Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/1019 30 december 2008
20330 Tuchtgerecht Akkerbouwproductschappen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B,
gemachtigde: mr. ing. W. Engels, werkzaam bij Arvalis Adviseurs/Juristen,
appellant van een tuchtuitspraak van C van het Tuchtgerecht Akkerbouwproductschappen (hierna: tuchtgerecht).
1. De procedure
Bij uitspraak van C met zaaknummer D, aan appellant toegezonden bij brief van gelijke datum, heeft het tuchtgerecht beslist op het verzet van appellant tegen zijn eerdere uitspraak van E en die uitspraak bevestigd.
Bij brief van 28 december 2007, bij het College binnengekomen op 31 december 2007, heeft appellant beroep ingesteld tegen die uitspraak.
Bij brief van 22 januari 2008 heeft de secretaris van het tuchtgerecht de stukken doen toekomen aan de griffier van het College.
Bij brief van 5 maart 2008 heeft appellant nog enige aanvullende argumenten ter ondersteuning van zijn beroep aan het College doen toekomen.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 24 juli 2008. Appellant is met voorafgaand bericht van verhindering niet verschenen. Ter zitting zijn verschenen mr. O.D. van der Vliet en ir. ing. A. Waterink, beiden werkzaam bij het Hoofdproductschap Akkerbouw (hierna: HPA).
2. Het wettelijk kader
In de Verordening HPA bestrijding knolcyperus 2004 van 10 juni 2008 (hierna: Verordening) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
Deze verordening verstaat onder:
(…)
g. onderneming: onderneming waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld;.
h. ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld; (…).
Artikel 4
1. Door de ondernemer, aan wie een teeltverbod als bedoeld in artikel 2, eerste lid is opgelegd dan wel de gebruiker van een met een teeltverbod belast perceel, dienen maatregelen te worden genomen ter voorkoming van de verspreiding van knolcyperus. Deze maatregelen betreffen:
(…)
d. de verplichting de op de in gebruik zijnde grond voorkomende knolcyperus te verwijderen en te vernietigen.
(…)".
2. Bekendmaking van de in het eerste lid bedoelde maatregelen geschiedt door de secretaris, namens het bestuur, bij aangetekend schrijven aan de ondernemer.
Art. 8
Het bepaalde bij of krachtens deze verordening, waarbij aan ondernemers verplichtingen worden opgelegd, is mede bindend voor andere natuurlijke en rechtspersonen, voor zover deze handelingen verrichten die bedrijfsmatig in de ondernemingen waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld, plegen te worden verricht.”
De Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. De tuchtrechtelijke maatregelen in de zin van artikel 104 van de Wet op de bedrijfsorganisatie, die op overtreding van verordeningen van een bedrijfslichaam kunnen worden gesteld, zijn:
(…)
b. geldboete;
(…)
Artikel 4
1. Het bedrag van de geldboete is ten minste € 2,- en ten hoogste € 4500,-.
(…).”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna:Wbo) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 102
1. De verordeningen van het bestuur van een bedrijfslichaam kunnen bindende regelen inhouden voor natuurlijke en rechtspersonen, die de ondernemingen, waarvoor het lichaam is ingesteld, drijven, alsmede voor de personen, werkzaam bij die ondernemingen.
2. Het instellingsbesluit bepaalt, of en in hoeverre verordeningen van het bestuur van dat lichaam bindende regelen kunnen inhouden voor andere natuurlijke en rechtspersonen, voorzover deze handelingen verrichten die bedrijfsmatig in de ondernemingen, waarvoor het lichaam is ingesteld, plegen te worden verricht.
Artikel 104
1. Tenzij het instellingsbesluit anders bepaalt, kunnen bij verordening overtredingen van die verordening worden aangewezen als
a. feiten waarvoor een tuchtrechtelijke maatregel kan worden opgelegd, dan wel
(…).”
Het inmiddels, bij wijziging van 1 januari 2003 van de Wbo, vervallen artikel 105, luidde voorheen:
“Artikel 105 (oud)
1. De verordening van de Raad waarbij een bedrijfslichaam is ingesteld bepaalt, of en in hoeverre bij verordeningen van dat bedrijfslichaam op overtreding van zodanige verordeningen door de personen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, tuchtrechtelijke maatregelen kunnen worden gesteld.
(…)
3. Hoofdproduktschappen en produktschappen kunnen verordeningen als bedoeld in het eerste lid slechts vaststellen per groep van onder hen ressorterende ondernemingen als bedoeld in artikel 66, eerste lid.”
Het Instellingsbesluit akkerbouwproductschappen van 19 december 2003 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 18
Bij een op grond van artikel 93, tweede lid, van de wet vastgestelde verordening kan worden bepaald dat de bij of krachtens die verordening gestelde regelen mede andere dan de in artikel 102, eerste lid van de wet bedoelde natuurlijke en rechtspersonen binden, voorzover deze handelingen verrichten die bedrijfsmatig in de ondernemingen waarvoor het productschap is ingesteld, plegen te worden verricht”.
3. De tuchtuitspraken
Het tuchtgerecht heeft bij uitspraak van E appellant een geldboete opgelegd van € 400,-. Het tuchtgerecht heeft daarbij allereerst geoordeeld dat het in eigendom en/of in gebruik hebben van braakliggende gronden een handeling is als bedoeld in artikel 8 van de Verordening. Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder d, van de Verordening rust op betrokkene de verplichting de op de in gebruik zijnde grond voorkomende knolcyperus te verwijderen en te vernietigen. Het tuchtgerecht heeft vastgesteld dat op het perceel van betrokkene wederom knolcyperus is geconstateerd in een meer dan lichte hoeveelheid, en dat de door betrokkene getroffen bestrijdingsmaatregelen niet afdoende kunnen worden geacht. Het tuchtgerecht is van oordeel dat betrokkene een meer intensievere bestrijding had moeten uitvoeren.
Bij de aangevallen uitspraak van C op het verzet tegen de uitspraak van E heeft het tuchtgerecht overwogen dat betrokkene heeft aangegeven slechts juridisch eigenaar van het perceel te zijn. Dit is volgens het tuchtgerecht niet relevant, nu artikel 8 van de Verordening ook derden zoals betrokkene bindt. Het verzetschrift en hetgeen betrokkene ter zitting naar voren heeft gebracht geven geen nieuwe feiten of omstandigheden die het tuchtgerecht tot een andere beslissing doen komen dan de eerdere uitspraak.
Ter zake van het procesverloop, de beoordeling van de overtreding en de daarbij in aanmerking genomen feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de inhoud van de aangevallen uitspraken, die in afschrift aan deze uitspraak en als hier ingelast worden beschouwd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat hij niet valt onder de doelgroep waarop de Verordening betrekking heeft. Appellant is geen ondernemer en geen teler. Voorts verricht hij geen handelingen die bedrijfsmatig in de ondernemingen waarvoor het HPA is ingesteld, plegen te worden verricht. Appellant is slechts juridisch eigenaar van de grond. Praktisch gezien is appellant geen eigenaar meer omdat hij de grond heeft verkocht aan een projectontwikkelaar, daarvoor reeds de koopsom heeft mogen ontvangen en de grond al geruime tijd braak ligt in afwachting van de realisatie van een industriële bestemming. Sinds 2005 is de grond in ieder geval niet meer in agrarisch gebruik. Slechts de juridische levering van de grond is tot een nader tijdstip uitgesteld. Appellant stelt zich op het standpunt dat op hem bovendien niet eens een verplichting tot bestrijding van de knolcyperus rust. Feitelijk heeft hij al die tijd geheel onverplicht getracht de knolcyperus te bestrijden. Appellant vindt zich in zijn verdediging geschaad nu het berechtingsrapport op 7 maart 2007 is opgemaakt terwijl de constatering dateert van 18 juli 2006. Appellant doet daartoe een beroep op artikel 6 EVRM. Appellant is het niet eens met de resultaatsverplichting, uit artikel 6 van de Verordening. Hij heeft er alles aan gedaan om de knolcyperus te bestrijden.
5. De beoordeling
5.1 Uit de stukken en de verhandeling ter zitting is voor het College vast komen te staan dat op het perceel van appellant al geruime tijd - eerst vanaf 1995 en na een uitbreiding van de besmetting met knolcyperus wederom vanaf november 2004 - een teeltverbod rust. Op 18 juli 2006 heeft een toezichthouder van het HPA op dit perceel knolcyperus aangetroffen in een meer dan lichte hoeveelheid. Op grond van het signaleringsrapport van 17 januari 2007 dienaangaande en het daarop gebaseerde berechtingsrapport van 9 maart 2007, heeft het HPA bij schriftelijke verklaring van 12 april 2007 de zaak bij het tuchtgerecht aanhangig gemaakt. Appellant is daarbij als gebruiker van de grond, overtreding van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onder d, van de Verordening verweten. Het HPA heeft daarbij aangevoerd dat – gelet op artikel 8 van de Verordening – de bepalingen van de Verordening ook op appellant van toepassing zijn, nu appellant handelingen verricht die bedrijfsmatig in onderneming waarvoor het HPA is ingesteld, plegen te worden verricht. Het beheren van braakliggende gronden heeft het HPA als een dergelijke handeling aangemerkt.
Het tuchtgerecht heeft HPA gevolgd in de uitleg van artikel 8 van de Verordening en de toepasselijkheid van de bepalingen van de Verordening op appellant en vastgesteld dat het in eigendom en/of in gebruik hebben van braakliggende gronden een handeling is als bedoeld in artikel 8 van de Verordening zodat appellant gehouden is op deze grond voorkomende knolcyperus te verwijderen en te vernietigen.
5.2 Appellant heeft in het beroep bij het College primair aangevoerd dat hij geen agrariër is en geen onderneming runt, zodat hij bestrijdt te behoren tot degenen waarop de Verordeningen zich richten.
Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of appellant gebonden is aan de bepalingen van de Verordening. Anders dan het tuchtgerecht in de aangevallen uitspraak heeft geoordeeld, beantwoordt het College deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge artikel 102, tweede lid van de Wbo, jo. artikel 18 van het Instellingsbesluit akkerbouwproductschappen, jo. artikel 8 van de Verordening, zijn de bepalingen van de Verordening mede bindend voor andere natuurlijke en rechtspersonen, voor zover deze handelingen verrichten die bedrijfsmatig in de ondernemingen waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld, plegen te worden verricht
Niet in geschil is dat appellant geen ondernemer is als bedoeld in artikel 1, onder h, van de Verordening. Appellant drijft immers geen onderneming als bedoeld in artikel 1, onder g, van de Verordening, te weten een onderneming waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld. Appellant heeft onweersproken gesteld dat hij slechts de juridische eigendom van de grond heeft. Het perceel in kwestie is al geruime tijd verkocht aan een projectontwikkelaar, waarvoor inmiddels is betaald, met als doel de grond een andere (industriële) bestemming te geven. Het College overweegt dat appellant voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het perceel door hem niet is braak gelegd met als doel een volgende agrarische activiteit erop te verrichten danwel met het oogmerk het perceel bedrijfsmatig braak te leggen, maar dat het perceel van appellant braak ligt, in de betekenis van ongebruikt, in afwachting van de overdracht van de juridische eigendom ervan en toekomstige bouwactiviteiten van de koper. Op grond van deze feiten en omstandigheden kan volgens het College niet worden vastgesteld dat appellant een handeling verricht die bedrijfsmatig in de onderneming waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld, pleegt te worden verricht. Een uitleg van artikel 8 van de Verordening, zoals het HPA en het tuchtgerecht daaraan hebben gegeven, die erop neerkomt dat het aldus beheren van braakliggende gronden als een handeling wordt aangemerkt die bedrijfsmatig in de onderneming waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld, plegen te worden verricht, kan niet worden aanvaard. Reeds op deze grond slaagt het beroep van appellant. Appellant valt derhalve niet binnen de reikwijdte van artikel 8 van de Verordening en is dan ook niet gebonden aan de bepalingen van de Verordening.
5.3 Ook de grief van appellant dat het tuchtrecht in zijn geval geen toepassing kan vinden, treft doel. Met betrekking tot hetgeen ter zitting van het College namens het HPA op dit punt aanvullend nog is betoogd, namelijk dat artikel 8 van de Verordening in samenhang met artikel 18 van het Instellingsbesluit, met zich brengt dat allen die beheershandelingen als eigenaar/gebruiker van een perceel verrichten, ook wanneer het niets doen betreft of het verrichten van hobby-matige activiteiten onder het tuchtrecht vallen, overweegt het College nog het volgende.
Het College ziet bij derdenbinding noch in de wetsgeschidenis noch in de parlementaire behandeling van de wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie, aanknopingspunt voor een dergelijke verstrekkende uitleg van de mogelijkheid tot het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen. Het College wijst in dit verband erop dat bij de beperkte verruiming van de mogelijkheid tot het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen - eerst van kracht geworden bij de totstandkoming van het huidige artikel 104 Wbo, waarbij het oude artikel 105 is vervallen - in de MvT het volgende kan worden gelezen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, Wetsvoorstel 25695 Wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie en enige andere wetten):
“Het kabinet is dan ook van mening dat handhaving van PBO-verordeningen door middel van tuchtrecht plaatsvindt tenzij strafrechtelijke handhaving geboden is. Het kabinet is voorts van mening dat, om de toepassing van tuchtrecht effectief en efficiënt te laten zijn, enkele geconstateerde manco’s in het huidige tuchtrechtelijke regime van de wet moeten worden weggenomen. Dit betreft in de eerste plaats de in artikel 105 opgenomen beperking van het tuchtgerecht tot de groep van ondernemingen, waarvoor een productschap is ingesteld. Deze beperking vloeit voort uit het gegeven dat tuchtrechtspraak zich niet verder dient te richten dan tot de kring der bedrijfsgenoten. Het kabinet is – zonder afbreuk te willen doen aan dit principe – van mening dat argumenten aanwezig zijn om deze kring van bedrijfsgenoten te verbreden tot alle onder een productschap ressorterende ondernemingen.
(…).”
Uit de hier geciteerde passage volgt naar het oordeel van het College genoegzaam dat ook met deze beperkte verruiming van de mogelijkheid tot het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen – namelijk niet meer beperkt tot tuchtrecht per schakel in de productiekolom (bijvoorbeeld productie of handel of industrie), maar uitgebreid tot, meer algemeen, de groep van ondernemingen waarvoor het productschap is ingesteld – de wetgever stellig niet het algemene uitgangspunt heeft willen verlaten dat het tuchtrecht naar zijn aard zich richt tot (de min of meer uitgebreide) kring der beroepsgenoten. Daarmee laat zich niet verenigen een opvatting als die van de gemachtigde van het HPA, die erop neer zou komen dat degenen die juist niet tot die kring behoren, maar via de mogelijkheid van derdenbinding, voorzien in artikel 8 van de Verordening strafrechtelijk aan de verordening kunnen worden onderworpen, onder het tuchtrecht zouden komen te vallen.
5.4 Al het vorenoverwogene leidt tot het slotsom dat appellant niet gebonden is aan de bepalingen van de Verordening en hem ook geen tuchtmaatregel kan worden opgelegd terzake het overtreden van in casu artikel 4, eerste lid, onder d, van de Verordening. Het beroep is derhalve gegrond en het College zal de aangevallen tuchtuitspraak vernietigen. Het College zal de zaak zelf afdoen en bepalen dat aan appellant geen tuchtrechtelijk maatregel wordt opgelegd.
De overige grieven van appellant behoeven, gelet op het vorenstaande, geen bespreking meer.
Deze uitspraak steunt, behalve op de in rubriek 2 genoemde bepalingen, op hoofdstuk V van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat aan appellant geen tuchtrechtelijke maatregel wordt opgelegd.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van R. van Cuilenborg, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2008.
w.g. B. Verwayen w.g. R. van Cuilenborg