Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
voorzieningenrechter
AWB 08/960 22 januari 2009
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A B.V., te B, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 4 november 2008 heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van verzoekster tegen het besluit van 28 juni 2008, waarbij verweerder haar een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Bij brief van 27 november 2008 heeft verzoekster beroep ingesteld tegen het besluit van 4 november 2008. Bij brief van 27 november 2008 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat het besluit wordt geschorst.
Bij brief van 23 december 2008 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening ingediend, onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken.
Bij brief van 30 december 2008 heeft verzoekster het door haar gestelde spoedeisend belang nader toegelicht.
Bij brief van 6 januari 2009 heeft verweerder een nadere reactie gegeven op verzoeksters brief van 30 december 2008 en de voorzieningenrechter van het College verzocht om artikel 8:86 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) toe te passen.
Bij brief van 8 januari 2009 heeft verzoekster een nadere reactie gegeven op verweerders brief van 6 januari 2009 en de voorzieningenrechter van het College eveneens verzocht om artikel 8:86 Awb toe te passen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met zaak AWB 08/971 ter zitting van 15 januari 2009, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Van de zijde van verzoekster is tevens verschenen C, directeur van verzoekster.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Meststoffenwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
”Artikel 35
(...)
3. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de hoeveelheid in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde of verhandelde meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire omrekennormen, onderscheiden naar mestvorm, diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per gewichts- of volume-eenheid.
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
”Artikel 68
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
(...)
Artikel 70
(…)
4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de hoeveelheden, bedoeld in de artikelen 66, 67, 68 en 69. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. de methode van gewichtsbepaling, volumebepaling, bemonstering, analyse en bepaling van het ureumgehalte van koemelk;
b. de ten behoeve van de vaststelling te gebruiken apparatuur;
(...)”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
”Artikel 76
1. Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.
(...)”
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stc. 21 november 2005, nr. 226, pag. 6) is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
Ӥ 8.2.2. Dierlijke meststoffen
In hoofdstuk 9, paragraaf 2, van de regeling zijn in de artikelen 76 tot en met 81 nadere regels opgenomen over de wijze waarop het gewicht en het stikstof- en fosfaatgehalte van dierlijke meststoffen in beginsel wordt bepaald. Met betrekking tot de gestelde eisen inzake weging, bemonstering en analyse van deze meststoffen is grotendeels aangesloten bij de verplichtingen die voorheen op grond van de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen golden.
Het bepalen van het gewicht van de dierlijke meststoffen geschiedt op grond van artikel 76, eerste lid, door de vervoerder door het wegen van de meststoffen met een weegwerktuig. Dit kan een weegbrug zijn of een zogenaamd aanboord-
weegsysteem waarmee het gewicht van de meststoffen tijdens het laden van het transportmiddel bepaald wordt. De gebruikte weegwerktuigen dienen ingevolge de IJkwet te zijn geijkt. Uiteraard dienen bij de weging van de meststoffen de containers waarmee de meststoffen eventueel worden vervoerd buiten beschouwing te worden gelaten.
(…).”
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster voert een intermediaire onderneming, in het kader waarvan zij meststoffen transporteert. Verzoekster weegt de meststoffen met behulp van een zogenaamd aslastweegsysteem, dat zij eind 2005 heeft gekocht van de firma D. Dit weegsysteem is niet geijkt.
- Op 10 april 2008 heeft een controleur van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) bij verzoekster een onderzoek uitgevoerd en geconstateerd dat zij op 9 april 2008 niet of niet op een juiste wijze een vracht dierlijke mest heeft gewogen.
- Op grond van dit onderzoek heeft verweerder bij brief van 30 april 2008 verzoekster kenbaar gemaakt voornemens te zijn haar een last onder dwangsom op te leggen om iedere vracht dierlijke meststoffen te wegen met een geijkt weegsysteem, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 300,- per overtreding met een maximum van € 3.000,-, indien verzoekster binnen een periode van een jaar niet voldoet aan deze last.
- Op dit voornemen van verweerder heeft verzoekster bij brief van 14 mei 2008 een nadere reactie gegeven.
- Bij besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, die qua inhoud gelijk is aan eerdergenoemde brief van 30 april 2008.
- Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 10 juli 2008 bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft op de hoorzitting van 15 september 2008 verzoekster gehoord. Van dat gehoor is een verslag gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen.
