Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/446 18 september 2008
11253 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit bijzondere tegemoetkoming varkenshouders
i.v.m. de klassieke varkenspest 1997
Uitspraak in de zaak van:
B.V. A en B, beiden te C, appellanten,
gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M.J. Kloppenburg, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 juni 2007, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 mei 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante gericht tegen zijn besluit van 21 maart 2003 ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 juli 2007 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 13 september 2007 heeft verweerder, onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken een verweerschrift ingediend.
Op 17 juli 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten hebben B en de gemachtigde het woord gevoerd. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op 23 oktober 2002 heeft het bestuur van verweerder het Besluit bijzondere tegemoetkoming varkenshouders in verband met klassieke varkenspest 1997, verder ook: het Besluit, vastgesteld. Het Besluit is gebaseerd op artikel 2, vierde lid, van de Verordening Veeziektenfonds PVV 2000 en bepaalt voorzover hier van belang het volgende.
"Artikel 2
Het dagelijks bestuur besluit, met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 4, 5, en 8, tot een bijzondere tegemoetkoming voor varkenshouders in verband met klassieke varkenspest 1997, onder de navolgende voorwaarden:
a) dat de Ondernemer schade heeft geleden als gevolg van de uitbraak van kvp en daarvoor een tegemoetkoming heeft ontvangen op basis van artikel 86 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
b) dat de tegemoetkoming van de Ondernemer op basis van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten is verlaagd en dat deze verlaging het gevolg is van een overtreding of van overtredingen met betrekking tot het niet merken van dieren, bedoeld in artikel 3 van Pro de Verordening identificatie en registratie varkens 1995 van het Landbouwschap, of het niet melden van mutaties, dan wel het niet tijdig melden van mutaties, bedoeld in artikel 9 van Pro de Verordening identificatie en registratie varkens 1995 van het Landbouwschap;
c) dat de Ondernemer bij het Productschap een schriftelijke aanvraag voor de bijzondere tegemoetkoming heeft ingediend;
d) dat de Ondernemer tijdig een bezwaarschrift heeft ingediend tegen de beslissing betreffende de onder a) bedoelde tegemoetkoming;
(….)
Op 22 november 2002 is het Besluit gepubliceerd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Een van de bedrijven van appellanten is als gevolg van de uitbraak van klassieke varkenspest in 1997 geruimd. Appellanten hebben als gevolg daarvan een tegemoetkoming ontvangen van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij op basis van artikel 86 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), waarop kortingen zijn toegepast op grond van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten, als gevolg van overtredingen bedoeld in de Verordening identificatie en registratie varkens 1995 (verder: I&R-regels).
- Bij brief van 28 november 2002 hebben appellanten een aanvraag bij verweerder ingediend om in aanmerking te komen voor een bijzondere tegemoetkoming op grond van het Besluit.
- Op 19 december 2002 heeft verweerder appellanten bericht dat het verzoek niet volledig was en verzocht deze alsnog aan te vullen door toezending van de beslissing op bezwaar tegen het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij waarbij de tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro was toegekend. Als gevolg van het uitblijven van respons van de kant van appellanten is door verweerder dit verzoek enkele malen schriftelijk herhaald, te weten op 5 en 25 februari 2003 en telefonisch op 7 maart 2003.
- Bij brief van 7 maart 2003 hebben appellanten een brief aan verweerder doen toekomen met de volgende tekst:
“Aanvullend op de ingevulde aanvraag (december 2002) van D betreft bedrijf ubn *, en Uw brief van 25-02-03, wil ik bij dezen U een en ander toelichten.
Destijds bij de overname/taxatie van de levende haven, heb ik getekend onder protest. Om zodoende alle mogelijke procedure’s open te houden. Bij de uitkering heeft men het D bedrijf, op basis van AID rapportages’s betreffende nalatigheden, gekort volgens %. Dit was vastgesteld na controle van de I&R aan en afvoer bonnen en administratie van het bedrijf.
Gezamenlijk hebben wij met collega’s actie ondernomen na de MKZ periode, waarbij de kortingsregeling anders werd toegepast. Nu verzoek ik U bij dezen om in aanmerking te komen voor een gelijkwaardige behandeling en zodoende nog de 25% van het te weinig betaalde bedrag te mogen ontvangen. Gaarne ben ik bereid indien nodig, nog verdere informatie te verstrekken. (…)”
- Bij besluit van 21 maart 2003 heeft verweerder de aanvraag van appellanten afgewezen.
- Tegen dat besluit hebben appellanten bij brief van 1 mei 2003 een bezwaarschrift ingediend, dat is aangevuld bij brief van 13 juni 2003.
- Op 5 februari 2004 zijn appellanten door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder andere het volgende overwogen.
“Overwegingen op het bezwaar
Zoals hiervoor vermeld heeft het productschap met het Besluit bijzondere tegemoetkoming varkenshouders een bijzondere voorziening getroffen voor een zeer beperkte groep van varkenshouders om het (om het) door hen als geschonden ervaren rechtsgevoel enigszins te herstellen en niet om rechterlijk getoetst overheidsbeleid te wijzigen of een inhoudelijke heroverweging te plegen. Het moet dan naar het oordeel van het productschap gaan om die varkenshouders die er alles aan hebben gedaan, ook in rechte, om indertijd de hoogst mogelijke schadevergoeding/tegemoetkoming te verkrijgen.
In dat verband mag dan ook van hen worden verwacht dat zij van de wettelijke mogelijkheid gebruik hebben gemaakt om (tijdig) bezwaar te maken tegen de hun betreffende beschikking tot verlaging van de tegemoetkoming, zoals is neergelegd in artikel 2 onder Pro d van het Besluit. De varkenshouder die om hem moverende redenenen – van welke aard dan ook – tegen deze beschikking geen bezwaar heeft gemaakt, heeft niet alles gedaan wat – in elk geval theoretisch – mogelijk zou zijn geweest om de hoogst mogelijke schadevergoeding of tegemoetkoming te verkrijgen en behoort daarom niet tot deze beperkte groep voor wie het Besluit is bedoeld.
Het productschap kan uiteraard niet treden in de overwegingen op grond waarvan een varkenshouder indertijd heeft besloten om geen bezwaar te maken. Dat deze, zoals in casu gesteld, is gebaseerd op de overtuiging dat een zodanig bezwaar kansloos zou zijn omdat erkend wordt dat een overtreding is gemaakt en de regelgeving juist zou zijn, maakt dit niet anders.
Zoals ook in het bezwaarschrift is aangegeven heeft BV A een inschatting gemaakt van de kansen op succes in een bezwaarprocedure tegen bedoelde beschikking tot verlaging van de tegemoetkoming en heeft toen besloten geen bezwaar te maken. Dat is haar eigen keuze geweest; ook indien een zodanige inschatting en daarop gebaseerde beslissing is gebaseerd op het oordeel dat de regeling duidelijk is en waarschijnlijk goed toegepast, is en blijft dit voor eigen (proces)risico. Daarmee onderscheidt BV A zich ook van die groep van varkenshouders die er alles aan hebben gedaan om de verlaging van hun tegemoetkoming tegen te gaan.
Dat het productschap dit onderscheid heeft gemaakt bij de bepaling van de groep voor wie het deze bijzondere tegemoetkoming wilde doen gelden en dit in het Besluit tot uitdrukking heeft gebracht, is dan ook op rationele gronden geschied en geenszins willekeurig, zoals u lijkt te betogen. (…) Voor het oordeel dat het Besluit onverbindend zou zijn, althans voor zover voormelde eis bevattend dat bezwaar moet zijn gemaakt, bestaat dus geen grond.
(…)”
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Primair voeren appellanten aan dat zij wel voldoen aan de eis van artikel 2 sub d van Pro het Besluit. Appellanten hebben ten tijde van de ruiming in 1997 als gevolg van de varkenspest aangegeven het oneens te zijn met de door de taxateur opgenomen waarde van de te ruimen dieren, met name ten aanzien van de toe te passen korting als gevolg van het eerder overtreden van de I&R regels. Zij hebben destijds het taxatieformulier getekend met de vermelding “onder protest”. Weliswaar hebben appellanten daarna geen formeel bezwaar gemaakt tegen het daarop gebaseerde besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij waarbij een tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro met inachtneming van kortingen is toegekend, echter dat is bewust nagelaten nu het indienen van een bezwaar geen effect zou hebben gesorteerd. De regels met betrekking tot de verlaging van de tegemoetkoming bij het niet voldoen aan I&R-regels waren toentertijd helder, zoals ook later door het College in diverse uitspraken is vastgesteld. Het maken van formeel bezwaar tegen het besluit zou dan ook zinloos zijn geweest en had tot niets geleid. Verweerder had onder deze omstandigheden dan ook niet zonder meer tot afwijzing van de aanvraag van appellanten moeten overgaan, nu een dergelijke eis niet onverkort kan worden aangehouden. Verweerder had in dit geval de eis vervat in artikel 2 sub d van Pro het Besluit ruim moeten interpreteren en het protest dat appellanten reeds ten tijde van de taxatie hebben gemaakt gelijk moeten stellen met het maken van formeel bezwaar tegen het besluit van de Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij waarbij de verlaagde tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro is toegekend.
Subsidiair voeren appellanten aan dat de eis van artikel 2 sub d van Pro het Besluit onverbindend moet worden verklaard, althans jegens appellanten buiten toepassing moet worden gelaten. Appellanten stellen dat het enkele feit dat een varkenshouder al dan niet een bezwaarschrift heeft ingediend tegen de oorspronkelijke tegemoetkoming als gevolg van de varkenspest-crisis van 1997 niets zegt over het geschonden rechtsgevoel dat appellanten hebben ervaren toen veel later, tijdens de MKZ-crisis van 2001, bleek dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij de tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro met coulance de kortingen als gevolg van het overtreden van de I&R regels heeft toegepast. In die zin is de eis van artikel 2 sub d van Pro het Besluit een onvoldoende onderscheidend criterium. Nu het geschonden rechtsgevoel bij de getroffen varkenshouders van de varkenspest-crisis van 1997 – zo ook bij appellanten – pas in 2001, na het uitbreken van de MKZ-crisis heeft kunnen ontstaan, is de eis van artikel 2 sub d dat Pro een formeel bezwaar reeds ten tijde van de varkenspest-crisis van 1997 moet zijn ingediend, in feite willekeurig en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien dient de eis van een formeel bezwaarschrift geen redelijk doel nu dit niets zou hebben uitgemaakt. Verweerder eist overigens ook niet dat ook beroep had dienen te worden ingediend zodat de toevoeging van verweerder “al het mogelijke doen om een zo hoog mogelijke vergoeding te krijgen” niet juist is en eveneens op willekeur wijst. Gelet op de stand van de jurisprudentie naar aanleiding van beroepen tegen de destijds toegekende gekorte tegemoetkomingen zouden deze procedures ook kansloos zijn geweest.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het Besluit vereist ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, dat appellanten ten einde in aanmerking te komen voor een bijzondere tegemoetkoming op grond van het Besluit, tijdig een bezwaarschrift moeten hebben ingediend bij de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: LNV) tegen diens beslissing waarbij aan appellanten als gevolg van de ruiming van hun bedrijf een tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro was toegekend en waarbij kortingen zijn toegepast op grond van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten. Gelet op de tekst van het Besluit en de toelichting erop kan met een bezwaarschrift niets anders zijn bedoeld dan een bezwaarschrift dat voldoet aan de formele eisen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Voor het College staat vast dat appellanten tegen de toekenningsbeslissing van de minister van LNV, geen bezwaar in de zin van artikel 6:4 Awb Pro hebben ingediend. Het beroep van appellanten dat ertoe strekt dat met een bezwaarschrift gelijk dient te worden gesteld de ondertekening onder protest door appellanten van het voorafgaand aan die beslissing opgemaakte taxatieformulier betrekking hebbende op de waarde van de te ruimen varkens met inbegrip van de toe te passen kortingen, slaagt niet.
5.2 De subsidiaire beroepsgrond richt zich tegen de rechtmatigheid van artikel 2, aanhef en sub d, van het Besluit. Het College stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan.
5.3 Het door appellanten gedane beroep op strijdigheid van het Besluit met het verbod van willekeur stelt de vraag aan de orde of het bestuur van verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot het opnemen van de voorwaarde als vervat in artikel 2, onder d, is kunnen komen. Hierbij acht het College het volgende van belang.
Blijkens de toelichting op het Besluit is het doel van het Besluit het geschonden rechtsgevoel van ondernemers die getroffen zijn geweest door de klassieke varkenspest-crisis van 1997 en als gevolg daarvan een tegemoetkoming ingevolge artikel 86 Gwd Pro hebben ontvangen waarop rechtmatige kortingen zijn toegepast te herstellen. De in het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten opgenomen kortingsregeling is niet alleen tijdens de klassieke varkenspestcrisis in 1997 toegepast, maar ook tijdens de mkz-crisis in 2001. Tijdens de laatste crisis heeft de minister van LNV bij het toepassen van de kortingen enige coulance betracht, hetgeen bij de door de varkenspest in 1997 getroffen varkenshouders een gevoel van onrechtvaardigheid heeft doen ontstaan. Verweerder heeft met het vaststellen van het Besluit getracht dit geschonden rechtsgevoel enigszins te herstellen. Het herstelde rechtsgevoel werd voorts geacht bij te dragen aan het draagvlak voor eventuele toekomstige bestrijdingsmaatregelen tegen besmettelijke dierziekten.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de voorwaarde van artikel 2, aanhef en onder d, van het Besluit beoogt de groep van ondernemers met een geschonden rechtsgevoel te onderscheiden van overige ondernemers die getroffen zijn door de varkenspest-crisis. Volgens verweerder worden alleen die ondernemers die blijk hebben gegeven niet in te stemmen met de beslissing van de minister van LNV tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade door gebruik te maken van de normale rechtsmiddelen - naar verweerder op de zitting heeft toegelicht door het maken van bezwaar tegen die verlaging en niet noodzakelijk het later in beroep gaan tegen een beslissing op bezwaar - geacht een geschonden rechtsgevoel te hebben.
Het College stelt allereerst vast - zoals appellanten ook terecht hebben betoogd - dat het geschonden rechtsgevoel van getroffenen van de varkenspest-crisis uit 1997 pas heeft kunnen ontstaan na de MKZ-crisis van 2001 en de daarna bekend geworden coulance van de minister van LNV bij de toepassing van kortingen op de toen toegekende tegemoetkomingen in de schade. Op geen enkele wijze is uit de toelichting van het Besluit dan wel andere relevante stukken verklaard kunnen worden waarom zou moeten of kunnen worden aangenomen dat ondernemers, zoals appellanten, die in 1997 geen formeel bezwaar hebben gemaakt tegen de toen toegepaste kortingen door de Minister van LNV, in 2001 géén geschonden rechtsgevoel zouden hebben. Het College neemt daarbij in aanmerking het gegeven dat de in 1997 door de Minister van LNV toegepaste kortingsregels op de tegemoetkoming in de schade rechtmatig zijn geweest en conform het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten. Appellanten hebben er terecht op gewezen dat het indienen van een bezwaarschrift tegen deze kortingen zinloos zou zijn geweest en - gezien de stand van jurisprudentie - niet zou hebben geleid tot een hogere tegemoetkoming.
Het College is dan ook van oordeel dat de voorwaarde vervat in artikel 2 sub d van Pro het Besluit, inhoudende dat een geschonden rechtsgevoel - ontstaan in 2001 - moet blijken uit het hebben ingediend van een formeel bezwaar tegen de verlaagde tegemoetkoming in de schade in 1997, een onvoldoende onderscheidend criterium vormt ter bepaling van de groep ondernemers die gezien het doel van het Besluit, in aanmerking moet kunnen komen voor een bijzondere tegemoetkoming. Het College ziet daarom grond de aan het begin van deze paragraaf opgeworpen vraag ontkennend te beantwoorden, zodat artikel 2 sub d van Pro het Besluit de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan en onverbindend moet worden geacht.
Verweerder heeft erop gewezen dat het Besluit tot stand is gekomen na overleg met het Ministerie van LNV, LTO Nederland en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, waarbij een groot deel van de Nederlandse varkenshouders is aangesloten. Deze omstandigheid kan echter naar het oordeel van het College niet afdoen aan de onverenigbaarheid van artikel 2 sub d met Pro de in de toelichting van het Besluit genoemde doelstelling.
5.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellanten moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt),
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante, ten bedrage van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) ; - bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 september 2008.
w.g. J.A. Hagen w.g. P.M. Beishuizen