Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/622, 08/677 t/m 08/691 en 08/969 27 mei 2009
13770 Wet tarieven gezondheidszorg
Ambulancevervoer
Uitspraak in de zaken van:
1. RAV Gelderland Zuid, te Nijmegen,
2. GGD Brabant Zuid-Oost te Helmond, als rechtsopvolger van Gemeentelijke
Gezondheidsdienst Eindhoven en GGD Zuid-Oost Brabant, alsmede de huidige
vergunninghouder Veiligheidsregio Zuid Oost Brabant, te Eindhoven, c.q.
Hulpverleningsdienst Zuid-Oost Brabant, te Eindhoven,
3. Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Flevoland, te Lelystad,
4. Regionale Ambulancedienst Noord-Holland Noord, te Schagen, c.q.
Veiligheidsregio Noord Holland Noord, te Alkmaar,
5. GGD Brabant Noord, c.q. RAV Brabant Noord, te 's-Hertogenbosch,
6. Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst, te Haarlem, c.q. GGD
Kennemerland Sector Ambulancezorg, te Haarlem,
7. Hulpverlening Gelderland Midden, te Arnhem,
8. Ambulancedienst Zuid-Holland Zuid, te Dordrecht,
9. GG en GD Amsterdam, te Amsterdam,
10. RAV Holland Midden, te Leiden,
11. RAV Zuid-Limburg, te Geleen,
12. Ambulancedienst GGD Den Haag, te 's-Gravenhage,
13. AmbulanceZorg Rotterdam-Rijnmond/RHRR, te Barendrecht,
14. RAV Gooi en Vechtstreek, te Bussum,
15. RAV Midden-/West Brabant, te Tilburg, c.q. te s-Hertogenbosch,
appellanten,
gemachtigde: mr. M.E. Gelpke, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. A.C. de Die, advocaat te ’s-Gravenhage,
aan welk geding voorts als partij deelnemen Agis Zorgverzekeringen N.V., o.w.m. Centrale Zorgverzekeraars groep, Zorgverzekeraar u.a., o.w.m. Menzis Zorgverzekeraar u.a., Zilveren Kruis Achmea Zorgverzekeringen N.V. en Groene Land Achmea Zorgverzekeringen N.V..
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 augustus 2008, door het College ontvangen op 19 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 9 juli 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster opnieuw beslist op het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006 tegen ten aanzien van ieder van hen afzonderlijk in de periode 28 augustus 2006 - 13 september 2006 gegeven tariefbeschikkingen.
Bij brief van 11 september 2008, door het College ontvangen op 12 september 2008, hebben appellanten, met uitzondering van Hulpverleningsdienst Zuid-Oost Brabant te Eindhoven, thans onderdeel van appellante sub 2, beroep dan wel rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingesteld tegen aan hen gerichte tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008.
Appellanten hebben bij brief van 17 september 2008 de gronden van het beroep aangevuld en nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 28 november 2008, door het College ontvangen op diezelfde datum, heeft Hulpverleningsdienst Zuid-Oost Brabant te Eindhoven, thans onderdeel van appellante sub 2, beroep dan wel rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a Awb ingesteld tegen een aan haar gerichte tariefbeschikking van 10 november 2008.
Bij brief van 4 februari 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
De gemachtigde van appellanten heeft bij brief van 13 maart 2009 een reactie op het verweerschrift ingediend alsmede een verzoek gedaan om bij de uitspraak een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, Awb te treffen.
Op 15 april 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerster is tevens verschenen drs. J. van Kuik.
Voor Agis Zorgverzekeringen N.V., o.w.m. Centrale Zorgverzekeraars groep, Zorgverzekeraar u.a., o.w.m. Menzis Zorgverzekeraar u.a., Zilveren Kruis Achmea Zorgverzekeringen N.V. en Groene Land Achmea Zorgverzekeringen N.V. is verschenen mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor de toepasselijke regelgeving en de voor de behandeling van dit beroep van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst het College allereerst naar de uitspraak van 14 januari 2008 (AWB 07/510; <www.rechtspraak.nl>, LJN BC1812). In deze uitspraak heeft het College de beslissing van verweerster van 4 juni 2007 op het bezwaarschrift van appellanten van 10 oktober 2006 vernietigd wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12 Awb, en verweerster opgedragen opnieuw op dit bezwaar te beslissen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak nog de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerster heeft bij brief van 4 april 2008 een conceptbeslissing op bezwaar toegezonden aan appellanten.
