Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/101 25 november 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te B, en
2. C, te D,
appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 14 februari 2007, bij het College binnengekomen op 19 februari 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een brief van verweerder van 31 januari 2006.
Bij brief van 28 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 2 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant A, vergezeld door E, en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van de op 1 september 1998 in werking getreden en met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) was - kort gezegd - het aantal varkens dat op een bedrijf mag worden gehouden aan een maximum gebonden, uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht. Het varkensrecht werd berekend aan de hand van het in 1996 - of naar keuze 1995 - gemiddeld op een bedrijf gehouden aantal varkens. Op grond van artikel 25 Whv Pro waren in een algemene maatregel van bestuur, het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv), regels gesteld voor groepen van gevallen waarin de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig de Whv leidde tot onbillijkheden van overwegende aard.
In de artikelen 7 en 8 van het Bhv was hardheidscategorie 2 geregeld; deze categorie zag op overgedragen bedrijven met een niet representatief aantal varkens in 1994 tot en met 1996.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij op 31 maart 1997 gedagtekende brief heeft appellant C verweerder gemeld dat hij zijn bedrijf per 1 mei 1997 beëindigt.
- Op 30 mei 1997 heeft het voormalige Bureau Heffingen van appellanten een formulier 'Overdracht van een heel bedrijf' ontvangen. In dit formulier is vermeld dat C op 2 mei 1997 het bedrijf op de locatie F te B, met inbegrip van een oppervlakte landbouwgrond van 0,5 ha, aan appellant A heeft overgedragen. Voorts is in het formulier vermeld dat de oorspronkelijke eigenaar een door hem gepachte oppervlakte landbouwgrond groot 11 ha met daaraan verbonden mestproductierechten houdt en dat sprake is van een niet gebonden niet-verplaatsbaar mestproductierecht van 439 kg fosfaat en van een niet gebonden verplaatsbaar mestproductierecht van 752 kg.
- Met het oog op de inwerkingtreding van de Whv en het Bhv heeft Bureau Heffingen in verband met de uitvoering van die regelgeving aan zowel C als A formulieren toegezonden.
- C heeft zowel een formulier 'Melding varkensrechten' (in verband met varkensrechten op grond van de Whv) als een formulier 'Hardheidsmelding varkensrechten' (in verband met varkensrechten op grond van het Bhv) ontvangen, waarop in beide gevallen is vermeld dat hij aanspraak kan maken op een varkensrecht van 186 (niet-fokzeugen) varkenseenheden.
- Het Whv-formulier is, ondertekend door beide appellanten, door Bureau Heffingen op 12 oktober 1998 retour ontvangen; hierop is aangekruist dat de voorkeur wordt gegeven aan 1996 als referentiejaar.
- Op het aan appellant A toegezonden formulier 'Hardheidsmelding varkensrechten' is door Bureau Heffingen ingevuld dat hij bij toepassing van hardheidscategorie 2 van het Bhv recht heeft op een verhandelbaar varkensrecht van 207 varkenseenheden en een niet-verhandelbaar recht van 9 varkenseenheden.
Dit formulier is door Bureau Heffingen op 14 oktober 1998 retour ontvangen.
- Bij brief aan verweerder(s Dienst Regelingen) van 17 november 2005 heeft A er op gewezen dat hij in 1997 het bedrijf van C, dat beschikt over circa 450 varkensplaatsen, heeft overgenomen en dat in 1998 zowel op naam van C als op zijn (A's) naam varkensrechten zijn geregistreerd. A wijst er op dat telefonisch is meegedeeld dat er wel rechten zijn afgeboekt bij C, doch dat deze niet op zijn naam zijn bijgeboekt. A verzoekt verweerder in deze brief deze zaak verder - uitsluitend schriftelijk - af te wikkelen.
- In antwoord op voormelde brief heeft verweerder A bij brief van 31 januari 2006 - onder meer - meegedeeld dat voor C geen registratie van varkensrechten heeft plaatsgevonden, omdat deze zijn bedrijf aan A heeft overgedragen.
- Appellanten hebben tegen de hiervoor genoemde brief op 4 oktober 2006 beroep ingesteld bij het College. In dit beroep stellen zij dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd het varkensrecht van C te registreren en zich ten onrechte op het standpunt stelt dat C zijn gehele bedrijf heeft overgedragen aan A.
Naar de opvatting van appellanten is als gevolg van deze handelwijze ten onrechte sprake van een korting op de berekening van het varkensrecht van circa 50% in plaats van de wettelijke 10%.
- Bij griffiersbrief van 23 oktober 2006 is voormeld beroepschrift onder verwijzing naar artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) naar verweerder doorgezonden, teneinde het als bezwaarschrift af te handelen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb niet-ontvankelijk verklaard en daartoe - zakelijk samengevat - het volgende overwogen.
De brief van verweerder van 31 januari 2006 behelst geen besluit. Daarom kan daartegen geen ontvankelijk beroep - en daaraan voorafgaand bezwaar - worden aangetekend.
Op grond van vaste rechtspraak van het College kunnen ook mededelingen met betrekking tot het uit de Whv voortvloeiende varkensrecht niet worden aangemerkt als besluiten.
Bovendien is het bezwaar niet binnen de termijn van artikel 6:7 Awb Pro ingediend, ook niet indien dit geacht moet worden te zijn gericht tegen verweerders eerdere mededeling(en) met betrekking tot de omvang van het varkensrecht.
Ten overvloede wijst verweerder op het volgende. Door C zijn als voormalige exploitant van het huidige bedrijf van A opgaven gedaan van de volgende dieraantallen:
1993 294 vleesvarkens
1994 358 vleesvarkens
1995 295 vleesvarkens
1996 285 vleesvarkens
Voorafgaand aan het moment van inwerkingtreding van de Whv, waren voor A 1.701 kg fosfaat niet grondgebonden en 63 kg fosfaat grondgebonden mestproductierechten geregistreerd. In verband met de generieke korting van 10% op de niet gebonden mestproductierechten resulteerde dit in totaal 216 varkensrechten.
Een berekening op grond van hardheidscategorie 1 van het Bhv zou overigens tot het zelfde resultaat hebben geleid.
Bij de bedrijfsoverdracht van C aan A is het gehele varkensbedrijf overgegaan en zijn bij C slechts 11 ha pachtgrond achtergebleven. Sindsdien kan C volgens verweerder niet meer worden aangemerkt als varkenshouder en heeft hij evenmin de beschikking over een bedrijf in de zin van artikel 1 Whv Pro.
In de aan C en A toegezonden meldingsformulieren staan, zoals A terecht heeft opgemerkt, verschillende "mestnummers" vermeld. Die formulieren en de wijze waarop deze door Bureau Heffingen al vooraf waren ingevuld geven het aantal varkenrechten weer dat mogelijk zou worden berekend, op basis van de op dat moment geregistreerde gegevens. Derhalve is met die formulieren geen sprake geweest van toekenning van varkensrechten, zoals appellanten ten onrechte veronderstellen.
De daadwerkelijk vaststelling van de varkensrechten is op een later moment aan de betrokkenen toegezonden en daarbij is aan C te kennen gegeven dat hij (bij nader inzien) niet in aanmerking kwam voor varkensrechten.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende aangevoerd.
Naar de opvatting van verweerder behelsde de brief van A van 17 november 2005 een verzoek om de berekening van het varkensrecht ingevolge de Whv opnieuw uit te voeren. Omdat een dergelijke berekening geen besluit is, kan het verzoek ook niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin artikel 4:1 van Pro de Awb. Verweerders reactie van 31 januari 2006 behelsde geen besluit, maar slechts een toelichting waarom voor C geen varkensrechten zijn berekend en voorts de mededeling dat het voor A niet uitmaakt of zijn varkensrechten zijn berekend op grond van de Whv of het Bhv.
Gelet op het vorenstaande en voorts gelet op het ruime tijdsverloop tussen verweerders brief van 31 januari 2006 en het - ter afhandeling als bezwaarschrift aan verweerder doorgezonden - beroep van appellanten van 4 oktober 2006, heeft verweerder dat bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Inhoudelijk geldt dat het varkensrecht voor A is berekend aan de hand van de mestproductie op het bedrijf in het jaar 1996, met dien verstande dat dit recht wordt begrensd door de korting van 10% op de geregistreerde niet grondgebonden mestproductierechten. Gelet op de na de bedrijfsoverdracht voor A geregistreerde mestproductierechten en rekening houdend met voornoemde korting, bedraagt het verhandelbare varkensrecht 207 varkenseenheden en het aantal niet verhandelbare varkenseenheden 9.
Voor C heeft geen daadwerkelijke berekening van varkensrechten plaatsgevonden omdat hij zijn bedrijf had verkocht en dus niet meer aan de voorwaarden voor berekening van varkensrechten voldeed. De omstandigheid dat hij na de bedrijfsoverdracht 11 hectare grond en daarop rustende mestproductierechten overhield, maakt dit niet anders, aangezien dit niet maakt dat hij nog wel een bedrijf had in de zin van de Whv.
Verweerder betreurt het dat de abusievelijk aan C toegezonden meldingsformulieren op grond van de Whv en het Bhv mogelijkerwijs bij hem (en A) de indruk hebben gewekt dat door C wel aanspraak kon worden gemaakt op varkensrechten.
Naar aanleiding van de ter zitting namens appellanten aangevoerde stelling dat zij, in goed vertrouwen dat de aan elk van hen in 1998 toegezonden meldingsformulieren en de daarop door Bureau Heffingen ingevulde aantallen varkensrechten juist waren, destijds hebben nagelaten een beroep te doen op hardheidscategorie 3 van het Bhv, heeft de gemachtigde van verweerder zich bereid verklaard aan de hand van nadere gegevens te bezien of voor extra varkensrechten op grond van die categorie aanleiding zou hebben bestaan en appellant A daarover schriftelijk te informeren.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten wijzen er op dat verweerder(s Bureau Heffingen) in 1998 zelf aan C heeft meegedeeld dat hij in aanmerking kwam voor varkensrechten. Naar hun idee heeft verweerder een splitsing gemaakt in het totaal aantal berekende varkensrechten, in die zin dat A aanspraak kon maken op totaal 216 varkenseenheden en C op 186, en is dat correct gebeurd.
Nadat, overigens pas in 2000, voor A varkensrechten zijn geregistreerd, hebben appellanten herhaaldelijk verzocht om duidelijkheid met betrekking tot de varkensrechten van C. Door de pas in 2006 namens verweerder gegeven informatie zijn appellanten ernstig benadeeld. Er is sinds de verzending van de formulieren door Bureau Heffingen en de uiteindelijke vaststelling van het aantal varkensrechten aan de bedrijfssituatie niets veranderd. Anders dan verweerder stelt was van een overdracht van een heel bedrijf geen sprake, maar de door verweerder(s Bureau Heffingen) ontworpen formulieren geven slechts een keuzemogelijkheid tussen een gehele of gedeeltelijke bedrijfsoverdracht.
Naar de opvatting van appellanten kan verweerder de onder zijn verantwoordelijkheid verzonden meldingsformulieren niet volledig naast zich neerleggen en doen alsof deze nooit verzonden zijn.
Ter zitting is er namens appellanten nog op gewezen dat aan C vóór de bedrijfsoverdracht een milieuvergunning is verleend, die met de bedrijfsoverdracht naar A is overgegaan. Omdat appellanten er op vertrouwden dat de bij de meldingsformulieren aan hen meegedeelde aantallen varkensrechten juist waren, hebben zij destijds nagelaten een beroep te doen op hardheidscategorie 3 van het Bhv en derhalve schade geleden door de (mogelijk onjuiste) mededelingen van verweerder.
Appellanten verzoeken het College een uitspraak te doen over het naar hun opvatting ten onrechte niet registreren van de 186 varkenseenheden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het tegen de brief van 31 januari 2006 gerichte bezwaar op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 In voornoemde brief heeft verweerder uiteengezet op grond waarvan hij, nadat aanvankelijk - ten onrechte - aan C was meegedeeld dat hij aanspraak zou kunnen maken op varkensrechten, naar aanleiding van diens retour gezonden formulier uiteindelijk niet tot registratie van varkensrechten voor C is overgegaan. Tevens heeft verweerder in deze brief uitgelegd hoe hij tot berekening van de varkensrechten van A is gekomen.
Voorzover deze mededelingen zien op het al dan niet kunnen beschikken over varkensrechten ingevolge de Whv, behelzen zij volgens vaste rechtspraak van het College, zoals verweerder ook terecht heeft aangevoerd, reeds om die reden geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Daarom kan daartegen geen ontvankelijk bezwaar worden gemaakt.
5.3 Indien en voor zover de brief van 31 januari 2006 mede betrekking heeft op varkensrechten ingevolge het Bhv, - verweerder is daarin niet geheel duidelijk - is naar het oordeel van het College evenmin sprake van een besluit. Vaststaat immers dat niet in die brief, maar naar aanleiding van het door appellant A retour gezonden meldingsformulier is besloten tot registratie van diens varkensrechten. De brief van 31 januari 2006 brengt hierin geen verandering en kan ook om die reden niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
5.4 Ten slotte wijst het College er op dat de termijn om tegen een besluit een bezwaarschrift in te dienen op grond van artikel 6:7 Awb Pro zes weken bedraagt, welke termijn in dit geval op grond van artikel 6:6 Awb Pro is aangevangen op 1 februari 2006. Indien de brief van 31 januari 2006 wel als besluit had kunnen worden aangemerkt, geldt dat het bezwaar van 4 oktober 2006 zodanig laat is, dat het ook om die reden niet-ontvankelijk is.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2008 .
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining