Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/893 en 07/894 5 september 2008
6306 Verordening W herziene begroting 2008 (PW)
Uitspraak in de zaken van:
Dutch Wine Traders B.V., te Utrecht, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P te Utrecht,
tegen
1. het Productschap Wijn (hierna: PW), verweerder in de zaak AWB 07/893,
gemachtigden: mr. A. Franken en mr. E.R. Kleijwegt, beiden werkzaam bij het PW en
2. de Sociaal Economische Raad (hierna: SER), verweerder in de zaak AWB 07/894,
gemachtigde: mr. R.C. Gilhuijs, I. Güveç en mr. D. Haenen, werkzaam bij de SER.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 november 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen de Verordening van het PW tot vaststelling van de herziene begroting van baten en lasten voor 2007 (hierna: Verordening). Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 07/893.
Bij brief van 11 december 2007 zijn de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 14 februari 2008 heeft het PW een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 maart 2008 heeft het PW een nader stuk in het geding gebracht.
Bij brief van 1 augustus 2008 heeft appellante nadere stukken in het geding gebracht.
Appellante heeft bij brief van 9 november 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van 19 september 2007, bekendgemaakt op 28 september 2007, waarbij de Bestuurskamer van de SER de Verordening heeft goedgekeurd. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 07/894.
Bij brief van 11 december 2007 zijn de gronden van dat beroep ingediend.
Bij brief van 31 januari 2008 heeft de SER in die zaak een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 april 2008 heeft de SER nadere stuken in het geding gebracht.
Bij brief van 1 augustus 2008 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 13 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, het PW, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, en de SER, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, hun onderscheiden standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo), voorzover thans van belang, luidt:
" Artikel 1
1. Er is een Sociaal-Economische Raad, hierna genoemd Raad.
2. (…)
Artikel 106
1. Verordeningen van het bestuur van een bedrijfslichaam, welke voor personen, als bedoeld in artikel 102, bindende regelen inhouden en een verordening als bedoeld in artikel 119, worden bekendgemaakt op de wijze, bij algemene maatregel van bestuur te bepalen. Indien zij de goedkeuring van (…) de Raad (…) behoeven, geschiedt de bekendmaking niet dan nadat deze is verleend. Zij treden, indien zij niet anders bepalen, in werking met ingang van de dag na die van de bekendmaking.
2. (…)
Artikel 118
1. Het dagelijks bestuur van een bedrijfslichaam biedt het bestuur jaarlijks vóór 1 oktober een begroting der inkomsten en uitgaven van dat lichaam voor het komende kalenderjaar aan, vergezeld van de nodige toelichting en bescheiden.
2. De begroting wordt, zodra zij is aangeboden, ten kantore van het secretariaat voor een ieder ter lezing nedergelegd en, tegen betaling der kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld.
3. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling geschiedt openbare kennisgeving, welke tenminste twee weken voorafgaat aan de behandeling der begroting door het bestuur.
Artikel 119
De begroting wordt bij verordening vastgesteld door het bestuur en behoeft de goedkeuring van de Raad.
Artikel 120
1. De door het bestuur vastgestelde begroting wordt vóór 15 november aan de Raad ter goedkeuring aangeboden.
2. Indien zij niet vóór de aanvang van het jaar, waarvoor zij moet dienen, is goedgekeurd, kan de Raad het betrokken lichaam machtigen uitgaven te doen uit die posten, alsmede die inkomsten te innen, waartegen de Raad geen bedenking heeft.
Artikel 121
1. Indien het bestuur weigert de door de wet aan het lichaam opgelegde uitgaven op de begroting te brengen, geschiedt dit door de Raad.
2. Indien in dat geval de geraamde inkomsten van het lichaam niet toereikend zijn en het bestuur weigert nieuwe middelen tot dekking voor te dragen, vermindert de Raad de overige niet bij de wet aan het lichaam opgelegde uitgaven in zodanige reden, dat tussen de inkomsten en uitgaven van dat lichaam evenwicht is.
Artikel 122
De Raad kan bij verordening regelen stellen omtrent de inrichting van de begroting van de bedrijfslichamen. "
De Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
" Artikel 18
1. Het College oordeelt, bij uitsluiting, in eerste aanleg tevens in hoogste ressort over het beroep, door een belanghebbende ingesteld tegen:
a. een besluit van een lichaam, met uitzondering van een besluit op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en een besluit tot invordering bij dwangbevel, en
b. een andere handeling, door een lichaam ten aanzien van hem ter uitvoering van zijn bestuurstaak verricht, met uitzondering van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 29 november 2006 heeft het College uitspraak (AWB 05/224 tot en met 234 en 05/851, www.rechtspraak.nl., LJN AZ5800) gedaan in de zaken van appellante en 10 anderen inzake door het PW in de jaren 1999 tot en met 2004 krachtens verscheidene heffingsverordeningen opgelegde heffingen. Bij deze uitspraak heeft het College onder meer diverse heffingsnota’s herroepen en de bezwaren tegen andere heffingsnota’s gegrond verklaard.
- Het PW heeft naar aanleiding van deze uitspraak besloten om de betaalde heffing aan alle bedrijfsgenoten te restitueren en deze restitutie te financieren met een aanvullende financieringsheffing. Het PW heeft het totaal uit te keren bedrag begroot op € 7 miljoen.
- Teneinde de restitutie mogelijk te maken heeft het PW gewijzigde begrotingen vastgesteld, zulks bij (-) de Verordening, die is goedgekeurd bij het in rubriek 1 genoemde besluit van 19 september 2007, en (-) de op 8 november 2007 gegeven Verordening W herziene begroting 2007, die is goedgekeurd bij besluit van 13 december 2007 van de Bestuurskamer van de SER.
3. De bestreden besluiten
Gelet op het in rubriek 5 te geven oordeel van het College, wordt op deze plaats volstaan met een beknopte weergave van de bestreden besluiten.
De door appellante bestreden herziene en opnieuw herziene begrotingen 2007 van het PW bevatten de begrotingen van baten en lasten van het PW. Deze begrotingen zijn goedgekeurd door de Bestuurskamer van de SER bij besluiten van respectievelijk 19 september 2007 en 13 december 2007, en zijn afgekondigd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 2007, nr. 55, van 28 september 2007 respectievelijk het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 2007, nr. 78, van 14 december 2007.
In het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie is de volgende tekst opgenomen:
" Tegen een besluit tot goedkeuring van een begroting of een herziene begroting van een bedrijfslichaam kunnen belanghebbenden binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt een beroepschrift indienen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag. "
4. Het standpunt van appellante
Gelet op het in rubriek 5 te geven oordeel van het College, wordt op deze plaats volstaan met een beknopte weergave van het standpunt van appellante, dat zich als volgt laat samenvatten.
De in het besluit tot wijziging van de begroting gevolgde gedragslijn is zeer ongebruikelijk en niet gemotiveerd. Het besluit is onevenwichtig en onzorgvuldig voorbereid. Het besluit leidt tot verboden of met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun en heeft tot gevolg dat de mededinging wordt vervalst. Tot uitkering van wettelijke rente naast de restitutie van de heffingen was geen reden. De belangen van appellante zijn rechtstreeks betrokken bij het besluit, nu het bij het besluit niet gaat om een normale reguliere begrotingsverordening, maar om een begrotingswijziging met slechts één doel, namelijk om aan alle bedrijfsgenoten, met uitzondering van appellante en anderen die met succes zijn opgekomen tegen de heffingen, een uitkering te doen ter hoogte van de door hen betaalde heffingsaanslagen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals vermeld in rubriek 2.2, heeft het PW de Verordening gewijzigd bij Verordening van 8 november 2007. Tegen laatstgenoemde Verordening heeft appellante niet afzonderlijk beroep ingesteld. Het College acht het tegen de Verordening ingestelde beroep tevens gericht tegen de Verordening van 8 november 2007.
5.2 Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de beroepen wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan alleen een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit. Alvorens beroep in te stellen, dient ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij een dergelijk besluit aan goedkeuring is onderworpen.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid van dat artikel is bepaald, dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5.3 Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen is van belang hetgeen het College in zijn uitspraak van 12 maart 2008 (AWB 05/494, 06/745 en 07/60, www.rechtspraak.nl, LJN BC6324) heeft beslist inzake de beroepen van de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (hierna: NVV) tegen de begroting van het Productschap voor Vee en Vlees, te weten dat die beroepen niet-ontvankelijk zijn, en dat de SER de bezwaren van de NVV tegen een verleende ontheffing in het kader van genoemde begroting ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, daar de NVV niet rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt door de in de desbetreffende verordeningen vervatte (herziene) begrotingen, zodat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Het College heeft daartoe overwogen, dat de desbetreffende verordeningen door het bestuur aan het dagelijks bestuur gegeven machtigingen behelzen om tot een bepaald maximum uitgaven te doen, almede ramingen van onder meer door heffingen te verwerven inkomsten, en dat de rechtsgevolgen daarvan uitsluitend zien op de verhouding tussen bestuur en dagelijks bestuur. Dit is slechts onder bijzondere omstandigheden anders, zoals in die gevallen waarin met het vaststellen van de begroting in feite sprake is van een (weigering van) subsidieverlening of de vaststelling van een subsidieplafond. Voorts is in die uitspraak overwogen dat de in geding zijnde ontheffing, wat betreft het karakter van de daardoor in het leven geroepen rechtsgevolgen, deelt in de door de (goedgekeurde) begroting veroorzaakte rechtsgevolgen, namelijk een machtiging aan het dagelijks bestuur tot het doen van de in (de) begroting voorziene uitgaven, en de NVV door de ontheffing net zomin rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt als door de begroting(en) op het vaststellen waarvan de ontheffing betrekking heeft.
5.4 Het College oordeelt met betrekking tot de onderhavige beroepen, overeenkomstig hetgeen is overwogen en beslist in voormelde uitspraak aangaande de ontvankelijkheid van de desbetreffende beroepen, dat appellante niet rechtstreeks in haar belangen getroffen kon worden geacht door de in het geding zijnde beslissingen inzake de herzieningen van de begroting van het PVV voor 2007. Van bijzondere omstandigheden zoals door appellante bepleit, is naar het oordeel van het College geen sprake. Het aan de herziening van de begroting ten grondslag liggende voornemen tot terugbetaling van heffingen impliceert op generlei wijze enig voor beroep vatbaar besluit.
5.5 Uit het voorgaande volgt dat de beroepen tegen eerdergenoemde verordeningen en tegen het goedkeuringsbesluit van 19 september 2007 niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard.
5.6 Omtrent het verzoek om vergoeding van de proceskosten overweegt het College als volgt. De ongeclausuleerde rechtsmiddelenverwijzing in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van de SER is gebaseerd op artikel 18 Wbbo en kan redelijkerwijs geen andere strekking hebben dan om anderen dan een productschap op hun, door de SER kennelijk veronderstelde, mogelijkheid tot het instellen van beroep te wijzen. In verband hiermede moet worden geoordeeld dat appellante door de rechtsmiddelenverwijzing op het verkeerde spoor is gezet. Deze omstandigheid vormt naar het oordeel van het College voldoende aanleiding voor een veroordeling van de SER in de proceskosten die appellante in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Hierbij acht het College van belang dat de kosten van rechtsbijstand die het gevolg zijn van een onjuiste rechtsmiddelenverwijzing dienen te worden gerekend tot het procesrisico van verweerder.
5.7 Het College acht derhalve termen aanwezig om de SER met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten in de zaak met nummer AWB 07/894. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,--, op basis van twee punten tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen niet-ontvankelijk;
- veroordeelt de SER in de door appellante gemaakte proceskosten in de zaak AWB 07/894 tot een bedrag van € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig);
- bepaalt dat de SER aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2008.
w.g. H.C. Cusell w.g. E. van Kerkhoven