Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/567 8 april 2008
14999 Wet personenvervoer 2000
Chauffeurspas
Uitspraak op het beroep van:
Coöperatieve vereniging “A” U.A., te B, appellante,
gemachtigde: M. Karseboom, bestuurder van appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. I.M. Kops en K.J. Kruize, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 30 juli 2007, bij het College binnengekomen op 2 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 december 2006, waarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna eveneens: verweerder) haar een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000.
Bij brief van 17 september 2007 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 26 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigde van appellante, naar zij voorafgaand heeft bericht, niet is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt het volgende:
“Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
Artikel 75 van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) luidt als volgt:
“1. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurspas, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
2. Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in plaats van de in het eerste lid bedoelde chauffeurspas volstaan worden met een chauffeurspas onder beperkingen, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
3. De bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is in het bezit van een geldige, behoorlijk leesbare chauffeurspas en houdt deze zichtbaar voor de consument aanwezig in die auto.
4. De chauffeurspas is geldig voor een periode van vijf jaar, gerekend vanaf de datum van verstrekking.
5. Ten behoeve van het toezicht op de naleving van het bepaalde krachtens het tweede lid, is in een auto waarmee een in het tweede lid bedoelde taxidienst wordt verricht, het deel van de administratie aanwezig waarmee kan worden aangetoond dat daadwerkelijk de in het tweede lid bedoelde soort taxidienst wordt verricht.
6. Bij ministeriële regeling kunnen eisen gesteld worden aan het deel van de administratie, bedoeld in het vijfde lid.”
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. Een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
2. In de bijlage zijn per soort overtreding de hoogte van de dwangsom en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, vermeld.
Artikel 2
De looptijd van een last onder dwangsom ter zake van het verrichten van vervoer zonder een daartoe verleende vergunning of in strijd met een daartoe verleende vergunning bedraagt 2 jaar. Voor de overige overtredingen bedraagt de looptijd 1 jaar.”
De Bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt onder meer dat indien de overtreding eruit bestaat dat de vervoerder de chauffeur belast met taxivervoer, die niet in het bezit is van een geldige chauffeurspas, in welk geval sprake is van overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp 2000, de hoogte van de dwangsom per overtreding € 7.500 bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 75.000 is.
Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een onderneming die zich bezighoudt met het verrichten van taxivervoer.
- Tijdens een controle op 27 augustus 2006 is geconstateerd dat een in dienst van appellante werkzame chauffeur, C, niet in het bezit was van een geldige, behoorlijk leesbare, chauffeurspas.
- Bij brief van 8 september 2006 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van het voornemen haar een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 11 september 2006 heeft appellante gebruik gemaakt van de gelegenheid haar zienswijze op dit voornemen te geven.
- Bij besluit van 28 december 2006 heeft verweerder appellante de last opgelegd dat zij zich dient te onthouden van overtreding van het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 en bepaald dat zij, met ingang van de tweede dag na de dag waarop haar de beschikking is gezonden, bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 75, eerste lid, gegeven voorschrift een dwangsom van € 7.500,- zal verbeuren, totdat een maximum van € 75.000,- zal zijn bereikt.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 29 januari 2007 bezwaar gemaakt.
- Naar aanleiding van zijn aanvraag van 19 december 2006 is, aangezien aan de eisen voor afgifte van de chauffeurspas was voldaan, op 10 januari 2007 een Tijdelijk bewijsschrift taxi aan de betrokken chauffeur verstrekt en is hij op 26 januari 2007 van een chauffeurspas in het bezit gesteld.
- Op 11 april 2007 is appellante omtrent haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van appellante ongegrond zijn verklaard, heeft verweerder de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
Volgens verweerder staat vast dat appellante op 27 augustus 2006 het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 heeft overtreden, doordat zij een bij haar in dienst zijnde werknemer heeft belast met het verrichten van taxivervoer, zonder dat deze in het bezit was van een geldige chauffeurspas. Appellante heeft de overtreding bevestigd en te kennen gegeven dat zij deze willens en wetens heeft begaan. Naar de mening van verweerder is de last onder dwangsom, die ertoe strekt herhaling van de overtreding te voorkomen, op goede gronden opgelegd. Dat de betrokken werknemer inmiddels over een geldige chauffeurspas beschikt, heeft verweerder niet tot herroeping van de last onder dwangsom geleid. Verweerder meent dat de kans op herhaling van de overtreding is blijven bestaan, omdat appellante nog twee chauffeurs in dienst heeft die niet van een geldige chauffeurspas in het bezit zijn.