- Bij brief van 9 mei 2008 hebben appellanten daarop gereageerd.
- Appellanten hebben afgezien van een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerster op 9 juli 2008 beslist op het bezwaarschrift.
- Op 29 augustus 2008 en 12 november 2008 heeft verweerster tariefbeschikkingen toegezonden aan appellanten, met als ingangsdatum 1 september 2008 respectievelijk 1 oktober 2008.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerster
3.1 Bij het bestreden besluit van 9 juli 2008 heeft verweerster de bezwaren van appellanten tegen de ten aanzien van ieder van hen afzonderlijk genomen, op de beleidsregel van 20 februari 2006 (Beleidsregel CI-903) gebaseerde, tariefbeschikkingen gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten in afwachting van de uitkomsten van het nader onderzoek naar de arbeidsvoorwaarden van de publieke ambulancediensten, bij wijze van overgangsmaatregel, 60% van de in de rapporten van Deloitte vermelde kosten te verwerken in de tarieven. Verweerster heeft daartoe - samengevat en voor zover hier van belang - het volgende overwogen.
Verweerster is van mening dat de in de bezwaarprocedure overgelegde rapporten van Deloitte op een aantal onzekere aannames zijn gebaseerd en bovendien te weinig inzicht bieden in de werkelijke kosten. Verweerster acht wel aannemelijk dat de overgangsregeling tot meerkosten leidt waarmee ten onrechte geen rekening is gehouden bij de vaststelling van de tarieven. Dit betekent volgens verweerster echter niet dat alle kosten zoals deze in de rapporten van Deloitte zijn opgenomen nu en in de toekomst per definitie verdisconteerd moeten worden in de tarieven. Verweerster heeft toegezegd nader onderzoek te zullen doen naar de werkelijke kosten van de overgangsregeling voor het functioneel leeftijdsontslag (hierna: flo) en het nieuwe loopbaanbeleid voor medewerkers in fysiek en/of psychisch bezwarende functies. Op basis van dit onderzoek zal worden beoordeeld welke kosten redelijkerwijs alsnog in het tarief verwerkt moeten worden om de zorg te kunnen leveren. Verweerster verwacht uiterlijk 1 november 2008 het onderzoek te hebben afgerond, waarna de definitieve besluitvorming zal plaatsvinden.
Het besluit om in afwachting van de uitkomsten van het onderzoek bij wijze van overgangsmaatregel thans 60% van de in de rapporten van Deloitte geraamde kosten op te nemen in de budgetten voor de jaren 2006 tot en met 2008, acht verweerster redelijk en zorgvuldig.
3.1.1 Bij brieven van 26 augustus 2008 en 12 november 2008 heeft verweerster appellanten tariefbeschikkingen gezonden waarin de kosten van de overgangsmaatregel zijn verwerkt.
3.1.2 In het verweerschrift heeft verweerster onder meer het volgende naar voren gebracht.
Verweerster stelt dat zij zich bij het nemen van het nieuwe besluit niet volledig wilde baseren op de cijfers zoals deze door Deloitte zijn berekend. Zij kan zich om een aantal redenen niet vinden in de wijze waarop deze berekeningen tot stand zijn gekomen.
Verweerster acht eigen onderzoek nodig om tot een zorgvuldig besluit te komen. Omdat het gaat om een omvangrijk, tijdrovend en kostbaar onderzoek, verwacht verweerster dat de uitkomsten niet eerder dan in de zomer van 2009 bekend zullen zijn. Om appellanten niet langer dan noodzakelijk in het ongewisse te laten over hun budgetten en omdat appellanten zelf ook hebben aangedrongen om op een zo kort mogelijke termijn een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, heeft verweerster besloten een tijdelijke regeling te treffen. Deze regeling gaat uit van de beschikbare cijfers van Deloitte. Het percentage van 60% is volgens verweerster het redelijke midden - in het voordeel van appellanten - waarbij zij rekening heeft gehouden met de belangen van appellanten, de zorgverzekeraars en de consumenten. Verweerster stelt te hebben willen voorkomen dat appellanten in de toekomst worden geconfronteerd met aanzienlijke nacalculatiebedragen.
Zolang niet vaststaat of de kosten die thans in de budgetten 2006-2008 zijn opgenomen niet de redelijke kosten zijn moet er volgens verweerster van uitgegaan worden dat appellanten geen schade lijden door rentenadeel. Appellanten hebben dat volgens verweerster ook niet gesteld en aannemelijk gemaakt. Ook zijn volgens verweerster geen signalen ontvangen dat de continuïteit van de ambulancezorg in gevaar is.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Appellanten stellen dat de nieuwe beslissing op bezwaar in strijd is met de uitspraak van het College van 14 januari 2008, en andere gebreken vertoont. Appellanten hebben daartoe - samengevat en voor zover van belang - het volgende aangevoerd.
Appellanten stellen allereerst dat verweerster ten onrechte heeft volstaan met een tijdelijke overgangsmaatregel in afwachting van de uitkomsten van het door haar aangekondigde onderzoek. Volgens appellanten is dit in strijd met de uitspraak van het College van 14 januari 2008 en ook in strijd met de wettelijke systematiek van de beslissing op bezwaar. Volgens appellanten behoort verweerster in één keer, met inachtneming van de uitspraak van 14 januari 2008, opnieuw op de bezwaren te beslissen. De nieuwe beslissing op bezwaar wordt volgens appellanten nu in strijd met de wet gesplitst in een nieuwe beslissing op bezwaar waarin een tijdelijke "overgangsmaatregel" wordt aangekondigd, nieuwe tariefbeschikkingen waarin deze overgangsmaatregel wordt uitgevoerd, en een definitieve beslissing op bezwaar. Appellanten stellen dat indien verweerster nader onderzoek had willen verrichten naar de werkelijke kosten van de arbeidsvoorwaarden, zij dat had moeten doen ter voorbereiding op de nieuwe beslissing op bezwaar.
Bij gebreke van enig onderzoek dat duidelijk maakt dat de rapporten van Deloitte substantieel bezijden de werkelijkheid zijn, diende verweerster volgens appellanten de nieuwe beslissing op bezwaar te baseren op die rapporten als zijnde de beste beschikbare gegevens. Verweerster heeft geen feiten en gegevens om zich thans te kunnen beperken tot een vergoeding van 60 % van de door Deloitte berekende kosten, aldus appellanten.
Verweerster laat bovendien ten onrechte na appellanten te compenseren voor de renteverliezen die optreden doordat zij de noodzakelijke verhoging van de budgetten en tarieven gedeeltelijk voor zich uit blijft schuiven.
4.2 In de reactie op het verweerschrift hebben appellanten onder meer het volgende naar voren gebracht.
Appellanten merken op dat blijkens het verweerschrift het onderzoek naar de werkelijke kosten van het flo-overgangsrecht en het nieuwe loopbaanbeleid nog moet beginnen, de resultaten van de eerste fase van dat onderzoek niet eerder dan in de zomer van 2009 beschikbaar zullen zijn en niet duidelijk is wanneer de resultaten van de tweede fase gereed zullen zijn. Volgens appellanten kan verweerster de benodigde informatie op eenvoudige wijze opvragen bij appellanten en had zij al ten tijde van het concept van de nieuwe beslissingen op bezwaar over inzicht in de werkelijke kosten van al deze afzonderlijke kostenposten kunnen beschikken. Appellanten stellen dat verweerster deze informatie niet wenst te ontvangen omdat dan zou blijken dat appellanten met de 60% overgangsmaatregel niet te veel maar te weinig ontvangen. Appellanten zijn van mening dat de beslissing op bezwaar van 9 juli 2008 en de ter uitvoering daarvan gegeven tariefbeschikkingen evident onrechtmatig zijn.
Appellanten stellen voorts dat een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, Awb thans geïndiceerd is omdat (1) de bestreden beslissing op bezwaar onrechtmatig is, (2) verweerster de “definitieve beslissing” voor zich uitschuift en nalaat de daarvoor volgens de NZa noodzakelijke gegevens te verzamelen, (3) verweerster door haar handelwijze het tekort in de budgetten en tarieven onnodig hoog laat oplopen, en (4) onzeker is of na inwerkingtreding van de Wet ambulancezorg (hierna: Wav) nog tariefbeschikkingen zullen worden vastgesteld waarin wordt nagecalculeerd.
Appellanten verzoeken het College om verweerster bij wege van voorlopige voorziening te bevelen dat deze, in plaats van de overgangsmaatregel welke is weergegeven in par. 3.5 van beleidsregel CI-1070, in nog af te geven tariefbeschikkingen voor het resterende gedeelte van 2009 zal verwerken de werkelijke kosten met betrekking tot de jaren 2006 t/m 2008 van:
a) het flo-overgangsrecht van medewerkers in bezwarende functies die op 31 december 2005 meer dan 20 jaren in dienst waren,
b) het flo-overgangsrecht van medewerkers in bezwarende functies die op 31 december 2005 minder dan 20 jaren in dienst waren, en
c) het loopbaanbeleid van medewerkers in bezwarende functies die na 31 december 2005 in dienst zijn getreden.
Deze tariefbeschikkingen dienen volgens appellanten uiterlijk 1 augustus 2009 in werking te treden en van kracht te blijven tot en met 31 december 2009, en dienen gebaseerd te zijn op de opgave van appellanten op daartoe open te stellen kostenregels in de digitale rekenstaten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het bestreden besluit tot stand is gekomen na 1 oktober 2006. Derhalve is op deze procedure van toepassing de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: Wmg) en moet de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde, op grond van de Wet tarieven gezondheidszorg vastgestelde en goedgekeurde beleidsregel van 20 februari 2006 op grond van artikel 123, vijfde lid, Wmg worden aangemerkt als een ingevolge laatstgenoemde wet vastgestelde beleidsregel.
5.2 Namens Agis Zorgverzekeringen N.V., o.w.m. Centrale Zorgverzekeraars groep, Zorgverzekeraar u.a., o.w.m. Menzis Zorgverzekeraar u.a., Zilveren Kruis Achmea Zorgverzekeringen N.V. en Groene Land Achmea Zorgverzekeringen N.V. is ter zitting aangevoerd dat zij pas op 9 april 2009 een afschrift van een deel van het dossier hebben ontvangen en niet goed in staat zijn geweest om in het onderhavige geding hun standpunt naar voren te brengen. Het College overweegt daaromtrent als volgt.
5.2.1 De onder 5.2 genoemde zorgverzekeraars hebben bij faxbericht van 2 april 2009 verzocht om als partij tot het geschil te worden toegelaten. In de voorafgaande procedure - met kenmerk AWB 07/510 - hebben deze zorgverzekeraars zich niet als partij gemeld, zodat het College ook geen aanleiding heeft gezien hen in de gelegenheid te stellen als partij aan het onderhavige geding deel te nemen. Door kort voor de zittingsdatum het College te verzoeken als partij te worden toegelaten, hebben deze zorgverzekeraars er zelf aan bijgedragen dat wellicht minder dan de door hen gewenste tijd ter voorbereiding van de zitting beschikbaar is geweest. Dat zij daarbij niet konden beschikken over enkele stukken die door appellanten in de eerdere procedure zijn overgelegd en waarnaar zij thans in hun beroepschrift hebben verwezen - welk feit door de zorgverzekeraars overigens eerst ter zitting aan het College is medegedeeld - vindt mede zijn oorzaak in het vergevorderde stadium waarin de procedure zich bevond, toen de betreffende zorgverzekeraars hebben verzocht in deze procedure als partij te worden toegelaten. Niet is gebleken dat deze zorgverzekeraars zich onvoldoende op het onderzoek ter zitting hebben kunnen voorbereiden.
5.3 Het College stelt vast dat in de tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008 en 10 november 2008 een bedrag is verwerkt ter grootte van 60% van de in de rapporten van Deloitte voor de betreffende ambulancedienst geraamde kosten voor 2006 tot en met 2008. Verweerster heeft daarmee uitvoering gegeven aan de in de beslissing op bezwaar van 9 juli 2008 genoemde overgangsmaatregel, hoewel het uit oogpunt van transparantie de voorkeur had verdiend als in de tariefbeschikkingen een onderscheid was gemaakt tussen het normale tarief en de opslag op het tarief voortvloeiend uit de hiervoor bedoelde overgangsmaatregel. Het College is dan ook van oordeel dat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze tariefbeschikkingen in zoverre geacht moeten worden deel uit te maken van de beslissing van 9 juli 2008, zodat tegen dit deel van de tariefbeschikkingen beroep kon worden ingesteld en geen sprake is van rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a Awb.
5.4 Appellanten hebben als eerste beroepsgrond aangevoerd dat, samengevat, een beslissing op bezwaar in de vorm van een tijdelijke overgangsmaatregel, in afwachting van nader onderzoek, in strijd is met artikel 7:11 Awb. Deze beroepsgrond slaagt. Verweerster heeft geen deugdelijk onderzoek uitgevoerd en heeft in de beslissing op bezwaar volstaan met het treffen van een overgangsmaatregel in afwachting van de uitkomsten van een nog uit te voeren nader onderzoek, waarvan ook thans de uitkomsten nog niet bekend zijn. Daarbij is de keuze voor het verwerken van 60% van de in de rapporten van Deloitte geraamde kosten op geen enkele wijze cijfermatig onderbouwd, maar is volstaan met algemene overwegingen die de keuze voor juist dit percentage niet kunnen dragen. Daarmee heeft verweerster naar het oordeel van het College gehandeld in strijd met artikel 7:11 Awb. In de thans genomen beslissing op bezwaar heeft geen volledige heroverweging plaatsgevonden op basis van de bezwaren van appellanten.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit van 9 juli 2008 alsmede de tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008 en 10 november 2008, voor zover deel uitmakend van de beslissing op bezwaar, dienen te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
5.5 Het College acht het noodzakelijk verweerster met toepassing van artikel 8:75, vijfde lid, Awb op te dragen uiterlijk 14 juli 2009 opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen op basis van een afgerond onderzoek naar de kosten van de overgangsregeling flo en het nieuwe loopbaanbeleid. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat het College al in de uitspraak van 14 januari 2008 oordeelde over het in de tarieven verdisconteren van kosten van flo-overgangsrecht en het nieuwe loopbaanbeleid, de datum waarop het door verweerster noodzakelijk geachte onderzoek zal zijn afgerond door verweerster een en ander maal is verschoven, en appellanten en zorgverzekeraars belang hebben bij afronding van de besluitvorming die betrekking heeft op tariefbeschikkingen die zijn gegeven in de periode augustus-september 2006.
De door appellanten gevraagde voorlopige voorziening als hiervoor onder 4.2 omschreven, kan niet worden toegewezen, gelet op de discretionaire bevoegdheid van verweerster. Het College heeft wel aanleiding gezien om, met het oog op de continuïteit, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de door verweerster in de tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008 en 10 november 2008 getroffen overgangsmaatregel wordt gecontinueerd totdat opnieuw op de bezwaren is beslist.
5.6 Gebleken is dat door verweerster bij brief van 15 oktober 2008, met toepassing van artikel 6:15 Awb, bezwaarschriften van Menzis Zorg en Inkomen, UVIT, Agis Zorgverzekeringen, CZ Actief in Gezondheid, Achmea Zorgverzekeringen N.V. en Delta Loyd Groep van 10 oktober 2008 tegen het besluit van 9 juli 2008 aan het College zijn toegezonden ter behandeling als beroepschrift, maar dat deze vanwege het College abusievelijk zijn teruggezonden aan verweerster.
Gegeven het oordeel in de onderhavige zaken, dat meebrengt dat de betreffende zorgverzekeraars in het vervolg van de procedure hun belangen kenbaar kunnen maken, en om redenen van proceseconomie, heeft het College ervan afgezien het onderzoek te heropenen en verweerster te verzoeken deze bezwaarschriften wederom toe te sturen teneinde deze alsnog bij de behandeling van de thans aanhangige beroepschriften te kunnen betrekken. Verweerster dient de bezwaarschriften, voor zover ontvankelijk, in aanmerking te nemen bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
5.7 Verweerster zal worden veroordeeld in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand die op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 644,-, namelijk 1 punt voor de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting, een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 322,-.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 9 juli 2008 alsmede de tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008 en 10 november
2008, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van appellanten van 10 oktober 2006;
- draagt verweerster op met inachtneming van deze uitspraak uiterlijk 14 juli 2009 het onderzoek naar de overgangsregeling
flo en het nieuwe loopbaanbeleid te hebben afgerond en opnieuw te hebben beslist op de bezwaren van appellanten;
- treft een voorlopige voorziening, in dier voege dat de in de tariefbeschikkingen van 27 augustus 2008 en 10 november 2008
getroffen overgangsmaatregel van toepassing blijft totdat opnieuw op de bezwaren van appellanten is beslist;
- veroordeelt verweerster in de door appellanten in verband met het beroep gemaakte proceskosten, voor het verlenen van
rechtsbijstand begroot op een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) door
verweerster aan hen wordt vergoed.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. M.M. Smorenburg en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2009.
w.g. M.A. Fierstra w.g. M.A. Voskamp