Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 08/46 14 oktober 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. A en B, te C,
2. maatschap A en B, te C,
3. maatschap D en E, te F, en
4. maatschap A en B en D en E, te C,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 januari 2008, bij het College binnengekomen op 21 januari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen zijn besluit van 2 maart 2007, inhoudende de doorhaling met ingang van 1 september 1998 van ten behoeve van appellante sub 4 geregistreerde varkensrechten.
Bij brief van 11 februari 2008 hebben appellanten het beroep aangevuld met gronden en daarbij enkele op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 28 maart 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en eveneens op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 augustus 2008 heeft verweerder nog een nader stuk aan het College en appellanten doen toekomen.
Op 2 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellanten waren voorts ter zitting aanwezig A en D, alsmede F, wonende te G.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het eveneens met ingang van 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), waarvan artikel 9 voor Pro zover hier van belang als volgt luidde:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 9 april 1996 hebben burgemeester en wethouders van Maasdonk aan A een nieuwe, de gehele inrichting aan de H te C omvattende vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
- A en diens echtgenote B (hierna ook gezamenlijk aan te duiden als: A) hebben bij op 8 juli 1998 ondertekende pachtovereenkomst als verpachter aan D en A gezamenlijk als pachter, het gedeelte van voormelde inrichting dat is ingericht als varkensstal met ingang van 1 januari 1998 (en eindigend op 1 januari 2004) verpacht.
- Bij eveneens op 8 juli 1998 ondertekend pachtovereenkomst hebben D en diens echtgenote E (hierna ook samen aan te duiden als: D) aan A en D met ingang van 1 januari 1998 (en eindigend op 1 januari 2004) een aantal percelen bouwland, met een totale oppervlakte van 55.09.80 ha, verpacht.
- Bij akte van maatschap die ook op 8 juli 1998 is ondertekend, zijn A en D met ingang van 1 januari 1998 en eindigend op 1 september 1998 een maatschap aangegaan. In die maatschap zijn onder meer de uit voormelde pachtovereenkomsten voortvloeiende pachtrechten met betrekking tot de stal te C en de percelen bouwgrond, gelegen in de gemeente I, ingebracht.
- Bij aanvullende akte, die is ondertekend op 25 augustus 1998, hebben A en D de eindigingsdatum van de maatschap bepaald op 3 september 1998.
- Naar aanleiding van een daartoe strekkende melding op grond van het Bhv, door verweerder ontvangen op 13 oktober 1998, zijn ten behoeve van appellante sub 4 1.501 varkensrechten geregistreerd.
- In verband met een vermoeden van overtreding van het bepaalde in de Whv, heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) in 2000 een onderzoek verricht naar de bedrijfsvoering van appellanten. Op 13 juni 2000 is daarvan op ambtseed/ambtsbelofte een proces-verbaal opgemaakt.
- Bij brief van 12 december 2006 heeft verweerders Dienst Regelingen te Assen A en D meegedeeld dat hij naar aanleiding van de bedrijfscontrole door de AID voornemens is de hiervoor vermelde varkensrechten in te trekken.
- Naar aanleiding van dat voornemen hebben appellanten bij brief van 15 december 2006 gereageerd en op 1 februari 2007 mondeling hun zienswijze naar voren gebracht.
- Bij besluit van 2 maart 2007 heeft verweerder de varkensrechten die op naam van A en D gezamenlijk zijn geregistreerd, met ingang van 1 september 1998 ingetrokken.
- Bij brief van 22 maart 2007 hebben appellanten daartegen bezwaar gemaakt.
- Op 8 oktober 2007 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard, waartoe - samengevat - het volgende is overwogen.
Op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv, zoals dat ten tijde van belang luidde, kon voor bedrijven die aan de voorwaarden voldeden een (extra) varkensrecht worden berekend.
In dit geval is weliswaar in de periode na 1992 en voor 10 juli 1997 aan A een milieuvergunning verleend, maar die vergunning heeft geen betrekking op het bedrijf van A en D gezamenlijk en ziet dan ook niet op "het desbetreffende bedrijf" zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, Bhv. Op grond van de jurisprudentie van het College en verweerders daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk zou dit slechts anders zijn, indien de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend reeds voor 10 juli 1997 zo zeer behoorde tot het bedrijf van degene die zich in het kader van het Bhv heeft aangemeld, dat het geheel toch als het desbetreffende bedrijf moet worden aangemerkt. In dit verband acht verweerder met name van belang dat de overeenkomsten met betrekking tot de maatschap, de pacht van de varkensstal te C en de landbouwgronden te I na 9 juli 1998 zijn aangegaan, met als ingangsdatum 1 januari 1998. Zowel uit die omstandigheden als het feit dat in een brief van ABAB, de - toenmalige - adviseur van appellanten, aan het voormalig Bureau Heffingen van 14 mei 1997 slechts melding is gemaakt van een eventuele pacht van de varkensstal door D, leidt verweerder af dat voor 10 juli 1997 slechts sprake was van een nog niet geconcretiseerd voornemen tot enige vorm van samenwerking.