Voorzover appellante heeft gesteld dat de betrokken werknemer als chauffeur in opleiding in staat moet worden gesteld werkervaring op te doen met het vervoer van personen tegen betaling, heeft verweerder overwogen dat dit niet afdoet aan het feit dat appellante in strijd met artikel 75, eerste lid, Bp 2000 heeft gehandeld. Verder heeft verweerder in dit verband erop gewezen dat de op 30 december 2006 in werking getreden Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi (Stcrt. 2006, nr. 252, blz. 85 e.v.) erin voorziet dat bij niet-naleving van bovengenoemde bepaling afgezien wordt van het opleggen van een last onder dwangsom indien de bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht LWT-contractvervoer verricht en een bewijsschrift hiervan in de auto aanwezig houdt. Dit betreft taxivervoer waarbij gedurende een periode van minimaal negen maanden meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst, die een vervoerplicht inhoudt voor het vervoeren van meerdere passagiers, niet zijnde de opdrachtgever, tegen in die overeenkomst vastgelegde tarieven. Van dit contractvervoer is in het onderhavige geval geen sprake. Tevens heeft verweerder in dit verband aangegeven dat de Beleidsregel tijdelijk bewijsschrift taxi (Stcrt. 2006, nr. 212, blz. 16 e.v.) ten tijde van overtreding op 27 augustus 2006 nog niet in werking was getreden. Deze beleidsregel biedt sinds 2 november 2006, vanwege de lange levertijd van de chauffeurspas, taxichauffeurs die hun vakbekwaamheidsdiploma hebben behaald de mogelijkheid taxivervoer te verrichten, alvorens zij in het bezit van hun chauffeurspas zijn gesteld.
Met betrekking tot de kans op herhaling van de overtreding heeft verweerder ter zitting van het College nog gesteld dat deze kans naar zijn mening ook zou blijven bestaan indien appellante geen personeel zonder geldige chauffeurpas (meer) in dienst zou hebben. Gelet op haar standpunt en handelwijze ter zake is de kans dat appellante opnieuw personen in dienst zal nemen die evenmin over een geldige chauffeurspas beschikken - en daarmee de kans op herhaling - niet nihil.
4. Het standpunt van appellante
Appellante kan zich er niet mee verenigen dat zij, omdat zij bepaalde personen arbeid laat verrichten, een bepaald bedrag moet betalen. Eenieder heeft immers vanaf een bepaalde leeftijd recht op passende arbeid dan wel het recht om in zijn levensonderhoud te voorzien. Ten onrechte worden bepaalde personen, in deze zaak C, gestraft, terwijl zij niet meer hebben gedaan dan gevolg geven aan de door de uitkeringsinstantie opgelegde arbeidsverplichtingen. Ook is het in de optiek van appellante, gelet op educatie, niet correct dat de betreffende personen niet de juiste behandeling krijgen. Verder is naar de mening van appellante onjuist dat taxichauffeurs niet in staat worden gesteld tijdens hun opleiding ervaring op te doen. Volgens appellante is er ten opzichte van de opleidingen voor andere beroepen, bijvoorbeeld die voor piloot, sprake van ongelijke behandeling. Het is niet terecht dat de (toekomstige) werkgever niet de mogelijkheid heeft om, in het kader van de deskundigheid, een taxichauffeur in opleiding in de praktijk te toetsen. Het belang van veiligheid in aanmerking genomen, schiet de huidige regelgeving in de visie van appellante dan ook tekort. Ten slotte acht appellante het aangevoerde maatschappelijk relevant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Vaststaat, en door appellante wordt ook niet betwist, dat appellante op 27 augustus 2006 een bij haar in dienst zijnde werknemer met het verrichten van taxivervoer heeft belast, terwijl deze niet in het bezit was van een geldige chauffeurspas. Daarmee heeft appellante gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht appellante als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb aangemerkt. Anders dan appellante, gelet op hetgeen zij met betrekking tot ‘bestraffing’ van de betrokken chauffeur heeft gesteld, lijkt te veronderstellen, is niet laatstgenoemde, maar zijzelf het onderwerp van het door verweerder gehanteerde instrument.
5.3 Verweerder kwam derhalve de bevoegdheid toe om bestuurdwang toe te passen dan wel, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen. Alleen in bijzondere omstandigheden kan van verweerder worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid om handhavend tegen illegale situaties op te treden. Naar het oordeel van het College geeft hetgeen appellante naar voren heeft gebracht geen aanleiding aan te nemen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden in voornoemde zin.
5.4 In zoverre appellante met haar verwijzing naar het recht op vrije keuze van arbeid heeft bedoeld zich te beroepen op artikel 23 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens en artikel 1 van het Europees Sociaal Handvest, kan haar dit naar het oordeel van het College niet baten, aangezien deze artikelen naar hun inhoud niet een ieder verbinden en zich derhalve niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter.
5.5 Voorzover appellante in dit verband tevens heeft bedoeld zich te beroepen op artikel 19, derde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld, slaagt dit evenmin. Deze bepaling laat het stellen van voorwaarden aan de kwaliteit van de beroepsuitoefening onverlet. Van de beperking van de vrije arbeidskeuze zal slechts sprake zijn indien de aan het beroep verbonden verplichtingen verder strekken dan noodzakelijk kan worden geacht voor een verantwoorde beroepsuitoefening. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de eis dat taxichauffeurs over een geldige chauffeurspas beschikken een onevenredig zware beperking voor de bestuurders van taxi’s inhoudt in verhouding tot het nagestreefde doel van de beperking. Met deze eis wordt slechts beoogd door middel van een van overheidswege verstrekt document voor eenieder duidelijk te laten zijn dat de daarvan in het bezit gestelde taxichauffeur over een geldig rijbewijs beschikt en aan de eisen van gezondheid, betrouwbaarheid en vakbekwaamheid voldoet. Deze kwaliteitseisen, die ook door appellante worden onderschreven, zijn functionele eisen, gezien de belangen die zijn betrokken bij een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening. Dat een chauffeur die nog niet aantoonbaar aan deze kwaliteitseisen voldoet niet met het verrichten van taxivervoer mag worden belast, is naar het oordeel van het College geen dermate ingrijpend effect dat er reden bestaat om de daardoor in het leven geroepen beperking als beperking van de vrijheid van arbeidskeuze te beschouwen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent de door haar gewenste mogelijkheid om aankomende chauffeurs in het kader van hun opleiding werkervaring te laten opdoen, is geen bijzondere omstandigheid gelegen, waardoor haar situatie in betekenende mate verschilt van andere werkgevers aan wie eveneens niet is toegestaan chauffeurs, die niet over een chauffeurspas beschikken, met het verrichten van taxivervoer te belasten.
5.6 Voorzover appellante heeft betoogd dat de wet- en regelgeving tekortschiet doordat deze enerzijds de chauffeur in opleiding niet de mogelijkheid biedt werkervaring op te doen en anderzijds de werkgever niet in de gelegenheid stelt de deskundigheid van de chauffeur in de praktijk te toetsen, overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Voor dat oordeel ziet het College in dit geval geen aanknopingspunten.
5.7 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe herhaling van de overtreding door appellante van het in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 bepaalde te voorkomen. In aanmerking genomen dat deze last onder dwangsom naar aanleiding van slechts één geconstateerde overtreding was opgelegd en de betrokken chauffeur ten tijde van de heroverweging van het in eerste aanleg genomen besluit alsnog van een geldige chauffeurspas in het bezit was gesteld, diende, om niettemin tot handhaving van de opgelegde last onder dwangsom over te kunnen gaan, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding door appellante zal plaatsvinden. Daartoe diende verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
Het feit dat appellante ten tijde van het bestreden besluit nog twee medewerkers in dienst had die niet over een geldige chauffeurspas beschikten in samenhang met het gegeven dat appellante van meet af aan het standpunt heeft ingenomen dat zij het gerechtvaardigd acht dergelijke taxichauffeurs met het verrichten van taxivervoer te belasten, heeft verweerder naar het oordeel van het College tot de conclusie kunnen leiden dat klaarblijkelijk het gevaar bestaat dat appellante zich in de toekomst opnieuw aan overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp 2000 schuldig zal maken. Gelet hierop heeft verweerder de aan appellante opgelegde last onder dwangsom, waarvan de hoogte conform de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg is bepaald, terecht gehandhaafd.
5.8 Ook overigens heeft het College niet kunnen vaststellen dat verweerder in dit concrete geval had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom.
5.9 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellante ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 april 2008.
w.g. J.A. Hagen w.g. C.G.M. van Ede