Verzoekster heeft in verband met haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet kunnen aantonen dat er toezeggingen zijn gedaan door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: het ministerie van LNV) dat het aslastsysteem zou worden toegelaten. Het feit dat in maart 2006 het ministerie van LNV aan E van D heeft bericht dat het aslastsysteem niet kan worden gebruikt, wijst niet in een andere richting. Immers, op grond van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en de toelichting op dit artikel moet sprake zijn van een weegwerktuig dat ingevolge de IJkwet geijkt dient te zijn. Bovendien had verzoekster op de hoogte kunnen zijn van de voorschriften uit de Handleiding Mestbeleid 2006 opgesteld door Cumela Nederland en het ministerie van LNV. Niet valt in te zien dat verzoekster bij de aanschaf van het weegsysteem zelf geen contact heeft opgenomen met het ministerie van LNV teneinde een einde te maken aan de onzekerheid over het al dan niet mogen toepassen van het systeem. Verzoekster heeft daarmee een bewust risico genomen door het resultaat van de onderhandelingen tussen D en het ministerie niet af te wachten. Overigens is de last onder dwangsom op 28 juni 2008 opgelegd. Verzoekster had dus ruimschoots de tijd om haar weegsysteem aan te passen. Dat E de apparatuur heeft verkocht zonder het ter keuring aan te bieden, is voor zijn risico.
Volgens artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet dient het gewicht van een te transporteren hoeveelheid dierlijke meststoffen door de vervoerder van deze vracht bepaald te worden door middel van weging met behulp van een weegwerktuig. In de toelichting op dit artikel staat vermeld dat het weegwerktuig een weegbrug kan zijn of een zogenaamd aanboordweegsysteem waarmee het gewicht van de meststoffen wordt bepaald. Tevens wordt in de toelichting aangegeven dat de gebruikte weegwerktuigen ingevolge de IJkwet dienen te zijn geijkt en gekeurd. Verder is aangegeven dat zoveel mogelijk is aangesloten bij de onder Minas van toepassing zijnde Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen. De wetgeving is op het punt van wegen dus eigenlijk niet veranderd. De regelgeving sluit het gebruik van een niet-geijkt weegwerktuig uit. Dat in de toelichting wordt verwezen naar de IJkwet en niet naar de Metrologiewet doet niet af aan het feit dat het aslastsysteem niet is toegestaan.
Het aslastsysteem valt onder de zogenaamde niet-automatische weegwerktuigen. Voor deze weegwerktuigen geldt Richtlijn 90/384/EEG van de Raad van 20 juni 1990 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake niet-automatische weegwerktuigen (hierna: Richtlijn 90/384/EEG). Artikel 3 in samenhang met artikel 1, tweede lid, onder a en onder 3, Richtlijn 90/384/EEG bepaalt dat niet-automatische weegwerktuigen moeten voldoen aan de fundamentele eisen van Bijlage 1 van die richtlijn, indien het weegwerktuig wordt gebruikt voor de bepaling van massa voor de toepassing van wetten en wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen. De fabrikant of importeur is hiervoor verantwoordelijk. Voor de gewichtsbepaling van dierlijke meststoffen op grond van de Meststoffenwet met niet-automatische weegwerktuigen betekent dit dat het weegsysteem goedgekeurd dient te zijn. Genoemde richtlijn laat hierop geen enkele uitzondering toe.
Dat er over de periode 2006, 2007 en 2008 vele toetswegingen hebben plaatsgevonden welke ruimschoots binnen de norm vallen zoals gehanteerd door het Nederlands Meetinstituut (NMI) doet niet af aan het feit dat het aslastsysteem moet voldoen aan de eisen die zijn gesteld in Richtlijn 90/384/EEG. Voor de bepalingen in de Meststoffenwet is de vrije bewijsleer niet van toepassing en dient verzoekster te voldoen aan de gestelde voorschriften om mest te mogen vervoeren.
Met betrekking tot de stelling van verzoekster dat er geen strafbaar feit is gepleegd omdat immers is voldaan aan het doel van de Meststoffenwet – een doelmatige afvoer van mestoverschotten –, merkt verweerder op dat voor de werking van het stelsel van gebruiksnormen een adequate bepaling van alle aan- en afgevoerde hoeveelheden meststoffen onontbeerlijk is. Deze meststoffen worden per vracht gewogen, bemonsterd en geanalyseerd (zie de nota van toelichting op het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2005, 645, blz. 40). Nu het aslastsysteem van D niet is geijkt volgens de procedure van Richtlijn 90/384/EEG is sprake van overtreding van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Het hierbij behorende boetebedrag is vastgelegd in de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet.
Begin 2006 heeft de AID verzoekster er op gewezen dat het systeem van D niet is toegestaan. Voor het gebruik van het systeem is verzoekster destijds beboet. Met betrekking tot de stelling dat er sprake is van één overtreding wijst verweerder er op dat ieder transport op zichzelf staat. Iedere keer dat verzoekster het gewicht van de vracht dierlijke meststoffen op een onjuiste wijze bepaalt, overtreedt zij het betreffende voorschrift.
Verweerder concludeert dat verzoeksters bezwaren ongegrond zijn. Het is aan haar om te zorgen dat zij gebruik maakt van apparatuur die gekeurd en geijkt is. Indien de apparatuur van D inmiddels is gekeurd en geijkt, zal geen verbeuring plaatsvinden.
In reactie op het verzoekschrift heeft verweerder het volgende naar voren gebracht
Artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en de toelichting op deze bepaling stelt als eis dat een weegwerktuig moet zijn geijkt. De toelichting bij deze regelgeving verduidelijkt immers de bedoeling van de wetgever. De wetgever heeft met het noemen van een ‘weegwerktuig’ in artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet invulling gegeven aan artikel 70, vierde lid, Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet heeft de wetgever niet verwezen naar de IJkwet, omdat die wet zou worden vervangen door de Metrologiewet (deze wet is eind 2006 in werking getreden, zie Stb. 2006, 583). De toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet maakt duidelijk dat een weegwerktuig moet zijn geijkt en dat daarmee wordt gewaarborgd dat eventuele verschillen in weegresultaten gering zullen zijn.
In de IJkwet (en later de Metrologiewet) – en het EEG IJkbesluit niet-automatische weegwerktuigen – is Richtlijn 90/384/EEG geïmplementeerd. Het door verzoekster gebruikte weegsysteem betreft een niet-automatische weegwerktuig. De richtlijn stelt essentiële eisen aan meetinstrumenten. De fabrikant of zijn gemachtigde dient dit aan te tonen voordat hij het meetinstrument op de markt brengt. Door in de toelichting bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet te verwijzen naar de IJkwet/Metrologiewet heeft de mestwetgever willen waarborgen dat de weegwerktuigen voldoen aan de in die regelgeving gestelde vereisten. Er is dan ook geen strijdigheid met het Wetboek van Strafrecht, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR).
Verweerder volgt verzoekster niet in haar betoog dat ten aanzien van de nauwkeurigheid van haar weegwerktuig de vrije bewijsleer een rol speelt. Verweerder komt niet aan de in artikel 3:4 Awb neergelegde belangafweging toe, omdat een niet-geijkt weegsysteem onverenigbaar is met artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De bevoegdheid waar verzoekster in dit verband op doelt is slechts aan de orde bij het nemen van een besluit. De verwijzing van verzoekster naar artikel 5:32, vierde lid, Awb kan verweerder niet volgen, omdat deze bepaling gaat over de hoogte van de dwangsom, waar verzoekster verder niet op ingaat.
Verweerder bestrijdt dat hij niet heeft betwist dat verzoekster in materieel opzicht de mestwetgeving heeft nageleefd. Hij heeft immers niet voor niets sanctiebesluiten opgelegd. Verweerder heeft het onderzoekrapport waaruit blijkt dat de verschillen tussen een geijkte weegbrug en het door verzoekster toegepaste aslastsysteem niet opgevraagd nu dit niet relevant is voor de vraag of verzoekster conform artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet heeft gehandeld.
Ten aanzien van verzoeksters beroep op het vertrouwensbeginsel wijst verweerder er op dat reeds onder de mestregelgeving, zoals die vóór 2006 van kracht was, bij het wegen van dierlijke meststoffen enkel gebruik mocht worden gemaakt van geijkte weegwerktuigen. Daartoe verwijst verweerder naar artikel 4 Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen en de toelichting daarop (zie: Stc. 1997, nr. 240, pag. 20). Verzoekster was derhalve bekend met de destijds geldende vereisten. In het contact tussen de fabrikant van het aslastsysteem D en het ministerie van LNV in 2005 en 2006 heeft het ministerie steeds aangegeven dat het weegsysteem moet zijn geijkt. Het weegvoorschrift is ook duidelijk vermeld in de Handleiding Mestbeleid 2006 van Cumela Nederland en het ministerie van LNV, die wijd verspreid is onder intermediaire ondernemers. De tekst van de handleiding is integraal op de website van Cumela geplaatst. Indien verzoekster is afgegaan op andere beweringen van de fabrikant van het systeem, dan komt dat voor haar risico.