Ook uit het proces-verbaal van de AID, het bezwaarschrift en hetgeen op de hoorzitting naar voren is gebracht, is niet gebleken dat het bedrijf van A en D gezamenlijk wel (tijdig) als het desbetreffende bedrijf kan worden aangemerkt. Het feitelijk gebruik van de landbouwgrond ligt immers niet bij dat samenwerkingsverband, maar bij (de maatschap) D, en niet appellante sub 4, maar (de maatschap) A is de feitelijk houder van de varkens in de stalruimte te C.
In de bedrijfsvoering van de te onderscheiden bedrijven van D enerzijds en A anderzijds is door de gestelde samenwerking geen verandering gekomen.
Verweerder wijst er in dit verband op dat de MINAS-verplichtingen geheel door A worden vervuld, uit financieel onderzoek niet blijkt van betaling van pachtgelden door de maatschap A-D, uit het jaarverslag over 1998 blijkt dat het verlies van de varkenshouderij volledig is gedragen door A, zodat D in dat verband geen risico loopt, de bedrijfsvoering en arbeid met betrekking tot de varkenshouderij te C worden verricht door of namens A en de bedrijfsvoering en arbeid met betrekking tot het landbouwbedrijf in de gemeente I door of namens D worden verricht. Verweerder concludeert dat appellante sub 4 derhalve niet voldoet aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, Bhv, zodat de aanvankelijk voor haar geregistreerde varkensrechten terecht zijn ingetrokken.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende aangevoerd.
Het proces-verbaal van de AID is in juni 2003 door verweerder ontvangen. Nadat verweerder de uitkomst van de tegen A en D aanhangig gemaakte strafvervolging had afgewacht, is aan appellanten in december 2006 het voornemen tot intrekking van de varkensrechten meegedeeld.
Door de intrekking van die rechten met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 te laten plaatsvinden, maakt verweerder duidelijk dat het samenwerkingsverband van A en D nooit in aanmerking had kunnen komen voor varkensrechten met toepassing van het Bhv. Naar de opvatting van verweerder hadden appellanten dit ook kunnen weten en moet het feit dat zij die rechten niettemin hebben benut, voor hun risico blijven.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep - kort en zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
Ten onrechte stelt verweerder dat het samenwerkingsverband van appellanten, waartoe reeds op 14 april 1997, derhalve voor 10 juli 1997, is besloten, niet kan worden aangemerkt als het desbetreffende bedrijf in de zin van artikel 9 Bhv Pro. Bij het bestreden besluit miskent verweerder dat ten tijde van het maken van de afspraken tussen A en D in de Meststoffenwet een samenwerkingsverband van personen als belanghebbende werd erkend, terwijl daarvan nu juist sprake is. Onder verwijzing naar juridische handboeken stellen appellanten dat de door hen aangegane maatschap (appellante sub 4), waartoe reeds voor de aankondiging van de herstructurering in de varkenshouderij was besloten, één landbouwbedrijf vormt, bestaande uit twee verschillende landbouwtakken. Ook in feitelijk opzicht was sprake van één bedrijf, waarbij volgens appellanten niet van belang is wie binnen dat bedrijf welke taken verricht.
Appellanten stellen dat het in ieder geval onaanvaardbaar, want in strijd met de rechtszekerheid, is dat de intrekking van de varkensrechten, die is gebaseerd op een in 2000 opgemaakt en beweerdelijk in 2003 door verweerders uitvoeringsdienst ontvangen proces-verbaal van de AID, met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 heeft plaatsgevonden.
Voorts stellen appellante dat verweerder bij het primaire besluit een andere motivering heeft gebezigd voor de intrekking van de varkensrechten dan in het bestreden besluit.
Naar hun opvatting had verweerder het bezwaar dan ook gegrond moeten verklaren en zo nodig met een nieuwe en andersluidende motivering bij het bestreden besluit tot intrekking van de rechten moeten overgaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Volgens mededeling van verweerder heeft het toenmalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) op 20 juli 1998 een formulier ontvangen waarop gemeld was dat de landbouwgrond van D per 14 april 1997 is verpacht aan de maatschap A-D. De op 13 oktober 1998 door die maatschap ingediende melding voor toepassing van categorie 3 Bhv, ging in ieder geval vergezeld van de in april 1996 aan A verleende milieuvergunning. Uit de stukken valt niet af te leiden op basis van welke - overige - gegevens verweerder vervolgens in december 1999 heeft besloten tot de (voorwaardelijke) toekenning van 1.501 varkensrechten voor appellante sub 4, welke rechten later door hem zijn omgezet in onvoorwaardelijke varkensrechten.
5.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de intrekking met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 van die varkensrechten, onder verwijzing naar het proces-verbaal van de AID van 13 juni 2000, gehandhaafd. Anders dan appellanten stellen, valt naar het oordeel van het College niet in te zien dat de in het bestreden besluit gegeven motivering voor die intrekking een wezenlijk andere is dan die in het primaire besluit van 2 maart 2007.
Aan beide besluiten ligt immers ten grondslag dat - in ieder geval ten tijde van belang - niet het samenwerkingsverband van A en D, maar A als de feitelijk varkenshouder moet worden aangemerkt en dat derhalve de aan laatstgenoemde in april 1996 verleende milieuvergunning niet geacht kan worden aan het desbestreffende betreffende bedrijf, te weten het bedrijf van appellante sub 4, te zijn verleend.
Dat verweerder hierop in het bestreden besluit uitvoeriger is ingegaan dan in het primaire besluit van 2 maart 2007 is naar het oordeel van het College het gevolg van de door appellanten in bezwaar aangevoerde gronden.
Verweerder heeft uit het proces-verbaal van de AID de conclusie getrokken dat in ieder geval vóór 10 juli 1997 geen sprake was van een zodanig vormgegeven samenwerkingsverband tussen A en D, dat dit kon worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv.
5.3 Het College is van oordeel dat deze conclusie gerechtvaardigd is. Uit de beschikbare stukken, voor zover deze dateren van vóór 10 juli 1997, kan, naar verweerder terecht heeft gesteld, hoogstens de intentie van partijen worden afgeleid om op nader te regelen wijze een samenwerkingsverband aan te gaan. Zo al van een rechtens relevant samenwerkingsverband kan worden gesproken, heeft dat pas na 10 juli 1997 vorm gekregen. De realisatie van de wijziging van de inrichting was op genoemde datum nog niet voltooid en het maatschapcontract en de over en weer gesloten pachtcontracten zijn met ingang van 1 januari 1998 ingegaan.
In zoverre berust het bestreden besluit dan ook op goede gronden.
5.4 Voorts kan aan verweerder worden toegegeven dat op grond van de feiten en omstandigheden van het geval, zoals deze achteraf zijn komen vast te staan, appellante sub 4 niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, Bhv.
Het College stelt echter vast dat de gedingstukken geen aanknopingspunt(en) bevatten voor het oordeel dat appellanten een verwijt kan worden gemaakt met betrekking tot de onjuiste toekenning/registratie van varkensrechten. Dit is door verweerder ook niet gesteld.
Op grond daarvan en met name gezien het feit dat intrekking met terugwerkende kracht voor appellanten het risico meebrengt dat zij met betrekking tot de periode waarin - nog - sprake was van geregistreerde varkensrechten wegens overtreding van het uitbreidingsverbod alsnog met strafvervolging worden geconfronteerd, is het College van oordeel dat verweerder, die reeds geruime tijd beschikte over het proces-verbaal van de AID, niet tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde terugwerkende kracht heeft kunnen overgaan. Hier staat tegenover dat van appellanten mag worden verwacht dat zij in ieder geval vanaf de datum waarop zij kennis hebben kunnen nemen van verweerders voornemen tot intrekking van de varkensrechten over te gaan, maatregelen zouden nemen om zo spoedig mogelijk overtreding van het uitbreidingsverbod te voorkomen, onderscheidenlijk daaraan een einde te maken.
Op grond van het vorenstaande ligt het naar het oordeel van het College in de rede te bepalen dat de intrekking van de varkensrechten ingaat op 25 januari 2008, welke datum is gelegen zes weken na de totstandkoming van de beslissing op bezwaar. Het College wijst in dit verband op de zaak AWB 05/882 waarop zijn uitspraak van 24 oktober 2006 (www. rechtspraak.nl, LJN: AZ3701) betrekking had en waarin verweerder, juist in verband met mogelijke vervolging van overtreding van het uitbreidingsverbod, aan de betrokken varkenshouder(s) - alsnog - een vergelijkbare overgangstermijn heeft vergund.
5.5 Aangezien de bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekking met terugwerkende kracht in het onderhavige geval niet rechtmatig is, is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd.
Het College ziet aanleiding zelf in de zaak voorzien, de bezwaren van appellanten in zoverre gegrond te verklaren en te bepalen dat de intrekking van de varkensrechten ingaat op 25 januari 2008.
5.7 Het door appellanten betaalde griffierecht zal aan hen moeten worden vergoed.
5.8 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het bedrag van de voor vergoeding in aanmerking komende kosten wordt vastgesteld op € 644,-- (2 punten van elk € 322,--).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de ingangsdatum van de intrekking van de varkensrechten is
gehandhaafd op 1 september 1998;
- verklaart het daarop betrekking hebbende bezwaar van appellanten gegrond en bepaalt de intrekkingsdatum op 25 januari
2008;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellanten betaalde griffierecht van € 285,- (zegge: tweehonderd en
vijfentachtig euro) aan hen moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellanten in verband met de behandeling van het beroep hebben moeten
maken, vastgesteld op € 644,-- (zegge zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining