Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/623 24 maart 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. M. Wouters, werkzaam bij Arvalis Adviseurs te Klimmen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.M. de Vries en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 22 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 4 mei 2007, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 15 oktober 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft hij tevens de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 12 juni 2008 heeft het College verweerder verzocht aanvullende informatie te verstrekken.
Verweerder heeft de gevraagde gegevens bij brief van 24 juli 2008 toegezonden.
Appellant heeft op de door verweerder toegezonden nadere gegevens gereageerd bij brief van 25 augustus 2008.
Op 21 januari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellant - met bericht - niemand is verschenen. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
2. In afwijking van lid 1 wordt het gemiddelde voor een landbouwer die tijdens de referentieperiode een landbouwactiviteit begint, gebaseerd op de betalingen die hij heeft ontvangen tijdens het kalenderjaar/de kalenderjaren waarin hij de landbouwactiviteit heeft uitgeoefend.
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.”
Artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en voor de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
(…)
k. “landbouwer die met een activiteit begint” (voor de toepassing van artikel 37, lid 2, en artikel 42, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003): een natuurlijke of rechtspersoon die in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de nieuwe landbouwactiviteit geen landbouwactiviteit heeft verricht in eigen naam en voor eigen risico en evenmin de controle heeft gehad over een rechtspersoon die een landbouwactiviteit ontplooide.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 73bis
Intrekking van ten onrechte toegewezen toeslagrechten
1. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat een aantal toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer is toegewezen, moet de betrokken landbouwer die ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
(…)
De ten onrechte toegewezen toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.
2. Indien na de toewijzing van de toeslagrechten aan de landbouwers overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 blijkt dat de waarde van bepaalde toeslagrechten te hoog is, wordt die waarde dienovereenkomstig aangepast. Deze aanpassing vindt ook plaats voor toeslagrechten die ondertussen aan andere landbouwers zijn overgedragen. De waarde van de verlaging wordt toegewezen aan de in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde nationale reserve.
De toeslagrechten worden geacht van meet af aan tegen de uit de aanpassing voortvloeiende waarde te zijn toegewezen.
(…)
4. Onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 73.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het op 13 maart 2006 bij verweerder ontvangen formulier “Aanvraag toeslagrechten” heeft appellant verzocht zijn toeslagrechten vast te stellen.
- Bij besluit van 5 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten, inclusief de suikercomponent, van appellant vastgesteld op 8,76 met een totale waarde van € 4363,79. Verweerder heeft hierbij opgemerkt dat de jaren 2000 en 2001 bij de berekening van het referentiebedrag niet zijn meegenomen als gevolg van de indicatie starter.
- Bij besluit van 4 mei 2007 heeft verweerder, onder vervallenverklaring van het besluit van 5 september 2006, appellants toeslagrechten opnieuw vastgesteld en wel op 5,73 met een totale waarde van, inclusief de suikercomponent, € 3013,52. Het besluit vermeldt dat het referentiejaar 2000 niet is meegenomen als gevolg van de indicatie starter.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 29 mei 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Bij het besluit van 5 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant, die in dat besluit als starter is aangemerkt, vastgesteld op grond van zijn referentiegegevens uit 2002 waarbij een gemiddelde van één jaar is genomen, omdat verweerder er van uit is gegaan dat appellant in 2002 met zijn landbouwactiviteiten is gestart.
Naar aanleiding van een verzoek van appellant om zijn toeslagrechten over te mogen dragen heeft verweerder vastgesteld dat appellant, gelet op een door hem ingeleverd formulier landbouwtelling 2001, niet als starter per 2002 dient te worden aangemerkt, maar als starter per 2001.
De toeslagrechten dienen derhalve, conform het bepaalde in de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, te worden berekend op basis van de referentiegegevens uit 2001 en 2002. Bij het besluit van 4 mei 2007 heeft verweerder de toeslagrechten opnieuw berekend op grond van 0 geconstateerde hectaren akkerbouwgewas in 2001 en 6.07 geconstateerde hectaren in 2002.
Aan het verzoek van appellant om voor hem toeslagrechten vast te stellen volgens het besluit van 5 september 2006 kan verweerder niet voldoen, nu hij gehouden is toepassing te geven aan het bepaalde in de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in samenhang met het bepaalde in artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004. Het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel kan hem derhalve niet baten.
Appellant heeft niet gesteld dat verweerder is uitgegaan van onjuiste referentiegegevens over de jaren 2001 en 2002. Deze gegevens kunnen slechts buiten beschouwing worden gelaten bij door verweerder erkende overmacht. Omtrent een overmachtsituatie is door appellant evenwel niets gesteld.
Tijdens de zitting heeft verweerder nog gewezen op artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004. Op grond van dit artikel is verweerder verplicht de ten onrechte toegewezen toeslagrechten in te trekken, ook als dat ingrijpend en nadelig is voor appellant. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe om hier van af te wijken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant meent dat het besluit van 4 mei 2007 is genomen zonder dat sprake is van enige wijziging in de feiten en omstandigheden die verweerder bekend waren ten tijde van het besluit van 5 september 2006. Bijgevolg bestond er voor verweerder geen aanleiding om een nieuw besluit te nemen.
Het nieuwe besluit is onrechtvaardig en onzorgvuldig. Appellant acht zich ongelijk behandeld nu hij binnen zes weken bezwaar moet maken tegen de vaststelling van toeslagrechten en verweerder de vastgestelde rechten na acht maanden kennelijk meent te mogen wijzigen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Niet in geschil is dat appellant, anders dan verweerder in zijn besluit van 5 september 2006 veronderstelde, niet pas vanaf 2002, maar al vanaf 2001 is begonnen met zijn landbouwactiviteit.
5.2 De vraag die naar het oordeel van het College in de onderhavige zaak moet worden beantwoord is of verweerder, nadat gebleken was dat hij bij eerdere besluitvorming was uitgegaan van onjuiste gegevens, gehouden was tot intrekking en aanpassing van de toeslagrechten voorzover die ten onrechte waren toegewezen aan appellant.
5.3 Appellant heeft betoogd dat verweerder daartoe niet gehouden was, omdat hij ten tijde van het besluit van 5 september 2006 bekend moet zijn geweest met het feit dat appellant reeds in 2001 landbouwactiviteiten uitoefende.
5.4 Dit betoog van appellant kan niet slagen. Artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 bepaalt dat indien blijkt dat de toeslagrechten ten onrechte toegewezen zijn, deze moeten worden afgestaan aan de nationale reserve en dat die ten onrechte toegewezen toeslagrechten geacht worden van meet af aan niet te zijn toegewezen. Daaruit kan worden afgeleid dat verweerder, indien hij constateert dat hij een eerder toewijzing van toeslagrechten heeft gebaseerd op onjuiste gegevens, gehouden is vast te stellen hoeveel toeslagrechten toendertijd ten onrechte door hem zijn toegewezen. Dat verweerder bekend had kunnen zijn met het feit dat appellant al in 2001 landbouwactiviteiten uitoefende en niet eerst in 2002, doet niet af aan de verplichting die op grond van artikel 73bis van genoemde verordening op verweerder rust.
5.5 Verweerder heeft zijn besluitvorming gebaseerd op artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en dit artikel desgevraagd ook in zijn brief van 24 juli 2008 als enige grond daarvoor aangewezen. Eerst ter zitting van het College heeft verweerder gewezen op artikel 73bis van Verordening (EG) nr. 796/2004. Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit gebaseerd op een onjuiste juridische grondslag en komt het besluit dan ook voor vernietiging in aanmerking. In het feit dat verweerder - zij het op onjuiste grondslag – tot een juiste conclusie is gekomen, vindt het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.6 Verweerder wordt op voet van artikel 8:75 Awb Pro in de door appellant gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, bestaande uit het indienen van een beroepschrift, één punt wordt toegekend.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 322.--(zegge: driehonderdtweeëntwintig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143.-- (zegge:
honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. M. Munsterman en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. F.W, du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas