Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/846 4 februari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. A. Suzen-Alkan en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 april 2007, gericht aan verweerder en aldaar op 5 april 2007 ontvangen en vervolgens op 26 oktober 2007 door verweerder aan het College ter afhandeling als beroepschrift doorgezonden, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 11 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 26 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 15 november 2008 heeft appellant een nadere toelichting op zijn beroep gegeven.
Op 26 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
3. de lidstaten mogen de nationale reserve gebruiken om, op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, bij voorrang referentiebedragen te verlenen aan landbouwers die na 31 december 2002 met hun landbouwactiviteit beginnen, dan wel in 2002 zonder dat jaar rechtstreekse betalingen te ontvangen.
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht. (…)
2. Voor investeringen dient een desbetreffend plan of programma te zijn opgesteld waarvan de tenuitvoerlegging uiterlijk op 15 mei 2004 van start is gegaan. Het plan of programma wordt door de landbouwer aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat meegedeeld.
Indien geen schriftelijk plan of programma bestaat, kan de lidstaat rekening houden met andere objectieve bewijzen van de investering. (…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Paragraaf 2.2 Toewijzen van toeslagrechten uit de nationale reserve (aan landbouwers als bedoeld in artikel 42, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- dieren hebben gekocht waarvoor een in bijlage VI bij verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen;
(…)
2. Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voorzover:
a. zij als gevolg van de investering in productiecapaciteit (…) in het daarop volgende kalenderjaar beschikken over meer :
(…)
ii dieren waarvoor een in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen,
(…)
b. zij op basis daarvan meer rechtstreekse betalingen hebben ontvangen, zoals berekend op grond van artikel 17; (…)
Artikel 17
1. De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:
a. De toename, ten opzichte van de referentieperiode, in het jaar na en als gevolg van de investering in de betrokken productiecapaciteit, het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, van het bedrag aan rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde steunregelingen, wordt berekend en aangepast volgens de methode beschreven in bijlage VII van verordening 1782/2003;
b. Het resultaat van de berekening van onderdeel a) wordt verminderd met een bedrag van € 500,- dat naar evenredigheid over de onderscheiden, op grond van de in dat onderdeel bedoelde steunregelingen, ontvangen extra bedragen wordt verdeeld; en
c. De extra bedragen zoals berekend overeenkomstig onderdeel b) worden vermenigvuldigd met een nader door de minister vast te stellen percentage. Hij maakt dit percentage bij besluit bekend in de staatscourant.
2. In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het door hem op 23 maart 2005 ondertekende formulier ”Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” te kennen gegeven dat hij geen investeringen heeft gedaan in grond- of stalcapaciteit. Tevens heeft hij aangegeven dat op zijn bedrijf sprake is geweest van een overmachtsituatie in de jaren 2000, 2001 of 2002 bestaande uit langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd. In dat verband heeft hij verzocht de jaren 2001 en 2002 voor de productiegroep schapen niet mee te tellen in de berekening van zijn toeslagrechten.
- Bij brief van 28 december 2005 heeft verweerder meegedeeld dat hij het beroep op overmacht niet zal erkennen bij zijn beslissing op de aanvraag toeslagrechten.
- Op 12 mei 2006 heeft verweerder het formulier “Aanvraag toeslagrechten” van appellant ontvangen.
- Bij besluit van 11 augustus 2006 heeft verweerder de gewone toeslagrechten van appellant vastgesteld op 0 met een waarde van € 0,00. Het aantal toeslagrechten met speciale voorwaarden bedraagt 1 met een waarde van € 167,58.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 september 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 7 november 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog beslist op de aanvraag om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende aangevoerd.
In de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 had appellant een productie van respectievelijk 24, 0 en 0 ooien. Verweerder meent dat deze productiedaling niet het gevolg is van een overmachtsituatie. Appellant heeft er zelf voor gekozen zijn schapen in 2000 te verkopen en naar het buitenland te vertrekken om daar te gaan werken. De beslissing om in de jaren 2001 en 2002 een opleiding te volgen is eveneens een vrije keuze geweest die niet is te kwalificeren als een uitzonderlijke omstandigheid als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003. De jaren 2001 en 2002 kunnen dus niet buiten beschouwing worden gelaten bij de berekening van het referentiebedrag.
