Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/259 en 06/460 26 november 2008
4291 Heffing
Financierings- en fondsheffing HPA
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellant,
gemachtigden: 1. mr. J.M.R. Vlaar, juridisch adviseur te Alkmaar;
2. mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht
tegen
het Hoofdproductschap Akkerbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. O.D. van der Vliet en mr. E.R. Kleijwegt, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 22 maart 2006, bij het College binnengekomen op 23 maart 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 februari 2006. Dit beroep is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 06/259.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 6 december 2004 ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 april 2006 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 16 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 januari 2006 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen een besluit van verweerder van 16 december 2005. Appellant heeft verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij brief van 15 mei 2006 heeft verweerder ingestemd met dit verzoek.
Bij brief van 16 mei 2006 zijn bij verweerder de gronden van het bezwaar ingediend.
Bij brief van 30 mei 2006 heeft verweerder het bezwaar ingevolge artikel 7:1a, vijfde lid, Awb, ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar het College. Dit beroep is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 06/460.
Bij brief van 6 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, mr. G.P. van Malkenhorst, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde mr. O.D. van der Vliet, hun standpunten hebben toegelicht.
Bij brief van 14 december 2007 heeft het College aan beide partijen medegedeeld dat besloten is het vooronderzoek te heropenen en de zaken te verwijzen naar een meervoudige kamer van het College.
Bij brief van 22 oktober 2008 heeft verweerder nader verweer gevoerd.
Op 30 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden G.P. van Malkenhorst en E.R. Kleijwegt hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
" 1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. "
In de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo), zoals deze luidde van 1 juli 1999 tot en met 27 november 2007, was, voorzover thans van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 93
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, dan wel indien het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt. "
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: Wijzigingswet) is ondermeer aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, dat als volgt luidt:
" 1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
(…) "
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de Wijzigingswet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
Voor de jaren 2004 en 2005 heeft verweerder krachtens artikel 126 Wbo verordeningen vastgesteld houdende ondermeer vaststelling van bestemmingsheffingen ten behoeve van het Fonds teeltaangelegenheden en het Fonds pootaardappelen. Het betreft de Heffingsverordening HPA Fonds teeltaangelegenheden jaar 2004, de Heffingsverordening HPA Fonds teeltaangelegenheden jaar 2005, de Heffingsverordening HPA Fonds pootaardappelen jaar 2004 en de Heffingsverordening HPA Fonds pootaardappelen jaar 2005 (hierna gezamenlijk: heffingsverordeningen). De tekst van de verschillende verordeningen is grotendeels gelijkluidend. Voorzover thans van belang, vermeldt de Heffingsverordening HPA Fonds teeltaangelegenheden jaar 2004 het volgende:
" Artikel 1
Deze verordening verstaat onder:
(…)
g. ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarvoor het hoofdproductschap is ingesteld;
(…)
Artikel 2
1. De ondernemer, die in het jaar 2004 een onderneming drijft, is verplicht voor dat jaar aan het hoofdproductschap een heffing te betalen.
2. De berekening van de heffing vindt plaats op basis van de door de ondernemer aan het hoofdproductschap ingevolge de bij of krachtens de Verordening HPA registratie en verstrekking van gegevens 2003 verstrekte gegevens.
3. De heffing wordt opgelegd naar het grondgebruik en berekend naar de oppervlakte van de bij de onderneming behorende cultuurgrond (…).
4. De heffing is bestemd voor het Fonds teeltaangelegenheden. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden, voor zover thans van belang, voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 6 december 2004 heeft verweerder bestemmingsheffingen opgelegd over het jaar 2004 op basis van de heffingsverordeningen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 januari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 9 februari 2006 genomen.
- Bij besluit van 16 december 2005 heeft verweerder bestemmingsheffingen opgelegd over het jaar 2005 op basis van de heffingsverordeningen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 januari 2006 bezwaar gemaakt.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit van 9 februari 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat en voor zover relevant weergegeven, het volgende overwogen.
Essentieel voor bedrijfslichamen is het bindende karakter voor de hele bedrijfstak waarvoor zij zijn ingesteld. Uit dien hoofde kunnen zij verordeningen vaststellen die gelden voor de hele bedrijfstak en bovendien heffingen opleggen ter financiering van de eigen apparaatkosten alsook voor de bekostiging van bijzondere activiteiten. In de onderneming van appellant worden akkerbouwgewassen geteeld. Hierdoor is appellant automatisch onderworpen aan de regelgeving van verweerder. Ter bekostiging van hun werkzaamheden alsook ter financiering van bepaalde projecten kunnen bedrijfslichamen bij verordening de ondernemers verplichten heffingen te betalen. Gelet op de samenhang tussen het publieke en sectorale belang kan niet worden tegemoet gekomen aan het bezwaar van appellant, dat hij alleen wil betalen voorzover de heffing betrekking heeft op de publiekrechtelijke taak van het hoofdproductschap. De heffingen zijn opgelegd op grond van de door het bestuur vastgestelde en door de SER en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) goedgekeurde verordeningen. Het bestuur is daartoe bevoegd op grond van de Wbo. De preventieve goedkeuring geschiedt steeds aan de hand van het recht en het algemeen en sectoraal belang. De heffingen zijn derhalve opgelegd op grond van een rechtmatige wettelijke basis. Appellant is van mening dat de verordeningen een gezonde mededinging niet in de weg mogen staan. De jaarlijkse heffingsverordeningen behoeven goedkeuring van de betrokken ministers. Heffingsverordeningen met een bestemmingsheffing worden tevens in het kader van de melding van staatssteun ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie. Mocht een verordening de gezonde mededinging in de weg staan, dan volgt geen goedkeuring. Appellant stelt geen profijt te hebben van de opgelegde heffingen. Bij het middels een heffing financieren van collectieve sectoractiviteiten gaat het om het algemeen belang van de sector, waarbij het individuele belang van een teler niet altijd duidelijk is. Dit maakt de heffing niet onrechtmatig, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het College.
Van onverenigbaarheid van bedrijfslichamen met het Europese recht is geen sprake. Evenmin slaagt het bezwaar inzake de oplegging van de dubbele heffing.
De grief inzake de onverbindendheid van de heffingsverordeningen kan niet slagen. De terugwerkende kracht van de Wijzigingswet heeft de toets van het College doorstaan, zoals blijkt uit de beschikking heropening van 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN BD4081).
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd.
Appellant handhaaft in beroep de bezwaren die hij in de bezwaarprocedure tegen de opgelegde heffingen heeft ingebracht. Aan deze bezwaren van algemene aard voegt appellant in beroep toe dat sprake is van een onvrijwillig lidmaatschap van een met een vereniging gelijk te stellen organisatie, zodat de heffingen in strijd met artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) zijn opgelegd.
Voorts stelt appellant zich op het standpunt dat in Nederland onder het regime van de PBO (publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie) een situatie van oneerlijke concurrentie is ontstaan, doordat een selecte groep ondernemers gesubsidieerd wordt voor het doen van sectoraal onderzoek en niet alle ondernemers gelijkelijk profiteren van de sectoraal relevant geachte reclame.
Ondanks het feit dat het College met betrekking tot de hierboven genoemde grieven op 16 november 2006 uitspraak heeft gedaan in soortgelijke zaken, ziet appellant af van intrekking van het beroep. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 januari 2004 in de zaak Kühne & Heitz (C-453/00, Kühne & Heitz B.V., Jur. 2004, blz. I-837) acht appellant het van belang dat hij naar nationaal recht alle beschikbare rechtsmiddelen heeft aangewend.
In beroep heeft appellant de onverbindendheid van de onderliggende heffingsverordeningen aan de orde gesteld, omdat zij in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo niet door alle betrokken ministers zijn goedgekeurd. Hoewel de Wijzigingswet van kracht is en het College inmiddels heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om van toepassing van de aan de Wijzigingswet verbonden terugwerkende kracht af te zien, handhaaft appellant de grief inzake de onverbindendheid om dezelfde, hierboven weergegeven, reden die is terug te voeren op de Kühne & Heitz jurisprudentie.
Appellant dringt bovendien aan op vernietiging van de bestreden besluiten, omdat de opgelegde heffingen ten tijde van de beslissing op bezwaar niet steunden op verbindende verordeningen. Ex tunc toetsend dient de beslissing op bezwaar te worden vernietigd, met instandlating van de gevolgen. Dit betekent voor appellant in ieder geval dat verweerder zijn proceskosten in bezwaar en beroep moet vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast, dat in deze gedingen slechts de aan appellant op grond van de in rubriek 2.1 genoemde heffingsverordeningen opgelegde bestemmingsheffingen aan de orde zijn.
De algemene, daartegen door de voormalige gemachtigde ingebrachte, grieven werden ter zitting van het College op 8 november 2007 slechts ingetrokken onder de voorwaarde dat de grief inzake de onverbindendheid zou slagen. Appellant verzocht het College onmiddellijk mondeling uitspraak te doen, met het oog waarop het geschil werd beperkt. Aan dit verzoek heeft het College echter niet voldaan.
5.2 Voorts overweegt het College het volgende.
De grief van appellant die erop neerkomt dat de heffingsverordeningen onverbindend zijn, nu zij niet zijn ondertekend door alle betrokken ministers, slaagt niet. Het College verwijst hiertoe naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de Wijzigingswet is overwogen in zijn in rubriek 3 genoemde beschikking heropening van 4 juni 2008. Het College ziet geen reden hierover thans anders te oordelen.
5.3 De wetswijziging met terugwerkende kracht leidt ertoe dat, anders dan appellant meent, wat betreft het punt van de goedkeuring, beoordeeld naar het tijdstip waarvan verweerder moest uitgaan, van de geldigheid van de onderliggende heffingsverordeningen moet worden uitgegaan. De grief treft derhalve geen doel.
5.4 De grief van appellant die erop neerkomt dat door de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging als bedoeld in artikel 11 EVRM wordt geschonden, slaagt evenmin. Zoals het College in zijn uitspraak van 16 november 2007, AWB 05/408, www.rechtspraak.nl, LJN AZ3159, heeft overwogen, kan artikel 11 EVRM, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, aan de verbindendheid van de heffingsverordeningen niet afdoen, reeds omdat verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
5.5 Appellant heeft zich voorts beroepen op strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo. Ingevolge deze bepaling mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Het bezwaar van appellant richt zich tegen het feit dat voor de uitoefening van taken in het kader van medebewind, subsidiebemiddeling en sectoraal relevant geachte, doch strikt private taken, een rekening wordt gepresenteerd.
Zoals het College in zijn in rubriek 5.4 genoemde uitspraak heeft overwogen, is, hoewel de heffingsverordeningen, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kunnen hebben, van een uitschakeling van de nuttige functie der concurrentie niet gebleken. Appellants beroep op voornoemde bepaling kan dan ook niet tot onverbindendheid van de heffingsverordeningen leiden.
Voorzover appellant heeft aangevoerd dat hij ten onrechte geen belang heeft bij of profijt heeft van de activiteiten van verweerder in het kader van de bestemmingsheffingen, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond zijn.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. F. Stuurop en mr. D.J.M.W Paridaens-van der Stoel, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008.
w.g. C.M. Wolters w.g. E. van Kerkhoven