Verweerder concludeert tot verwerping van het verzoek om een voorlopige voorziening en verzoekt de voorzieningenrechter van het College op basis van artikel 8:86 Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak en het beroep ongegrond te verklaren.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft met betrekking tot haar verzoek om een voorlopige voorziening het volgende naar voren gebracht.
Artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet schrijft niet voor dat het weegwerktuig moet zijn geijkt. Dat een weegwerktuig geijkt moet zijn is evenmin in artikel 1 Uitvoeringsregeling Meststoffenwet of het Uitvoeringsbesluit opgenomen. Verweerder kan niet terugvallen op de toelichting op artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, gelet op het karakter van de bestuurlijke boetes als ”criminal charge”. De tekst van de regeling zelf moet bepalend zijn (zie ook artikel 1 Wetboek van Strafrecht, artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR). Mogelijk zou op een toelichting kunnen worden teruggevallen voor de uitleg van het begrip ”geijkt” als die term in artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet stond, maar dat is niet het geval. De opvatting van verweerder leidt dan ook niet tot een verduidelijking, maar tot een forse wijziging van het begrip ”weegwerktuig”. Om die reden is verweerders verwijzing naar de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen en de Metrologiewet niet relevant.
Hoewel artikel 70, vierde lid, Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet een basis biedt om in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de eis op te nemen dat het moet gaan om een geijkt weegwerktuig, heeft de regelgever hiervan geen gebruik gemaakt.
Verder is Richtlijn 90/384/EEG niet geïmplementeerd in nationaal recht, althans geeft verweerder niet aan hoe dat het geval zou zijn en in ieder geval niet hoe dat in het kader van de Meststoffenwet enige rol zou moeten spelen.
De resultaten van verzoeksters weegsysteem zijn van belang in het kader van artikel 3:4 en artikel 5:32, vierde lid, Awb. Verzoekster bereikt immers vrijwel eenzelfde resultaat als met een geijkt systeem, zodat ook om die reden handhaving niet is aangewezen. Verzoekster heeft met een onderzoeksrapport uitvoerig er op gewezen dat de verschillen met de weging door het aslastsysteem met een geijkte weegbrug minimaal zijn: de verschillen zijn minder dan één procent, hetgeen verweerder niet heeft betwist. Dat verweerder ook in dit verband heeft verwezen naar Richtlijn 90/384/EEG en een koppeling heeft gemaakt met de fabrikant, kan niet slagen, nu, daargelaten dat verzoekster geen fabrikant is, verweerder, zoals eerder is aangegeven, geen direct beroep op die richtlijn toekomt. Verweerder betwist niet dat verzoekster in materieel opzicht de mestwetgeving heeft nageleefd. Verweerder wijst op het belang van het wegen, bemonsteren en analyseren van meststoffen, doch niet op het belang van het geijkt wegen.
Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel houdt verzoekster vast aan haar bezwaarschrift. Verzoekster heeft op grond van de toezeggingen gehandeld en geïnvesteerd en pas veel later vernomen dat verweerder niet instemde met het aslastsysteem. Bepalend is echter de tekst van de regelgeving, en niet een rechtskracht ontberende handleiding van Cumela Nederland en het ministerie van LNV uit eind 2005.
Verzoekster verzoekt om schorsing van het bestreden besluit onder veroordeling van verweerder in de proceskosten en de griffierechten.
5. De beoordeling van het geschil
Hangende beroep bij het College kan de voorzieningenrechter op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81, eerste lid, Awb een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in de bodemprocedure.
Ten aanzien van het gestelde spoedeisend belang heeft verzoekster aangevoerd dat zij gelet op het aantal transporten op jaarbasis binnen afzienbare tijd dwangsommen zal verbeuren tot aan het in onderhavige last vermelde maximumbedrag van € 3.000,-. Bovendien bestaat het gevaar dat verweerder nadien opnieuw verzoekster een last onder dwangsom zal opleggen, waarbij de te verbeuren dwangsommen worden verhoogd. Voorts heeft verweerder schriftelijk het voornemen kenbaar gemaakt meerdere bestuurlijke boetes op te leggen ter zake overtreding van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Verzoekster wenst daarom snel duidelijkheid te krijgen over de vraag of haar handelwijze al dan niet in overeenstemming is met de Meststoffenwet.
Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Zowel het risico van verbeurte van dwangsommen als bestuurlijke boetes vertegenwoordigen een financieel belang. Een zodanig belang vormt op zichzelf onvoldoende reden een voorlopige voorziening te treffen. Het staat verzoekster immers vrij om financiële compensatie te vorderen indien mocht blijken dat de daartoe strekkende besluiten achteraf bezien onrechtmatig zijn. De enkele omstandigheid dat de door verzoekster te betalen dwangsommen en boetes binnen afzienbare termijn kunnen oplopen maakt dat niet anders. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster voor het overige geen nadere concrete feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan zij een beslissing in de hoofdzaak niet zou kunnen afwachten.
Onder deze omstandigheden kunnen niettemin toch termen aanwezig zijn een voorlopige voorziening te treffen indien – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht – zeer ernstig dient te worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en het bestreden besluit in de bodemprocedure in stand zal blijven. Een dergelijke situatie doet zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter, gezien hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd, in dit geval voor. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat het aslastweegsysteem van verzoekster een weegwerktuig is in de zin van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Partijen zijn evenwel verdeeld over de vraag of in dit artikel een uitdrukkelijke verplichting besloten ligt om dierlijke meststoffen te wegen met een geijkt weegwerktuig. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dat niet het geval.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat artikel 49 Meststoffenwet bepaalt dat verweerder bestuursdwang kan toepassen ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen. Uit het in deze bepaling neergelegde legaliteitsbeginsel volgt dat verweerder in het kader van de Meststoffenwet geen bestuursdwang kan toepassen zonder dat de overtreding voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar bij of krachtens een wettelijk voorschrift is omschreven.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt uit het bepaalde van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet niet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar dat sprake is van een verplichting dierlijke meststoffen te wegen met een geijkt weegwerktuig. Immers, de tekst van dit artikel vermeldt, voor zover hier van belang, geen ijkplicht met betrekking tot het gebruikte weegwerktuig, doch alleen de plicht om dierlijke meststoffen met een weegwerktuig te wegen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, noch het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, noch de Meststoffenwet, de term ‘weegwerktuig’ nader heeft gedefinieerd. Het standpunt van verweerder dat de toelichting van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de verplichting verduidelijkt dat gebruikte weegwerktuigen ingevolge de IJkwet dienen te zijn geijkt, gaat er aan voorbij dat een dergelijke verplichting duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelve dient te zijn opgenomen. Om die reden kan evenmin betekenis toekomen aan de toelichting op artikel 4 Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen en de Handleiding Mestbeleid 2006 van Cumela Nederland en het ministerie van LNV. Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat, zo al met verweerder moet worden aangenomen dat de Metrologiewet – welke wet de IJkwet heeft vervangen en waarin thans Richtlijn 90/384/EEG is geïmplementeerd – voorschrijft dat het aslastsysteem van verzoekster geijkt dient te zijn, dan nog die wettelijke verplichting verweerder geen juridische basis geeft om op grond van de Meststoffenwet bestuursdwang toe te passen. Immers, het bepaalde van artikel 49 Meststoffenwet geeft verweerder alleen een bestuursdwangbevoegdheid ter zake bij of krachtens die wet gestelde verplichtingen en derhalve niet ter zake een verplichting die uit een andere wet voortvloeit.
Op grond van het voorgaande heeft de voorzieningenrechter ernstige twijfels of verweerder bevoegd was verzoekster de onderhavige last onder dwangsom op te leggen. Daarmee is tevens de rechtmatigheid van het bestreden besluit voorwerp van gerede twijfel. Om die reden wordt het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen.
De voorzieningenrechter ziet af van zijn bevoegdheid om artikel 8:86 Awb toe te passen, vanwege het principiële karakter van de nog niet door het College beantwoorde rechtsvraag of in artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet besloten ligt dat gebruik moet worden gemaakt van een weegwerktuig dat geijkt is.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om te bepalen dat het door verzoekster betaalde griffierecht door verweerder wordt vergoed.
De voorzieningenrechter acht voorts termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van verzoekster, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 voor minder dan 4 samenhangende zaken), waarvan de helft betrekking heeft op zaak AWB 08/971 en de andere helft op deze zaak.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorzieningen toe;
- schorst het besluit van 4 november 2008 totdat het College op het beroep heeft beslist;
- gelast dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht ad € 288,-(zegge: tweehonderd achtentachtig
euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van verzoekster vastgesteld op € 322,- (zegge:
driehonderd tweeëntwintig euro).
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2009.
w.g. J.A. Hagen w.g. S.D.M. Michael