Appellants brief van 19 mei 2006, die hij schreef ter onderbouwing van zijn aanvraag toeslagrechten, is door verweerder alsnog aangemerkt als een aanvraag om toeslagrechten uit de nationale reserve. In het primaire besluit op de aanvraag toeslagrechten had verweerder nagelaten hierop te beslissen.
In telefoongesprekken met verweerders medewerkers en tijdens de hoorzitting heeft appellant uiteengezet dat hij in 2003 heeft geïnvesteerd in de aankoop van vier jonge waterbuffels, die hij in eerste instantie is gaan gebruiken als fokvee. Om voor extra rechten in verband met deze investering in aanmerking te komen is vereist dat deze in het eerste jaar daarna moet hebben geleid tot een productiestijging in de vorm van een toename van het aantal rechtstreekse betalingen ten opzichte van de referentieperiode. In het effectjaar 2004 is door appellant geen slachtpremie aangevraagd en evenmin in het jaar 2005. Daarmee voldoet appellant met zijn investering in dieren in 2003 niet aan de in artikel 16 en Pro 17 van de Regeling beschreven voorwaarden voor toekenning van toeslagrechten uit de nationale reserve.
Appellants stelling dat hij als starter en investeerder in een nieuw bedrijf voor waterbuffels op grond van artikel 42, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 voor extra toeslagrechten uit de nationale reserve in aanmerking dient te komen slaagt niet. Gelet op de bewoordingen van deze bepaling staat het de lidstaat vrij om hieraan invulling te geven. Nederland heeft er voor gekozen van deze mogelijkheid geen gebruik te maken.
Voor startende landbouwers is reeds een voorziening gecreëerd op grond van artikel 42, vierde lid, van deze Verordening in samenhang gelezen met de artikelen 18 en 21 van Verordening (EG) nr. 795/2004 en de artikelen 16 en 17 van de Regeling, die deze ondernemers de mogelijkheid geeft aanspraken aan de nationale reserve te ontlenen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft aangevoerd dat hij in 2000 zijn ooien gedwongen heeft moeten verkopen, omdat het na terugkeer uit het buitenland praktisch onmogelijk was direct een doorstart te maken met zijn bedrijf. Er was dus wel degelijk sprake van een overmachtsituatie.
Nederland had er volgens appellant voor moeten kiezen om gebruik te maken van de mogelijkheid die de Europese regelgeving biedt om startende landbouwers extra rechten te verlenen. Nu verweerder dit niet heeft gedaan kan appellant als starter met zijn bedrijf in waterbuffels onmogelijk concurreren met collega’s, die wel toeslagrechten ontvangen. Daardoor ontstaan er ongelijke concurrentieverhoudingen, wat in strijd is met doel en strekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellants stelling, dat zijn vertrek naar het buitenland en het na terugkeer volgen van een studie een beroep op overmacht rechtvaardigen, kan niet slagen. Uit de in het vierde lid van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 gegeven voorbeelden blijkt wat als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden beschouwd. Daaronder valt niet de vrijwillige verkoop van de veestapel als gevolg van de beslissing om naar het buitenland te verhuizen. In de hoorzitting heeft appellant toegegeven dat geen sprake was van arbeidsongeschiktheid. Nu er geen grond was voor het maken van een uitzondering, was verweerder gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 te berekenen en was er geen aanleiding de jaren 2001 en 2002 buiten beschouwing te laten.
5.2 Evenmin kan het beroep op de nationale reserve slagen. De investering van appellant in 2003 in de vorm van de aankoop van vier jonge waterbuffels heeft niet geleid tot (extra) steunbetalingen in de vorm van slachtpremies, nu appellant de dieren heeft gebruikt als fokvee om door natuurlijke aanwas de veestapel te laten groeien. Gelet op de artikelen 16 en 17 van de Regeling heeft verweerder de toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve vanwege deze investering terecht geweigerd. Hieraan kan niet afdoen dat de lidstaat Nederland geen toepassing heeft gegeven aan artikel 42, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, nu deze bepaling een lidstaat de ruimte laat daarvan af te zien. Bovendien bieden de artikelen 16 en 17 van de Regeling, die een uitwerking zijn van het bepaalde in het vierde lid van artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, ook voor startende ondernemers als appellant de mogelijkheid toeslagrechten te verkrijgen uit de nationale reserve.
5.3 Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas