Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 02/557 24 februari 2009
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. V.P. Loosjes, te Werkendam,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 29 maart 2002, bij het College binnengekomen op 2 april 2002, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 februari 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant, gericht tegen het besluit van 24 maart 2001, ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder met toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit), de evenhoevige dieren van appellant verdacht verklaard van besmetting met mond-en klauwzeer (hierna: mkz) en heeft verweerder op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd, waaronder doding van deze dieren.
Verweerder heeft bij brief van 17 mei 2002 een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrieven van 22 januari 2003, 17 januari 2005, 8 februari 2006 en 4 april 2007 is partijen bericht dat de zaak is aangehouden in verband met het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie), bij uitspraken van - in eerste instantie - 7 januari 2003 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AF2741) en - vervolgens - 18 januari 2005 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AS3610) in vergelijkbare zaken, alsmede in verband met de afdoening van die zaken door het College na beantwoording van deze vragen. Deze afdoening heeft plaatsgevonden bij uitspraken van 27 januari 2006 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AV1456) en 9 september 2008 (<www.rechtspraak.nl>, LJN BF0067), waarna de behandeling van het beroep van appellant is voortgezet.
Op 4 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
In de preambule van Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L315, blz. 11; hierna: Richtlijn 85/511/EEG) is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende dat één van de taken der Gemeenschap op veterinair gebied erin bestaat de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen;
Overwegende dat mond- en klauwzeer zich bij het uitbreken meteen kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte en zulke verwikkelingen veroorzaakt, dat de rentabiliteit van de veehouderij in herkauwers en varkens ernstig in het gedrang kan komen;
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (…)
Overwegende dat verbreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door een scherp toezicht op de verplaatsingen van de dieren en op het gebruik van mogelijk besmette stoffen, en eventueel door inenting;
(…)
Overwegende dat de bij deze richtlijn ingestelde regeling een experimenteel karakter heeft en aan de hand van de ontwikkeling van de situatie opnieuw moet worden bekeken,"
In de preambule van Richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van onder meer Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1990, L224, blz. 13; hierna: Richtlijn 90/423/EEG), is onder meer overwogen:
"Overwegende dat, met het oog op de voltooiing van de interne markt per 1 januari 1993, de communautaire maatregelen die reeds zijn vastgesteld om mond- en klauwzeer in de Gemeenschap te bestrijden, moeten worden gewijzigd; dat het absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd;
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; (…)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out");
(…)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizoötie zich op grote schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te voeren; (…)"
De artikelen 1, 2, 4, 5 en 16 van Richtlijn 85/511/EEG, zoals deze zijn gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop;
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen- rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lid Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 16
1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de Voorzitter van het (…) Permanent Veterinair Comité, hierna het "Comité" te noemen, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een Lid-Staat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het Comité brengt binnen de twee dagen advies uit over dit ontwerp. Het Comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de Lid-Staten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De Voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de maatregelen vast en legt deze onmiddellijk ten uitvoer wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het Comité. Wanneer zij hiermee niet in overeenstemming zijn of wanneer het Comité geen advies heeft uitgebracht, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad stelt de maatregelen vast met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien de Raad binnen een termijn van 15 dagen na de indiening van het voorstel geen maatregelen heeft genomen, stelt de Commissie de voorgestelde maatregelen vast en legt zij deze onmiddellijk ten uitvoer, behalve wanneer de Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken."
Artikel 10 van Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1990, L224, blz. 29; hierna: Richtlijn 90/425/EEG), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 10
1. Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied van de in Richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De Lid-Staat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
(…)"
Zowel in de preambule van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001, houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L88, blz. 21) als in de preambule van Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 (Pb 2001, L96, blz. 19), waarbij eerstgenoemde beschikking is gewijzigd, is onder meer overwogen:
"Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen"
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het betreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
In artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1996, 61; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatscourant 1999, 187) is mond- en klauwzeer aangewezen als besmettelijke dierziekte bij vee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, Gwd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit (Staatsblad 1994, 731, ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatsblad 1998, 667) worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 24 maart 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op het bedrijf op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit met ingang van 24 maart 2001 als verdacht van mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt, omdat in de omgeving van het bedrijf van appellant een bedrijf is gelegen, waarop een geval van mkz is vastgesteld, zodat niet kan worden uitgesloten dat de dieren op het bedrijf van appellant in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met mkz. Het bedoelde bedrijf - het zogenoemde primaire bedrijf van C aan de D te B - is gelegen op een afstand van minder dan 1 kilometer (754 meter) van het bedrijf van appellant.
- In genoemd besluit van 24 maart 2001 heeft verweerder voorts, onder verwijzing naar artikel 21, derde lid, Gwd spoedshalve een aantal maatregelen genomen, waaronder het met toepassing van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd doden van de verdachtverklaarde dieren.
- Tegen dit besluit heeft appellant een, door verweerder op 25 maart 2001 ontvangen, bezwaarschrift ingediend.
- Bij brief van 25 maart 2001 heeft verweerder het besluit van 24 maart 2001 gewijzigd en te kennen gegeven dat de reden van verdenking van mkz is gelegen in het feit dat in de omgeving van het bedrijf van appellant een bedrijf is gelegen dat directe of indirecte contacten heeft gehad met een met mkz-besmet bedrijf.
- Bij verzoekschrift van 25 maart 2001, bij het College binnengekomen op 26 maart 2001, heeft appellant de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, houdende schorsing van het besluit van 24 maart 2001.
- Bij uitspraak van 27 maart 2001 heeft de president het gevraagde verzoek toegewezen.
- Nog op de dag van deze uitspraak heeft verweerder verzocht om opheffing van de getroffen voorziening. Verweerder heeft aan zijn verzoek onder meer ten grondslag gelegd een verklaring van E, keuringsarts van de RVV van 27 maart 2001. In deze verklaring is onder meer vermeld dat de keuringsarts samen met F van de Gezondheidsdienst voor dieren en G (practicus) op 21 maart 2001 op het bedrijf van meergenoemde C de volgende typische, klinische verschijnselen van mkz heeft waargenomen: (-) zeventien van de 191 kalveren waren ziek, (-) vijf dieren hadden duidelijke "patholisch-anatomische" afwijkingen, zoals blaren op het gehemelte, de neusspiegel en de tong, (-) tevens hyperaemie in de tussenkauwspleet, en (-) temperaturen van hoger dan 40ºC.
- Bij mondelinge uitspraak van 27 maart 2001 heeft de president besloten de getroffen voorziening met ingang van 28 maart 2001 om 12.00 uur op te heffen.
- Op 28 maart 2001 zijn alle dieren op het bedrijf van appellant preventief geruimd.
- Bij besluit van 26 februari 2002 heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder te kennen gegeven dat het primaire bedrijf vanwege klinische verschijnselen besmet is verklaard met mkz. Het mkz-virus kan zich razendsnel verspreiden over een veestapel. De heftige ziekteverschijnselen en het voorkomen van sterfte onder het vee, gecombineerd met het zeer besmettelijke karakter van het virus, kunnen zeer grote gevolgen hebben. Gelet op het non-vaccinatiebeleid en de grote dierdichtheid in Nederland is de uitbraak van mkz in Nederland een ernstige zaak met zeer grote gevolgen voor alle individuele veehouders en de gehele agrarische sector in Nederland. Het beleid van verweerder is erop gericht het mkz-virus op adequate wijze te bestrijden en in te dammen, waarbij alle betrokken belangen - waaronder tevens handelsbelangen - worden meegewogen en waarbij overleg wordt gevoerd met de betrokken belangenorganisaties. Er bestaat voorts een grote kans, gelet op snelle verspreiding van het mkz-virus dat het virus van een haard reeds is overgegaan op buurt- en contactbedrijven. Daarbij komt dat een besmet dier voorafgaand aan het optreden van klinische verschijnselen een zeer grote hoeveelheid smetstof uitscheidt. Op het moment waarop klinische verschijnselen waarneembaar worden, heeft het virus zich dus al meerdere dagen kunnen verspreiden. Wanneer wordt gewacht met het ruimen van deze buurt- en contactbedrijven tot daar al dan niet klinische verschijnselen waarneembaar zijn, is het derhalve feitelijk onmogelijk om de epidemie in te dammen. Evenmin kan mitsdien worden gewacht met het treffen van maatregelen totdat de besmetting door middel van laboratoriumonderzoek is vastgesteld.
Voorts zijn er volgens verweerder geen alternatieve bestrijdingswijzen die de verspreiding van het virus net zo effectief tegengaan als het ruimen van de dieren van de omliggende bedrijven.
Bij Beschikking van 27 maart 2001 van de Europese Commissie is weliswaar de mogelijkheid geboden om tot noodvaccinatie over te gaan; echter de dieren mochten na die vaccinatie niet in leven blijven. Ten tijde van de ruiming van het bedrijf van appellant (28 maart 2001) bestond geen mogelijkheid tot beschermd vaccineren, terwijl het bedrijf van appellant niet is gelegen in het, bij Beschikking van 5 april 2001 van de Europese Commissie, aangewezen gebied waar beschermende vaccinatie mocht worden toegediend.
Andere maatregelen, zoals het ophokken van dieren of intensieve hygiënemaatregelen garanderen volgens verweerder niet voldoende dat het virus zich niet verspreidt.
De door appellant opgeworpen morele bezwaren tegen ruiming kunnen niet tot de conclusie leiden dat het besluit om de dieren te doden onrechtmatig is.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft het volgende aangevoerd.
Uit de relevante regelgeving blijkt dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft ten aanzien van het bestrijden van de mkz-crisis. Het op de regelgeving gebaseerde mkz-draaiboek betreft bovendien een beleidsregel. De wijze van bestrijden van mkz moet derhalve getoetst worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Volgens appellant is geen sprake geweest van een onderzoek naar alternatieven. Een zorgvuldige afweging is achterwege gebleven.
Voorts heeft bij verweerder bij het ruimen het beginsel van het "paniekvoetbal" een doorslaggevende rol gespeeld. Niet valt in te zien waarom niet op 28 maart 2001 een paar uur is gewacht op de uitslag van het laboratoriumonderzoek van de monsters genomen op het primaire bedrijf, alvorens de dieren van appellant te doden. De hierbij gehanteerde berekeningen bleken achteraf onjuist te zijn. Volgens het rapport van de Koninklijke Akademie van Wetenschappen van januari 2002 zijn de psychosociale gevolgen genegeerd, is wetenschappelijke kennis ongebruikt gelaten, zijn de risico’s als gevolg van het slepen met kadavers onvoldoende meegewogen en zijn de gevolgen voor de afgeleide bedrijfstakken onvoldoende in ogenschouw genomen.
Verder is verweerder ten onrechte uitgegaan van de veronderstelling dat de samenleving een gesloten stelsel is. De door verweerder getrokken grenzen waarbinnen alle dieren geruimd moeten worden om op die manier het mkz-virus te bestrijden, verhinderen niet dat een enkel hert over de getrokken grenzen weg kan rennen.
Appellant voert voorts aan dat het "stamping-out" beleid van verweerder in strijd is met het beginsel van de morele aanvaardbaarheid, alsmede dat alleen de bescherming van het handelsbelang daarbij is betrokken. Volgens appellant is een dier geen wandelende slachtwaarde en geldt dit uitgangspunt zeker voor kleinschalige bedrijven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellant en tot het (doen) treffen van de maatregel tot doding van deze dieren.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Krachtens artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin aan de orde of verweerder in redelijkheid tot het desbetreffende oordeel heeft kunnen komen.
5.3 Het College stelt vast dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, verweerder de dieren van appellant verdacht van besmetting met mkz heeft verklaard, omdat deze dieren zich bevonden binnen een straal van één kilometer rond het bedrijf van C waar bij dieren, blijkens meergenoemde verklaring van 27 maart 2001 van E, klinische verschijnselen van mkz waren vastgesteld. Voor de beoordeling of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen besluiten tot verdachtverklaring van de dieren van appellant dient eerst de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de dieren op het primaire bedrijf waren besmet met mkz-virus.
Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Gelet op bedoelde verklaring van 27 maart 2001 is aannemelijk te achten dat zich op het primaire bedrijf dieren bevonden waarbij op 21 maart 2001 klinische verschijnselen van mkz-besmetting zijn vastgesteld. Op grond hiervan heeft verweerder terecht geoordeeld dat sprake is van 'besmette' dieren als bedoeld in artikel 2, onder c) van Richtlijn 85/511/EEG, en ten aanzien van die dieren de door artikel 5 van deze richtlijn voorgeschreven maatregel van doding moest worden toegepast.
5.4 Het College is voorts van oordeel dat verweerder, gegeven de aanwezigheid van een besmetting met mkz-virus op het primaire bedrijf, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest om met dit virus te worden besmet. Hiertoe heeft het College in aanmerking genomen dat deze dieren zich ten tijde van het primaire besluit binnen een straal van 1 kilometer rond het primaire bedrijf bevonden. Binnen deze straal bestond volgens het door verweerder in het kader van diens beleid ingenomen standpunt, gelet op het uiterst besmettelijke karakter van het mkz-virus en de omstandigheid dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden, een verhoogd risico op besmetting van andere dieren met mkz-virus.
5.5 Voor zover appellant heeft betoogd dat het hiervoor bedoelde beleid van verweerder, gericht op bestrijding en indamming van het mkz-virus, geen rekening houdt met de realiteit en verweerder ten onrechte uitgaat van een gesloten stelsel, waarmee appellant - naar het College begrijpt - stelt dat het beleid van verweerder ter zake van verdachtverklaring en ruiming van bedrijven kennelijk onredelijk is, overweegt het College het volgende. Anders dan appellant veronderstelt, blijkt dat aan het door verweerder gevoerde beleid kennis en inzichten van de ter zake gekwalificeerde veterinair deskundigen ten grondslag hebben gelegen om aanvankelijk te kiezen voor een ruiming binnen een straal van één kilometer en dat nadien, gezien de snelheid en het patroon van verspreiding, in het belang van voorkoming van verdere verspreiding van de ziekte, het economisch belang van de betrokken sector en het belang van hen die zich in een vergelijkbare positie als appellant bevinden, is besloten om over te gaan tot ruiming van alle bedrijven die zijn gelegen binnen een straal van twee kilometer rond een primair bedrijf. Mede in aanmerking genomen dat appellant de kennis en inzichten van deze veterinair deskundigen niet gemotiveerd heeft bestreden, ziet het College niet in dat van een kennelijk onredelijk beleid kan worden gesproken. De omstandigheid dat een enkel dier zich over die grenzen kan begeven, doet hieraan - anders dan appellant heeft gesteld - niet af.
Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval bijzondere omstandigheden aan de orde waren op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat de dieren op zijn bedrijf niettemin niet in de gelegenheid waren te worden besmet met mkz-virus.
5.6 Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd te besluiten tot het laten doden van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellant.
5.7 Het betoog van appellant dat het besluit van verweerder tot verdachtverklaring van zijn bedrijf en het opleggen van maatregelen ten aanzien van zijn dieren onrechtmatig is, omdat verweerder met het nemen van dit besluit niet een paar uur heeft willen wachten op de naar is gebleken: negatieve - resultaten van het laboratoriumonderzoek naar de monsters, genomen op het primaire bedrijf, kan hem niet baten. Immers, de dieren van appellant zijn verdacht verklaard met mkz, vanwege de vaststelling van klinische verschijnselen bij de dieren op het primaire bedrijf. Voor een kwalificatie besmet met mkz is niet vereist dat de waargenomen klinische verschijnselen door laboratoriumonderzoek zijn bevestigd.
5.8 Ten aanzien van de stelling van appellant dat het beleid van verweerder om preventief alle dieren die zich binnen een bepaalde straal rond het primaire bedrijf bevinden te doden, moreel onaanvaardbaar is, overweegt het College - onder verwijzing naar hetgeen hierover reeds is overwogen in zijn uitspraak van 18 mei 2001 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AB1986) - het volgende. Het opleggen van de maatregel tot het (laten) doden van de dieren van appellant is zeer ingrijpend te achten voor appellant. Hoezeer ook uit een oogpunt van onder meer respect voor het leven van het dier een maatregel te verkiezen zou zijn die niet leidt tot het op grote schaal doden van deze dieren, kan, gelet op hetgeen is overwogen onder § 5.2 tot en met § 5.5, niet geoordeeld worden dat de verdachtverklaring van de dieren van appellant en de daaropvolgende maatregel tot doding van deze dieren rechtens onaanvaardbaar zijn. Het College wijst in dit verband voorts op het volgende. Veehouderij is een economische activiteit. Maatschappelijk is aanvaard dat aan het bedrijfsmatig houden van vee het laten doden van dieren onlosmakelijk is verbonden. Het laten slachten van dieren gebeurt in overwegende mate op grond van een door de veehouder gemaakte economische afweging. Daar waar verweerder, gelet op de regeling, geroepen is tot afweging van alle ter zake dienende belangen, kunnen niet-economische aspecten van het ter bestrijding van een dierziekte op grote schaal doden van dieren, aan de orde komen. Echter, mede gelet op de hiervoor bedoelde, in de samenleving aanvaarde economische afweging ter bepaling van het tijdstip van doden van vee, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat verweerder aan het beroep op de morele en ethische aanvaardbaarheid van het beleid een doorslaggevende betekenis zou behoren toe te kennen met als consequentie dat het opleggen van de maatregel van doding achterwege blijft en een minder verstrekkende maatregel wordt opgelegd.
5.9 Het College is voorts van oordeel dat de uitoefening van vorenbedoelde bevoegdheid in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Daartoe overweegt het College het volgende.
Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 10 maart 2005 (C-96/03 en C-97/03, Jur. 2005, blz. I-1895) het volgende voor recht verklaard.
" Omdat mond- en klauwzeer een ernstig gevaar voor de veestapel oplevert, verleent artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, de lidstaten de bevoegdheid om maatregelen ter bestrijding van deze ziekte te nemen ter aanvulling van maatregelen bepaald in richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990, met name de bevoegdheid om te besluiten tot doding van dieren van een aangrenzend bedrijf of van dieren die zich binnen een bepaalde straal rond een bedrijf met besmette dieren bevinden.
Dergelijke maatregelen moeten worden genomen met eerbiediging van de doelstellingen van de geldende gemeenschapsregeling en, inzonderheid, van richtlijn 85/511, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423, van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en van de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 geformuleerde verplichting tot kennisgeving en mededeling."
Het Hof van Justitie heeft aan dit oordeel onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
"46. Conservatoire maatregelen, of ze nu door een lidstaat worden genomen op grond van artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 dan wel door de Commissie op grond van artikel 10, lid 4, van diezelfde richtlijn, moeten het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen (zie in die zin, wat door een lidstaat van bestemming genomen maatregelen betreft, arrest van 3 juli 2003, Lennox, C-220/01, Jurispr. Blz. I-7091, punt 76, en, wat door de Commissie genomen maatregelen betreft, arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-180-96, Jurispr. Blz. I-2265, punten 96-111, en arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 113).
47. Het is vaste rechtspraak dat volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, de vastgestelde handelingen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen van de betrokken regeling, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arresten Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 81, en Lennox, reeds aangehaald, punt 76).
48. Bij deze beoordeling dient rekening te worden gehouden met alle in geding zijnde beschermde belangen, inzonderheid met het eigendomsrecht (zie in die zin arrest van 12 juni 2003, Schmidberger, C-112/00, Jurispr. blz. I-5659, punt 79) en met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren (zie in die zin arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 79).
49. Blijkens de verwijzingsbeslissingen heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de toepassing van het nationale recht op dezelfde wijze aan het evenredigheidsbeginsel getoetst als in het gemeenschapsrecht gebeurt, en heeft het geoordeeld dat de in de hoofdgedingen genomen maatregelen niet onevenredig waren. Het staat evenwel aan deze rechter om na te gaan of uit het onderzoek, tegen de achtergrond van het gemeenschapsrecht, van de omstandigheden waarin de in de hoofdgedingen omstreden besluiten tot doding zijn genomen, kan worden geconcludeerd dat daarbij het evenredigheidsbeginsel is geëerbiedigd.
50. Naast het evenredigheidsbeginsel moet een lidstaat die op grond van richtlijn 90/425 conservatoire maatregelen neemt, de bij deze richtlijn opgelegde verplichtingen nakomen en de bij deze richtlijn voorgeschreven procedure volgen. Zo bepaalt artikel 10, lid 1, vijfde alinea, van deze richtlijn dat de maatregelen onverwijld aan de Commissie en aan de andere lidstaten worden meegedeeld [arrest Lennox, reeds aangehaald, punt 75; betreffende de verplichting tot onverwijlde mededeling en tot loyale samenwerking in geval van conservatoire maatregelen op grond van artikel 8 van richtlijn 90/425, zie arrest Van den Bor, reeds aangehaald, punten 45-48; zie eveneens, mutatis mutandis, betreffende maatregelen op grond van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), arrest van 22 oktober 2002, National Farmers’ Union, C-241/01, Jurispr. blz. I 9079, punt 60].
51. De Commissie heeft er in dit verband op gewezen dat de Nederlandse autoriteiten bij de vaststelling van de maatregelen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, nauw met haar hebben samengewerkt.
(...)"
5.10 Het College is - onder verwijzing naar zijn uitspraak van 27 januari 2006 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AV1456) - van oordeel dat, gelet op de vorenstaande overwegingen van het Hof van Justitie, de feiten en de getroffen maatregelen bezien in het communautair evenredigheidsbeginsel niet tot een ander oordeel leiden dan reeds is neergelegd in § 5.4 tot en met § 5.8 van deze uitspraak. Hierbij neemt het College in aanmerking dat het appellant niet heeft onderbouwd waarom in zijn geval, veterinair gezien, had kunnen worden volstaan met het isoleren van de dieren of het afschermen van het gebied in plaats van het doden van de dieren.
5.11 Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2009.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen