Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 08/392 25 februari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Prijs en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 18 mei 2008, bij het College binnengekomen op 29 mei 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 mei 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 12 december 2007, waarbij verweerder appellants aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 heeft afgewezen.
Bij brief van 11 juni 2008 heeft appellant de gronden van zijn beroep nader toegelicht.
Bij brief van 2 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn echtgenote, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- het aantal olijfbomen en de standplaats ervan in het perceel,
- (…)
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
“In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
Artikel 55 van Pro de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 17 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de steunaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets aankruist uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellant heeft op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee hij kon aangeven dat hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
- Bij brief van 22 oktober 2007, door verweerder ontvangen op 1 november 2007, heeft appellant zich erover beklaagd dat hij, naar hij uit met verweerder gevoerde telefoongesprekken heeft begrepen, geen bedrijfstoeslag 2006 uitbetaald zou krijgen, omdat hij dit niet had aangevraagd met het formulier Gecombineerde opgave. Appellant heeft daarbij alsnog om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 verzocht.
- Verweerder heeft bij besluit van 12 december 2007 de aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag 2006 van appellant afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Op basis van een telefoongesprek op 19 oktober 2007 mocht appellant er redelijkerwijs van uitgaan dat verweerder inmiddels zijn aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag had afgewezen. Gelet op artikel 6:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft verweerder daarom appellants brief van 22 oktober 2007 aangemerkt als een ontvankelijk prematuur bezwaarschrift tegen het op 12 december 2007 genomen afwijzingsbesluit.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave op pagina 1 bij de rubriek toeslagrechten geen kruisje geplaatst ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Op het overzicht gewaspercelen, dat onderdeel is van de Gecombineerde opgave, heeft hij niet aangegeven welke percelen hij voor verzilvering van zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Het op 18 mei 2006 door appellant ingediende formulier wordt dan ook niet beschouwd als een aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling. Pas bij brief van 22 oktober 2007 heeft appellant te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken.
Ingevolge artikel 55 van Pro de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 1 sub a onder Pro iii) van Verordening (EG) nr. 1187/2006, kon appellant zijn aanvraag voor verzilvering van de toeslagrechten uiterlijk tot 31 mei 2006 indienen. Dat is ook niet gebeurd binnen de kortingstermijn van drie weken genoemd in het hiervoor vermelde artikel 21.
Gelet hierop moest ingevolge artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag voor uitbetaling van de bedrijfstoeslag worden afgewezen, daar hiervoor geen tijdig ingediende aanvraag is gedaan.
Appellants betoog dat hij uit de ontvangstbevestiging van de Gecombineerde opgave en uit meerdere telefoongesprekken met medewerkers van verweerder had begrepen dat met de opgave alles in orde was, heeft verweerder opgevat als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep kan niet slagen ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en het College.
Appellants grief dat hij onevenredig zwaar wordt getroffen door dit besluit is opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De daarmee gemoeide belangenafweging is ingevolge artikel 3:4 Awb Pro beperkt indien dit besluit uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. De toepasselijke Europese regels regelen uitputtend wanneer sprake is van een te laat ingediende aanvraag en wat daarvan de gevolgen zijn. Slechts in een situatie van overmacht kan een te late indiening van een aanvraag verschoonbaar zijn. Niet gebleken is dat de te late aanvraag het gevolg is geweest van een situatie van overmacht. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is derhalve geen sprake.
4. Het standpunt van appellant
Appellant meent dat verweerder hem ten onrechte niet tijdig heeft gewaarschuwd dat hij met de toegezonden Gecombineerde opgave geen uitbetaling van toeslagrechten had aangevraagd. In dat geval had hij deze tijdig alsnog kunnen aanvragen. Dit klemt te meer nu het om geheel nieuwe regelgeving gaat.
Appellant veronderstelde dat met de vaststelling van toeslagrechten tevens de uitbetaling daarvan geregeld zou zijn. Bij telefonische navraag in maart en mei 2007 over het uitblijven van de uitbetaling werd hem gezegd dat alles in orde was en dat hij rustig kon afwachten. Pas bij een telefoongesprek op 19 oktober 2007 werd hem meegedeeld dat hij geen uitbetaling kon verwachten omdat hij op de Gecombineerde opgave geen kruisje had geplaatst ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken.
Appellant acht het onverteerbaar dat het niet zetten van een kruisje, zonder dat een herstelmogelijkheid daartoe wordt geboden, leidt tot het mislopen van € 3582,40 aan bedrijfstoeslag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave, zoals ingediend op 17 mei 2006, niet blijkt dat appellant gebruik wil maken van zijn toeslagrechten. Appellant heeft derhalve met het indienen van de Gecombineerde opgave geen steunaanvraag gedaan. Eerst met het verzoek tot uitbetaling van de toeslagrechten, zoals ontvangen door verweerder op 1 november 2007, heeft appellant de steunaanvraag gedaan.
5.2 Nu ten tijde van het indienen van de verzamelaanvraag op 1 november 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.3 Appellants betoog dat verweerder hem had moeten waarschuwen dat hij nagelaten had een kruisje te plaatsen ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken, miskent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om duidelijk te maken of hij een uitbetaling wenst. Het is geen verplichting van verweerder om te treden in de motieven van een aanvrager om geen uitbetaling aan te vragen.
5.4 Appellant heeft met zijn stelling dat er telefonisch mededelingen zijn gedaan door medewerkers van verweerder dat alles met de Gecombineerde opgave in orde was, kennelijk beoogd een beroep te doen het vertrouwensbeginsel.
Voorzover appellant al in telefoongesprekken van maart en mei 2007 zou zijn toegezegd dat hij er op kon rekenen dat zijn bedrijfstoeslag zou worden uitbetaald - verweerder ontkent dit en uit overgelegde uitdraaien van telefoonnotities blijkt dit niet eenduidig - kan dit niet slagen. Het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen heeft in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van het vertrouwensbeginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 ( Krücken) van het Hof.
5.5 Voorzover appellant met zijn betoog dat de gevolgen van het niet plaatsen van een kruisje onevenredig zwaar zijn een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van Pro de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover een dergelijke beperking voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat werd ingediend en niet gebleken is dat dit te wijten is aan overmacht.
5.6 Hetgeen appellant tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd kan gelet op het voorgaande niet leiden tot de conclusie dat dit niet in stand kan blijven.
Niettemin is het College ambtshalve tot het oordeel gekomen dat het bestreden besluit om formele redenen voor vernietiging in aanmerking komt. Het overweegt daartoe als volgt.
5.7 Appellant heeft in zijn brief van 22 oktober 2007 het volgende meegedeeld:
“ Ik heb mijn toeslagrechten over 2006 nog niet ontvangen. Hieromtrent heb ik vrijdag 19-10-07 gebeld met het Loket. Er werd mij meegedeeld dat deze rechten zijn komen te vervallen omdat ik zowel op de hoofdpagina als bij de gecombineerde opgave niet een kruisje gezet had bij de uitbetaling van de toeslagrechten.
(…)
Ik verzoek u bij deze dringend alsnog het bedrag van de toeslagrechten ad € 3582,40 aan mij over te maken op mijn banknummer (…)”
Verweerder heeft dit verzoek om alsnog tot uitbetaling over te gaan blijkens zijn besluit van 12 december 2007 aangemerkt als een verzoek om wijziging van de Gecombineerde opgave. Vervolgens heeft hij geconcludeerd dat pas met deze wijziging een aanvraag om uitbetaling is gedaan. Daarop heeft hij vastgesteld dat deze aanvraag niet tijdig is ingediend.
Deze zelfde brief van 22 oktober 2007 heeft verweerder vervolgens ook aangemerkt als een prematuur ingediend bezwaarschrift tegen zijn besluit om appellants aanvraag om uitbetaling, die pas met de brief van 22 oktober is gedaan, af te wijzen.
Aldus redenerend heeft verweerder op niet begrijpelijke wijze - en dus ten onrechte - appellants aanvraag om uitbetaling bedrijfstoeslag tevens aangemerkt als een bezwaar tegen het op die aanvraag genomen besluit.
5.8 Uit het voorgaande vloeit voort dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat een bezwaarschrift is ingediend. Verweerder had dus geen grondslag om een beslissing op bezwaar te nemen. Dit betekent dat het ingestelde beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Met de vernietiging van het bestreden besluit kan worden volstaan. Verder besluitvorming is niet noodzakelijk.
5.9 Het College acht voorts termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de reiskosten van appellant, die, conform de opgave van appellant op het door hem overgelegde formulier proceskosten, worden begroot op € 64,40.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 64,40 (zegge: vierenzestig euro en
40 cent) in verband met reiskosten;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- (zegge: honderdvijfenveertig euro)
aan hem vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas