of drinkwaren de uit het oogpunt van goed landbouwkundig gebruik en van volksgezondheidheid aanvaardbare hoeveelheid, bij die regeling vast te stellen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij ministeriële regeling van 19 oktober 1999 (Stcrt. 1999, 204) heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, handelende in overeenstemming met de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, de op artikel 1 van het Residubesluit gebaseerde Regeling residuen van bestrijdingsmiddelen gewijzigd. In deze wijziging is onder meer bepaald dat voor het bestrijdingsmiddel propamocarb op en in sla, de toegelaten maximumgehalten aan residuen (MRL) 15 (mg/kg) bedragen. Deze MRL voor propamocarb op en in sla is bepaald naar aanleiding van het uitbreidingsverzoek van de toenmalige toelatinghouder voor het middel „Previcur N”. Bayer is de rechtsopvolger van deze toelatinghouder.
- Bij brief van 31 januari 2005 hebben appellanten verweerder verzocht om alle informatie die ten grondslag is gelegd aan de besluitvorming ten aanzien van het vaststellen van vorengenoemde MRL. Appellanten hebben hun verzoek gebaseerd op de artikelen 3 en 10 Wob.
- Bij brieven van dezelfde datum hebben appellanten een gelijkluidend verzoek om informatie ingevolge de artikelen 3 en 10 Wob ingediend bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
- Bij brief van 18 februari 2005 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit appellanten meegedeeld dat de door hen verzochte informatie zich bij verweerder bevindt en dat het verzoek om openbaarmaking van deze informatie op grond van artikel 4 Wob aan hem is doorgezonden. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft op 22 februari 2005 een brief van gelijke strekking aan appellanten gezonden.
- Bij brief van 11 februari 2005 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat op grond van jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de Bmw 1962 een bijzondere openbaarmakingsregeling kent, waarvoor de Wob wijkt. Om die reden is het verzoek van appellanten enkel in het licht van artikel 22 Bmw 1962 en artikel 27 van de Regeling beoordeeld. Voorts wijst verweerder erop dat er geen toelatingsbesluit is voor het bestrijdingsmiddel propamocarb. Gelet hierop wordt het verzoek om informatie van appellante beschouwd als zijnde gericht op het verkrijgen van informatie over de onderliggende gegevens die hebben geleid tot het besluit om voor bestrijdingsmiddelen op basis van de werkzame stof propamocarb op en in sla een MRL van 15 mg/kg vast te stellen.
Daarnaast heeft verweerder gesteld dat het verzoek van appellanten om informatie dusdanig onbepaald en omvangrijk is dat de bestuurlijke lasten onevenredig groot worden. Om die reden is ervoor gekozen om eerst te achterhalen welke gegevens bij verweerder in verband zouden kunnen worden gebracht met de vaststelling door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van de MRL en of deze gegevens nog bij verweerder aanwezig zijn. Verweerder komt vervolgens tot de conclusie dat deze gegevens niet meer bij hem aanwezig zijn. Appellanten worden verzocht een reactie te geven op het gestelde in deze brief.
- Bij brief van 2 maart 2005 hebben appellanten deze reactie gegeven. Appellanten wijzen erop dat met de inwerkingtreding van de Wet van 30 september 2004 tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wob en enige andere wetten (Wet uitvoering Verdrag van Aarhus) (Stb. 2004, 519) de openbaarmakingsregeling in de Wob verstrekkender is geworden dan de regeling in de Bmw 1962. Appellanten verzoeken verweerder hiermee rekening te houden bij de beoordeling van hun verzoek om informatie.
- Bij besluit van 8 maart 2005 heeft verweerder het verzoek om informatie van appellanten afgewezen. Verweerder wijst erop dat de ondertekening door de Europese Gemeenschap van het Verdrag van Aarhus en de inwerkingtreding van richtlijn 2003/4/EG geen verandering hebben gebracht in het uitputtende karakter van artikel 22 Bmw 1962. De implementatie van het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG in de Nederlandse wetgeving hebben geen wijziging tot gevolg gehad van Bmw 1962. Dit betekent volgens verweerder dat de Wob ook nu nog wijkt voor de uitputtende openbaarheidsregeling van de Bmw 1962. Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het verzoek om informatie heeft verweerder niets toe te voegen aan zijn brief van 11 februari 2005.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 april 2005 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 31 mei 2005 heeft verweerder Bayer op de hoogte gesteld van het verzoek om informatie van appellanten. Hierbij heeft verweerder een opsomming gegeven van de bij hem aanwezige documenten die hebben geleid tot dan wel verband houden met het vaststellen van de MRL voor propamocarb op en in sla. Bayer is in de gelegenheid gesteld ten aanzien van de opgesomde documenten een verzoek om geheimhouding van bepaalde gegevens in te dienen.
- Bij brief van 13 juli 2005 heeft Bayer gesteld dat het verzoek om informatie van appellanten dient te worden beoordeeld aan de hand van artikel 22 Bmw 1962 en artikel 27 van de Regeling. Dit betekent dat van belang is in hoeverre de door verweerder genoemde documenten bedrijfsgeheimen bevatten als bedoeld in artikel 22 Bmw 1962. In een bij de brief gevoegde notitie heeft Bayer aangegeven welke documenten volgens haar bedrijfsgeheimen bevatten. Hierbij gaat het vooral om residustudies en verslagen van veldproeven. Ten aanzien van deze documenten verzoekt zij om geheimhouding.
- Op 17 augustus 2005 zijn appellanten op hun bezwaren gehoord.
- Op 7 september 2005 heeft de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Ctb haar advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 22 juni 2007 genomen.
- Bij besluit van 17 juli 2007 is dit besluit gerectificeerd, omdat was gebleken dat de lijst met documenten waarvan volgens verweerder kopie kan worden verstrekt, niet volledig was.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 8 maart 2005 gehandhaafd en daarbij onder meer het volgende overwogen.
Verweerder blijft bij zijn standpunt dat het verzoek om informatie van appellanten moet worden beoordeeld op grond van artikel 22 Bmw 1962. Toepassing van de criteria van deze bepaling leidt verweerder tot de conclusie, dat de residustudies en de verslagen van veldproeven tot de gegevens behoren waarvan de geheimhouding met het oog op bescherming van bedrijfsgeheimen is gerechtvaardigd. Openbaarmaking van deze gegevens kan volgens verweerder ernstige schade berokkenen aan de gegevensleverancier. Voorts kan dit de concurrentie ten onrechte bevoordelen. Het verzoek om geheimhouding van Bayer wordt in zoverre dan ook toegewezen. Het bezwaar is in zoverre ongegrond.
De overige documenten genoemd in het besluit van 22 juni 2007 bevatten geen gegevens waarvan de geheimhouding is gerechtvaardigd of zij behoren al tot het openbare domein. Verweerder heeft daarbij een lijst genoemd van documenten waarvan kopie wordt verstrekt. Bij het besluit van 17 juli 2007 is deze lijst gerectificeerd, in die zin dat zij is uitgebreid met overige correspondentie ter voorbereiding van de vaststelling van de MRL.
De gronden van bezwaar van appellanten die betrekking hebben op de bepaaldheid van het verzoek en het bezwaar dat ten onrechte is volstaan met een samenvatting van de documenten in plaats van het verstrekken van de betreffende documenten zijn door verweerder gedeeltelijk gegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep de volgende gronden aangevoerd.
Appellanten stellen in de eerste plaats dat artikel 22 Bmw 1962 niet van toepassing is op gegevens en informatie die ten grondslag zijn gelegd aan de vaststelling van de MRL voor propamocarb op en in sla. De betreffende stukken zijn verstrekt in het kader van de vaststelling van de MRL en niet ingevolge het bij of krachtens de Bmw 1962 bepaalde. Hierbij is van belang dat de geheimhoudingsregeling van artikel 22 Bmw 1962 een ruimer bereik heeft dan de regeling in artikel 14 richtlijn 91/414/EEG, doordat eerstgenoemde bepaling, anders dan artikel 14 richtlijn 91/414/EEG, ook ziet op andere gegevens en stukken die krachtens de Bmw 1962 aan verweerder zijn verstrekt. Richtlijn 90/642/EEG voorziet niet in een bijzondere geheimhoudingsregeling voor informatie over de vaststelling van MRL’s.
Appellanten voegen hieraan toe dat om deze redenen ook geen sprake kan zijn van een in artikel 22 Bmw 1962 neergelegde uitputtende geheimhoudingsregeling.
Subsidiair betogen appellanten dat een misvatting is dat artikel 22 Bmw 1962 nog steeds is te beschouwen als een lex specialis ten opzichte van het regime van de Wob. Het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak (ABRvS 10 augustus 2000, LJN: AA6889, r.o. 2.6.2) betrof een situatie waarin de Wob geen specifieke bepalingen bevatte ten aanzien van, kort samengevat, milieu-informatie. Artikel 22 Bmw 1962 vormde een verdergaand openbaarheidregime dan de Wob. Voor zover het betreft informatie die onder het bereik van artikel 22 Bmw 1962 valt, blijft dit oordeel van waarde. Dit is anders voor zover het de bescherming van gezondheid en milieu betreft. De Wob kent met betrekking tot emissiegegevens zelfs een regime van absolute openbaarheid.
Appellanten bestrijden de opvatting van Bayer, dat richtlijn 91/414/EEG niet zou zijn gewijzigd als een gevolg van het Verdrag van Aarhus. Ingevolge artikel 11 richtlijn 2003/4/EG is de verwijzing in artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG naar richtlijn 90/313/EEG vervangen door een verwijzing naar richtlijn 2003/4/EG. Hierdoor is ook het openbaarheidregime van richtlijn 91/414/EEG gewijzigd. De tenuitvoerlegging van richtlijn 2003/4/EG heeft geleid tot drie specifiek op bescherming van milieu en volksgezondheid gerichte bepalingen in de Wob. Daarom is nog maar de vraag of de Afdeling Bestuursrechtspraak in een procedure tegen een na 8 april 1998 genomen besluit nog steeds tot het oordeel zou komen, dat de Wob dient te wijken voor artikel 22 Bmw 1962. Appellanten betogen dat de Wob niet langer meer moet worden gezien als de “algemene openbaarmakingregeling” maar als de lex specialis. In die benadering is wat milieu-informatie betreft voor regelingen in andere wetten geen plaats meer. In dit geval is de Wob en niet artikel 22 Bmw 1962 van toepassing.
Ten aanzien van de weigering van verweerder kopie te verstrekken van de residu- en werkzaamheidsstudies stellen appellanten zich op het standpunt dat artikel 10, vierde lid, Wob op hun verzoek om informatie van toepassing is. Volgens appellanten bevatten de betreffende studies gegevens over emissies van propamocarb in het milieu. Gelet hierop kan er ingevolge artikel 10, vierde lid, Wob geen belangenafweging plaatsvinden. Voor zover die belangenafweging wel had kunnen plaatsvinden, had deze volgens appellanten in het voordeel van openbaarmaking van de gegevens moeten uitvallen. Dat sprake zou zijn van enig gewettigd economisch belang in de zin van artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, richtlijn 2003/4/EG dan wel een belang dat opweegt tegen het algemene belang van openbaarmaking in de zin van artikel 10, aanhef en onder c, Wob is volgens appellanten door Bayer niet aannemelijk gemaakt.
Wat betreft het criterium “ bedrijfsgeheim” in artikel 22 Bmw 1962 merken appellanten op dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ten aanzien van de residu- en werkzaamheidsstudies sprake is van een bedrijfsgeheim. In dit verband wijzen appellanten erop dat de stukken waarvan door Bayer om geheimhouding is verzocht, al tot het zogenaamde open dossier behoren, waarnaar verweerder ingevolge artikel 23 Regeling mag verwijzen bij aanvragen om toelating van bestrijdingsmiddelen door andere bedrijven. Volgens appellanten is het ook niet logisch dat de betreffende stukken enig bedrijfsgeheim zouden bevatten. De beoordeling die voor de vaststelling van de MRL moet worden uitgevoerd, heeft immers geen betrekking op door bestrijdingsmiddelenfabrikanten ontwikkelde producten.
5. Het verweer
Verweerder benadrukt in de eerste plaats dat appellanten er ten onrechte vanuit gaan, dat de stukken waarop hun verzoek om informatie betrekking heeft, aan hem zijn overgelegd in het kader van de vaststelling van een MRL. Deze stukken zijn destijds verstrekt bij een verzoek tot uitbreiding van de toelating voor het middel Previcur N, op welke toelatingsprocedure de bepalingen van richtlijn 91/414/EEG en artikel 22 Bmw 1962 onverkort van toepassing zijn.
Ter zake van het uitputtende karakter van artikel 22 Bmw 1962 heeft verweerder gesteld, dat ook na de inwerkingtreding van richtlijn 2003/4/EG, deze bepaling een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter bevat, waarvoor de Wob als algemene regeling moet wijken. In dit verband wijst verweerder erop, dat artikel 22 Bmw 1962 naar aanleiding van richtlijn 2003/4/EG niet is gewijzigd. Volgens verweerder was dit ook niet noodzakelijk, aangezien de in artikel 4, tweede lid, richtlijn 2003/4/EG voorgeschreven belangenafweging al door de wetgever is gemaakt door in artikel 22, derde lid, Bmw 1962 in samenhang bezien met artikel 27 van de Regeling te bepalen, welke gegevens niet onder de geheimhoudingsbepaling van artikel 22, tweede lid, Bmw 1962 vallen. Verweerder vindt steun voor zijn standpunt in de wetsgeschiedenis bij de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Deze wet vervangt de Bmw 1962, maar hanteert ten aanzien van de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële gegevens hetzelfde uitgangspunt als de Bmw 1962. In dit verband verwijst verweerder naar de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (TK 2005-2006, 30 474, nr. 3), waarin is vermeld dat in het wetsvoorstel rekening is gehouden met het Verdrag van Aarhus en de daarop gebaseerde richtlijn 2003/4/EG:
“ De voorgestelde artikelen 43 en 70 bevatten in navolging van de gewasbeschermingsrichtlijn en de biocidenrichtlijn een eigen regeling met betrekking tot de openbaarheid van gegevens. Ook artikel 22 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 kent op dit punt een eigen voorziening. In de doctrine en rechtspraak is een afbakening ontwikkeld tussen de Wet openbaarheid van bestuur en bijzondere wetten die een specifieke openbaarheidsregeling bevatten. Die afbakening komt erop neer dat de Wet openbaarheid van bestuur als algemene regeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter. In een tweetal uitspraken heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in lijn hiermee bepaald dat artikel 22 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 de Wet openbaarheid van bestuur in haar toepassing beperkt (uitspraken van 10 augustus 2000, nr. 19990074/1, en van 19 december 2000, nr. 200000981/1). Gegeven de door de gewasbeschermingsrichtlijn en biocidenrichtlijn dwingend voorgeschreven vertrouwelijke behandeling van bepaalde gegevens, zal in deze situatie onder het onderhavige wetsvoorstel geen verandering komen. Ook na de totstandkoming van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73; Verdrag van Aarhus) zal de bestaande afbakening tussen de Wet openbaarheid van bestuur en bijzondere openbaarmakingsregelingen zoals de onderhavige worden gecontinueerd, zo blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus (Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nr. 3, blz. 9). Dit betekent dat het in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur opgenomen toetsingskader voor milieu-informatie terugtreedt indien sprake is van een bijzondere wettelijke regeling die een uitputtend kader bevat voor openbaarheid van milieu-informatie.
Dit betekent niet dat dit wetsvoorstel afbreuk doet aan het uitgangspunt van openbaarheid zoals dat onder Wet openbaarheid van bestuur geldt voor gegevens inzake emissies in het milieu. Weliswaar regelen de voorgestelde artikelen 43 en 70 dat bepaalde commerciële en bedrijfsgegevens geheim moeten blijven, daar staat tegenover dat ook is aangegeven welke informatie in ieder geval niet als vertrouwelijk wordt beschouwd. In het wetsvoorstel is rekening gehouden met het Verdrag van Aarhus en de daarop gebaseerde richtlijn inzake de openbaarheid van milieu-informatie (Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PbEG L 41). Laatstbedoelde richtlijn gaat uit van een systeem van relatieve gegevensbescherming en heeft evenals enkele onderdelen van de gewasbeschermingsrichtlijn en de biocidenrichtlijn mede betrekking op emissies in het milieu. Deze gegevens worden ingevolge dit wetsvoorstel conform de beide richtlijnen openbaar gemaakt in een beknopt overzicht van de uitkomsten van proeven die ertoe strekken de werkzaamheid en de onschadelijkheid voor mens, dier, plant en milieu vast te stellen. Gezien de inhoud van dit overzicht mag vooralsnog worden aangenomen dat dit overzicht voldoet aan de eisen die ingevolge voornoemde richtlijn inzake de openbaarheid van milieu-informatie aan de openbaarheid van gegevens zijn gesteld.”
6. Het standpunt van Bayer en Nefyto
Bayer en Nefyto hebben zich aangesloten bij het standpunt van verweerder en hebben als toelichting hierop gesteld, dat een juiste uitleg van het Europeesrechtelijk kader tot de conclusie leidt, dat het openbaarmakings- en geheimhoudingsregime van richtlijn 91/414/EEG dient te prevaleren boven de regeling in richtlijn 2003/4/EG. Het in artikel 14 richtlijn 91/414/EEG bepaalde dient volgens hen te worden beschouwd in samenhang met het meer omvattende regime van gegevensbescherming waar richtlijn 91/414/EEG in voorziet en dat gegevens die door aanvragers ten behoeve van een toelating worden gegenereerd, beschermt. Artikel 14 voorziet erin dat door aanvragers geleverde gegevens steeds vertrouwelijk blijven, hetgeen samenhangt met het feit dat grote investeringen moeten worden gepleegd voor het opbouwen van dossiers ten behoeve van een toelating. De commerciële belangen van degene die de investering pleegt, worden door richtlijn 91/414/EEG beschermd. Indien zou worden aanvaard dat bedrijfsvertrouwelijke gegevens met een beroep op artikel 14 van deze richtlijn openbaar dienen te worden gemaakt – gelet op het bepaalde in richtlijn 2003/4/EG – wordt daarmee de gehele systematiek van gegevensbescherming in richtlijn 91/414/EEG ondermijnd. Hier komt bij dat indien het Verdrag van Aarhus en de daaraan door de Europese wetgever gegeven interpretatie tot aanpassing van de openbaarheidsregeling op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen had moeten leiden, richtlijn 91/414/EEG op dit punt zou zijn gewijzigd. Uit het feit dat slechts is volstaan met het vervangen van de verwijzing naar richtlijn 90/313/EEG in artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG door een verwijzing naar richtlijn 2003/4/EG, volgt dat geen afbreuk is gedaan aan de specifieke regeling van richtlijn 91/414/EEG.
Voorts dient volgens Bayer en Nefyto het openbaarmakings- en geheimhoudingsregime van de Bmw 1962 ook na de implementatie van het Verdrag van Aarhus in nationale wetgeving in relatie tot de Wob nog als een bijzonder regime met een uitputtende werking te worden beschouwd. Door het bepaalde in artikel 22 Bmw 1962 worden de belangen van de verstrekker van informatie over een bestrijdingsmiddel, welke benodigd is voor een toelating van dit middel, beschermd en wordt tegelijkertijd bewerkstelligd, dat ook daadwerkelijk alle benodigde informatie wordt verschaft om een beoordeling met het oog op de door de wet beschermde belangen mogelijk te maken. Het belang van het reguleren van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen vereist een specifieke regeling inzake openbaarheid en geheimhouding. In het geval van het ontbreken van een dergelijke regeling en het in het verlengde hiervan toepassen van de Wob, wordt en kan dit doel niet worden bereikt. Er zou in dat geval afbreuk worden gedaan aan een goede werking van de Bmw 1962.
7. De beoordeling van het geschil
7.1 Bij de beoordeling van het beroep dient in de eerste plaats de vraag te worden beantwoord, of verweerder het verzoek van appellanten om informatie over de voor de werkzame stof propamocarb op en in sla vastgestelde MRL terecht heeft opgevat als een verzoek dat op basis van artikel 22 Bmw 1962 en artikel 27 van de Regeling dient te worden beoordeeld en beslist. Slechts als dit het geval is, is het College bevoegd tot kennisname van het beroep van appellanten.
Het College beantwoordt de hiervoor bedoelde vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. De informatie waarop het verzoek van appellanten betrekking heeft, is ten grondslag gelegd aan de wijziging van de Regeling residuen van bestrijdingsmiddelen van 19 oktober 1999, vastgesteld door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, handelend in overeenstemming met de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De MRL in dit besluit is bepaald in het kader van een uitbreidingsverzoek voor het middel Previcur N. De residu -en werkzaamheidstudies waarop het verzoek van appellanten onder meer betrekking heeft en die verweerder heeft geweigerd aan appellanten te verstrekken, zijn door de rechtsvoorganger van Bayer ter onderbouwing van dit uitbreidingsverzoek overgelegd. Het betreft derhalve gegevens die ingevolge het bij of krachtens de Bmw 1962 bepaalde zijn overgelegd, zodat de regeling in artikel 22 Bmw 1962 daarop van toepassing is.
De omstandigheid dat bij een aanvraag voor (uitbreiding van) de toelating van een gewasbeschermingsmiddel ook informatie over de MRL wordt overgelegd leidt niet tot een andere oordeel. Artikel 22 Bmw 1962 maakt geen onderscheid naar de aard van de gegevens die ingevolge het bij of krachtens de Bmw 1962 bepaalde worden overgelegd, zodat in de tekst van deze bepaling ook geen aanknopingspunt kan worden gevonden voor de stelling dat zij niet van toepassing zou zijn indien het milieu-informatie betreft. Ook de omstandigheid dat de lidstaten ingevolge richtlijn 90/642/EEG verplicht zijn tot vaststelling van een MRL op en in bepaalde producten van plantaardige oorsprong, en deze richtlijn, anders dan richtlijn 91/414/EEG, geen specifiek openbaarheidregime voorschrijft, leidt niet tot een andere conclusie. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft aan de communautaire verplichting ingevolge richtlijn 90/642/EEG in het onderhavige geval uitvoering gegeven met gebruikmaking van gegevens en studies die met toepassing van de Bmw 1962 zijn verkregen. Richtlijn 90/642/EEG bevat geen bepaling die de lidstaten bij de ten uitvoerlegging van de verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn voorschrijft de informatie die is vereist voor de vaststelling van de MRL buiten het kader van de procedure tot (uitbreiding van de) toelating te verkrijgen. Dit laat overigens onverlet dat de vaststelling van de MRL moet voldoen aan de communautaire eisen die hieraan worden gesteld. Als beperkingen bij de toepassing van artikel 22 Bmw 1962 in strijd zouden zijn met toepasselijke rechtstreeks werkende communautaire voorschriften, rust op verweerder de verplichting de betreffende beperkingen buiten toepassing te laten en de betreffende communautaire voorschriften toe te passen (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) van 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Jur. blz. 1839, punt 32; arrest van het Hof van Justitie van 9 september 2003, CIF, C-198/01, Jur. blz. I-8055, punt 49). Een mogelijke strijdigheid van bepalingen bij de toepassing van artikel 22 Bmw 1962 met communautaire voorschriften leidt derhalve niet zonder meer tot de conclusie, dat artikel 22 Bmw 1962 niet van toepassing is en dat een andere nationaalrechtelijke rechtsbasis voor de beoordeling van het verzoek om informatie van toepassing zou zijn.
De toepasselijkheid van artikel 22 Bmw 1962 ondergaat evenmin wijziging omdat richtlijn 2003/4/EG niet door een wijziging van deze bepaling in de Nederlandse rechtsorde ten uitvoer is gelegd. Als toegang tot informatie wordt verzocht waarop artikel 22 Bmw 1962 van toepassing is, onder de werkingssfeer van richtlijn 2003/4/EG is begrepen, dient verweerder deze bepaling zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van deze richtlijn, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen.
Verweerder heeft er ten slotte op gewezen, dat artikel 22 Bmw 1962 niet is gewijzigd bij de op 14 februari 2005 in werking getreden Wet tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wob en enige andere wetten (Stb. 2004, 519), welke wet uitvoering geeft aan het Verdrag van Aarhus. Uit de in rubriek 5 aangehaalde parlementaire geschiedenis bij de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, welke wet de Bmw 1962 inmiddels heeft vervangen, blijkt naar het oordeel van het College voorts dat de wetgever niet heeft beoogd het toepassingsbereik van artikel 22 Bmw 1962 in te perken. Ook deze wijziging van de wetgeving leidt het College derhalve niet tot een ander oordeel omtrent zijn bevoegdheid, dan het oordeel dat in het hiervoor overwogene is weergegeven.
7.2 Appellanten bestrijden dat artikel 22 Bmw 1962 of althans de toepassing van deze bepaling in het bestreden besluit verenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 2003/4/EG.
7.3 Dit betoog stelt de prealabele vraag aan de orde of richtlijn 2003/4/EG, althans de verwijzing naar deze richtlijn in artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG, ook van toepassing is op informatie die door toelatinghouders aan verweerder is verstrekt vóór 14 februari 2005, met ingang van welke datum laatstgenoemde bepaling verwijst naar richtlijn 2003/4/EG.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie worden procedurevoorschriften geacht ook te gelden voor rechtssituaties die voor de inwerkingtreding zijn ontstaan, terwijl dit met materiële regels niet het geval is. Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten voorschriften van materieel gemeenschapsrecht om te verzekeren dat de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen in acht worden genomen, aldus worden uitgelegd dat zij ten aanzien van voor hun inwerkingtreding verworven rechtsposities alleen gelden voor zover uit de bewoordingen, doelstelling of opzet daarvan blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend (arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 3 mei 2007, T-357/02, Freistaat Sachsen / Commissie, Jur. blz. II-1261, punt 94 en de aldaar aangehaalde rechtspraak; in gelijke zin arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 2008, Varec, C-450/06, punt 27). Gelet op de inhoudelijke verschillen tussen richtlijn 90/313/EEG en richtlijn 2003/4/EG kan naar oordeel van het College de wijziging per 14 februari 2005 van artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG niet worden aangemerkt als een gewijzigd procedurevoorschrift. Gelet op de doelstelling van richtlijn 2003/4/EG, te weten de wijze waarop overheidsinstanties de kwestie van openheid en transparantie aanpakken verder te ontwikkelen (overweging 2 van de preambule van richtlijn 2003/4/EG), is het College van oordeel dat het regime voorzien in richtlijn 2003/4/EG ingevolge artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG van toepassing is op de aanvraag van appellanten hoewel deze betreft informatie die vóór 14 februari 2005 is verstrekt aan verweerder. Artikel 3 van richtlijn 2003/4/EG bepaalt als aanknopingspunt voor de toepasselijkheid van het recht op toegang tot milieu-informatie op verzoek, milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die door hen wordt beheerd. De bepaling differentieert niet naar het moment waarop deze informatie door hen is verkregen. Een andere opvatting zou er bovendien toe leiden dat een aanzienlijke hoeveelheid milieu-informatie zou worden uitgesloten van de werkingsfeer van richtlijn 2003/4/EG. Dergelijke verschillen in het toepasselijke rechtsregime kunnen bovendien leiden tot ongelijkheid binnen de Gemeenschap en zelfs binnen één lidstaat wat betreft concurrentievoorwaarden (vergelijk overweging 7 van de preambule van richtlijn 2003/4/EG).
7.4 Gelet op de bevestigende beantwoording door het College van de hiervoor genoemde prealabele vraag, dient het College vervolgens de vraag te beantwoorden of de residu- en werkzaamheidstudies ten aanzien waarvan verweerder een verzoek van de toelatinghouder om geheimhouding heeft geaccepteerd, onder de werkingssfeer van richtlijn 2003/4/EG zijn begrepen. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar gesteld dat de gegegevens die ten grondslag liggen aan de vaststelling van een MRL niet kunnen worden gekwalificeerd als milieu-informatie als bedoeld in richtlijn 2003/4/EG. Onder verwijzing naar de Implementation Guide bij het Verdrag van Aarhus en artikel 2 richtlijn 2003/4/EG stelt verweerder dat het bij emissies in het milieu moet gaan om een lozing die afkomstig is uit een installatie. De residu- en werkzaamheidstudies bevatten evenwel geen gegevens die betrekking hebben op emissies uit installaties.
Residu- en werkzaamheidstudies zoals verweerder die heeft geweigerd te verstrekken aan appellanten, behelzen enerzijds de bepaling van de aanvaardbare hoeveelheid propamocarb die (maximaal) op en in sla aanwezig mag zijn uit oogpunt van goed landbouwkundig gebruik (GAP) en van volksgezondheid (artikel 1 Regeling residuen van bestrijdingsmiddelen in samenhang met artikel 5 richtlijn 91/414/EEG) en anderzijds de vaststelling dat het middel Previcur N aan deze norm voldoet bij gebruik overeenkomstig het wettelijk gebruiksvoorschrift en de wettelijke gebruiksaanwijzing (artikel 1 Residubesluit in samenhang met artikel 16 Bmw 1962).
Milieu-informatie betreft blijkens de definitie in artikel 2 richtlijn 2003/4/EG informatie over de toestand van de elementen van het milieu, zoals lucht, water en bodem. Uit het gebruik van de term “zoals” in artikel 2, sub a, richtlijn 2003/4/EG leidt het College af, dat deze opsomming van elementen van het milieu niet limitatief is en deze richtlijn in ieder geval in dit opzicht ruimer is dan richtlijn 90/313/EEG (vgl. arrest van het Hof van Justitie van 12 juni 2003, Glawischnig, C-316/01, Jur. blz. I-5995, punt 25).
Met betrekking tot informatie over het milieu kan blijkens artikel 2, eerste lid, richtlijn 2003/4/EG worden onderscheiden informatie betreffende de toestand van het milieu (sub a), factoren die het milieu kunnen aantasten (sub b), maatregelen die effect kunnen hebben op het milieu of strekken ter bescherming van het milieu (sub c). Voorts wordt onderscheiden informatie bestaande uit verslagen over de toepassing van milieuwetgeving (sub d), analyses en veronderstellingen met betrekking tot maatregelen die effect kunnen hebben op het milieu of strekken ter bescherming van het milieu (sub e) en de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van verontreiniging van de voedselketen, voor zover zij kunnen of worden aangetast door de toestand van elementen van het milieu of via deze elementen door factoren die het milieu kunnen aantasten dan wel maatregelen die effect kunnen hebben op het milieu of strekken ter bescherming van het milieu (sub f).
Vastgesteld kan derhalve worden dat de toegang tot milieu-informatie niet beperkt is tot emissies die de toestand van de elementen van het milieu kunnen aantasten of waarschijnlijk kunnen aantasten maar dat, zoals appellanten terecht hebben gesteld, milieu-informatie ook betreft informatie over de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen (artikel 2, eerste lid, sub f, richtlijn 2003/4/EG). Daar komt bij dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat aan het begrip milieu-informatie in richtlijn 90/313/EEG een ruime betekenis moet worden toegekend (arrest van het Hof van Justitie van 17 juni 1998, Mecklenburg, C-321/96, Jur. blz. I-3809, punt 19). Voorts heeft het Hof van Justitie geoordeeld, dat richtlijn 2003/4/EG een ruimere en uitvoeriger definitie bevat van het begrip milieu-informatie dan richtlijn 90/313/EEG (arrest Glawischnig, reeds aangehaald, punt 5).
Bij de interpretatie van de definitie van milieu-informatie in artikel 2, eerste lid, richtlijn 2003/4/EG moet voorts in aanmerking worden genomen het Verdrag van Aarhus, aangezien de Europese Gemeenschap partij is bij dit verdrag en de bepalingen van richtlijn 2003/4/EG strekken tot ten uitvoerlegging van dit verdrag (zie in deze zin onder meer arrest van het Hof van Justitie van 10 september 1996, Commissie/Duitsland, C-61/94, Jur. blz. I-3989, punt 52).
Artikel 2, derde lid, Verdrag van Aarhus definieert milieu-informatie. Hierbij gaat het om de toestand van elementen van milieu (sub a) en informatie over factoren die het milieu binnen het hiervoor genoemde toepassingsgebied aantasten of waarschijnlijk aantasten en analyses en veronderstellingen gebruikt bij milieubesluitvorming (sub b). Voorts wordt onder milieu-informatie begrepen – voor zover voor de beoordeling van het geschil van belang – de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levensomstandigheden, voor zover deze kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via deze elementen, door de factoren, activiteiten of maatregelen als bedoeld in sub b van deze bepaling. In de Implementation Guide bij het Verdrag van Aarhus wordt gesteld dat het betreft een minimum vereiste en dat de verdragsluitende partijen een ruimere definitie van milieu-informatie mogen hanteren
(blz. 35). De Implementation Guide licht toe dat artikel 2, derde lid, sub c), Verdrag van Aarhus een verband vereist tussen elementen van milieu of maatregelen bedoeld in artikel 2, derde lid, sub b), Verdrag van Aarhus en de menselijke gezondheid en veiligheid. Beoogd is dat informatie die betrekking heeft op menselijke gezondheid en veiligheid die niet gerelateerd is aan milieu, buiten de definitie valt (Implementation Guide, blz. 38).
De vaststelling van de aanvaardbare hoeveelheid propamocarb die (maximaal) op en in sla aanwezig mag zijn lijkt niet zonder meer de toestand van de elementen van het milieu – zoals lucht, water en bodem – te betreffen. Anderzijds strekt de beslissing tot toelating van het middel Previcur N en de vaststelling van de voorwaarden waaronder dit middel als zodanig kan worden gebruikt, onmiskenbaar mede ter bescherming van het milieu. Daar komt bij dat de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levensomstandigheden, voor zover deze kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu met het Verdrag van Aarhus, uitdrukkelijk onder de werkingssfeer van richtlijn 2003/4/EG is begrepen en dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat aan het begrip milieu-informatie een ruime betekenis wordt toegekend. Een en ander brengt mee, dat de betekenis van dit begrip met het oog op de toepassing op informatie die is overgelegd ten einde de MRL van een stof in het kader van de toelating van een gewasbeschermingsmiddel te kunnen vaststellen, niet zodanig duidelijk is, dat redelijkerwijze hierover geen twijfel mogelijk is, zodat het College ingevolge artikel 234 EG is gehouden dienaangaande het Hof van Justitie een prejudiciële beslissing te verzoeken.
7.5 Als het antwoord op de hiervoor aangeduide vraag meebrengt dat de informatie die is overgelegd bij de aanvraag om (wijziging) van de toelating van Previcur N door het College kan worden gekwalificeerd als milieu-informatie als bedoeld in artikel 2, eerste lid, richtlijn 2003/4/EG, moet vervolgens worden beoordeeld of verweerder terecht heeft geweigerd deze informatie aan appellanten te verstrekken op de grond, dat de residustudies en de verslagen van veldproeven tot de gegevens behoren waarvan geheimhouding met het oog op de bescherming van bedrijfsgeheimen is gerechtvaardigd omdat openbaarmaking ernstige schade kan berokkenen aan de gegevensleverancier en de concurrentie ten onrechte kan bevoordelen. Hiertoe is van belang de verhouding tussen richtlijn 91/414/EEG en richtlijn 2003/4/EG. Artikel 14 richtlijn 91/414/EEG bepaalt dat de door de aanvragers verstrekte informatie die industriële of commerciële informatie bevat vertrouwelijk wordt behandeld indien de lidstaat de door aanvrager verstrekte motivering aanvaardt, terwijl artikel 4 van richtlijn 2003/4/EG voorziet dat het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.
Wat betreft de verhouding tussen de regimes met betrekking tot toegang van het publiek tot milieu-informatie en de verplichting van de lidstaten tot geheimhouding van informatie is van belang dat artikel 14 richtlijn 91/414/EEG uitdrukkelijk bepaalt te gelden “onverminderd” (Frans: “sans préjudice”, Engels: “without prejudice”, Duits: “unbeschadet”) de bepalingen van richtlijn 2003/4/EG. De gebruikelijke betekenis van onverminderd is “behoudens” of “zonder afbreuk te doen aan”. In Nederlandse regelgeving houdt de term “onverminderd” in, dat het genoemde artikel in het omschreven geval onverkort van toepassing is. Het wordt gebruikt als tegenstelling van de term “in afwijking van” (zie Aanwijzingen voor de regelgeving, Aanwijzing 85 en toelichting, Stcrt. 2000, nr. 197). Deze tekstuele benadering zou meebrengen dat artikel 14 richtlijn 91/414/EG slechts kan worden toegepast voor zover dit niet tot een resultaat leidt dat onverenigbaar is met artikel 2 richtlijn 2003/4/EG, met andere woorden het openbaarheidsregime van richtlijn 2003/4/EG heeft voorrang boven dat voorzien in artikel 14 richtlijn 91/414/EEG. Dit zou betekenen dat de mogelijkheden ter bescherming van industriële of commerciële informatie voorzien in artikel 14 richtlijn 91/414/EEG slechts kunnen worden toegepast voor zover daarmee niet wordt gehandeld in strijd met artikel 2 richtlijn 2003/4/EG. Deze interpretatie zou belangrijke consequenties kunnen hebben, aangezien artikel 14 richtlijn 91/414/EEG voorziet dat door aanvragers verstrekte informatie steeds als vertrouwelijk wordt behandeld als deze aanvragers terecht stellen dat van industriële of commerciële informatie sprake is, terwijl artikel 4 richtlijn 2003/4/EG verlangt dat als sprake is van industriële of commerciële informatie lidstaten bevoegd zijn deze informatie te weigeren en de vertrouwelijkheid bij nationale of communautaire wetgeving wordt geboden om een gewettigd economisch belang te beschermen. Laatstbedoelde weigeringsgrond moet restrictief worden uitgelegd. Het gebruikmaken van deze bevoegdheid vereist in elk afzonderlijk geval een belangenafweging waarbij het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend moet worden afgewogen tegen het specifieke belang. De toepasselijkheid van artikel 4 richtlijn 2003/4/EG lijkt moeilijk te verenigen met het regime van artikel 14 richtlijn 91/414/EG, omdat in eerstgenoemde bepaling openbaarheid van milieu-informatie voorop staat terwijl in artikel 14 richtlijn 91/414/EEG onvoorwaardelijk is voorzien in de vertrouwelijkheid van industriële en commerciële informatie. Omdat derhalve de verhouding tussen artikel 14 richtlijn 91/414/EEG en artikel 4 richtlijn 2003/4/EG niet duidelijk is dient het College ook over de verhouding en interpretatie van deze bepalingen het Hof van Justitie een prejudiciële beslissing te verzoeken.
Als de verhouding tussen richtlijn 91/414/EEG en richtlijn 2003/4/EG meebrengt dat de toepassing van de door artikel 14 richtlijn 91/414/EEG voorgeschreven vertrouwelijke behandeling van door aanvragers verstrekte milieu-informatie die industriële of commerciële informatie bevat, geen afbreuk mag doen aan de verplichtingen uit hoofde van artikel 4 richtlijn 2003/4/EG, komt aan de orde of de stelling van verweerder dat de afweging van het met bekendmaking gediende openbare of algemene belang tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken, op algemeen regelgevend niveau mag plaatsvinden, zoals volgens de stellingen van verweerder in casu heeft plaatsgevonden in artikel 22 Bmw 1962. De zestiende overweging van de preambule van richtlijn 2003/4/EG zou kunnen worden gezien als een aanwijzing dat nationale regelgeving dient te bepalen welke gronden kunnen leiden tot weigering milieu-informatie bekend te maken, maar dat de afweging van de aan de orde zijnde belangen in ieder specifiek geval dient te geschieden. Als deze interpretatie juist is, zou dat met zich brengen, dat een regeling die meebrengt dat milieu-informatie altijd moet worden geweigerd indien deze informatie industriële of commerciële informatie bevat, geen juiste uitvoering geeft aan richtlijn 2003/4/EG en dat verweerder niet met enkele verwijzing naar bedrijfsgeheimen het verzoek om deze informatie mag weigeren.
Het is derhalve noodzakelijk het Hof van Justitie te verzoeken ook met betrekking tot dit aspect artikel 4 richtlijn 2003/4/EG te interpreteren.
Ingevolge artikel 23 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie wordt de procedure voor het College in afwachting van de prejudiciële beslissing geschorst. Het College zal iedere verdere beslissing in dit geding aanhouden.
7.6 Het vorenoverwogene leidt tot de volgende beslissing.
8. De beslissing
Het College
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten
aanzien van de volgende vragen:
1. Moet het begrip milieu-informatie in artikel 2 richtlijn 2003/4/EG aldus worden uitgelegd, dat daaronder is begrepen
informatie die wordt overgelegd in het kader van een nationale procedure tot (uitbreiding van de) toelating van een
gewasbeschermingsmiddel met het oog op de vaststelling van de maximale hoeveelheid van een bestrijdingsmiddel,
bestanddeel daarvan of omzettingsproducten, die in eet- of drinkwaren aanwezig mogen zijn?
2. Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: Wat is de verhouding tussen artikel 14 richtlijn 91/414/EEG en richtlijn
2003/4/EG, voor zover van belang voor de toepassing op informatie als omschreven in de hiervoor geformuleerde vraag,
en met name: brengt deze verhouding mee dat slechts toepassing kan worden gegeven aan artikel 14 richtlijn
91/414/EEG voor zover daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de verplichtingen ingevolge artikel 4, tweede lid, richtlijn
2003/4/EG?
3. Als uit het antwoord op de hiervoor aangeduide eerste en tweede vraag voortvloeit dat verweerder in casu gehouden is
toepassing te geven aan artikel 4 richtlijn 2003/4/EG, brengt artikel 4 van deze richtlijn dan mee dat de in deze bepaling
voorgeschreven afweging van het algemene belang dat met openbaarmaking is gediend tegen het specifieke belang dat
is gediend met de weigering om openbaar te maken, op toepassingsniveau dient plaats te vinden dan wel dat deze
afweging kan worden gemaakt in nationale regelgeving?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2009.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes