Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 08/516 28 augustus 2008
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A en
2. B B.V. i.o.,
beiden te C, verzoeksters,
gemachtigde: mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. R. Duisterhof, mr. R.A. van Geffen en mr. S.P. Koopman, allen werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 4 juli 2008 aan 'B B.V.' (hierna - ter aanduiding van verzoeksters gezamenlijk - te noemen: B) heeft de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal van de Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) onder meer meegedeeld dat gedurende een periode van drie maanden na verzending van de brief op de exportaanvragen van verzoeksters het regime van zogenoemde klepkeuringen van toepassing is en dat, indien binnen die periode geen sprake is van nieuwe overtredingen van Verordening (EG) nr. 1/2005 van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (hierna: Verordening), verzoeksters weer in aanmerking komen voor het verlichte regime van stalkeuringen.
Bij brief van 14 juli 2008 hebben verzoeksters tegen deze mededeling bezwaar gemaakt.
Eveneens bij brief van 14 juli 2008 hebben verzoeksters de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 25 juli 2008 heeft verweerder een reactie gegeven op dat verzoek, waarop verzoeksters vervolgens bij schrijven van 4 augustus 2008 hebben gereageerd.
De voorzieningenrechter heeft het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 19 augustus 2008, alwaar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Voorts is voor verzoeksters verschenen D, werkzaam bij B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (hierna: Richtlijn), zoals nadien gewijzigd, is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat alleen dieren die aan de bij deze richtlijn vastgestelde relevante voorwaarden voldoen, van zijn grondgebied naar dat van een andere lidstaat worden verzonden.
2. Voor de in deze richtlijn bedoelde runderen en varkens geldt het volgende:
a. - bij deze dieren moet een identiteitscontrole worden verricht, en
- zij moeten ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts klinisch onderzocht zijn en mogen geen klinische ziektesymptomen vertonen;
(…)
Artikel 5
1. De in deze richtlijn bedoelde runderen en varkens moeten tijdens het vervoer naar de plaats van bestemming vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat
(…).
Artikel 12
(…)
3. De lidstaten zien erop toe dat de vervoerders voldoen aan de bepalingen van dit artikel betreffende de passende documentatie die de dieren moet vergezellen.
(…)
6. Indien niet aan dit artikel voldaan wordt, is het bepaalde in artikel 26 van Pro Verordening (EG) nr. 1/2005 betreffende overtredingen en de kennisgeving daarvan met betrekking tot diergezondheid van overeenkomstige toepassing."
In de Verordening is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(…)
b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
(…)
Artikel 5
Verplichtingen inzake de planning van het vervoer van dieren
1. Het vervoer van dieren mag uitsluitend in opdracht gegeven of uitbesteed worden aan vervoerders met een vergunning volgens artikel 10, lid 1, of artikel 11, lid 1.
(…)"
De artikelen 10 en 11 van de Verordening hebben betrekking op de vergunning-voorwaarden voor transporten van partijen dieren voor maximaal acht uur en transporten van meer dan acht uur, te rekenen vanaf het tijdstip waarop het eerste dier van de partij wordt verplaatst.
"Artikel 26
Overtredingen en kennisgeving daarvan
1. In het geval van een overtreding van deze verordening neemt de bevoegde autoriteit de specifieke maatregelen als bedoeld in de leden 2 tot en met 7.
(…)
4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen (…) neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
a) zij gelast de betrokken vervoerder een einde te maken aan de geconstateerde inbreuken en voorzieningen te treffen om herhaling te voorkomen;
b) zij onderwerpt de betrokken vervoerder aan aanvullende controles, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen;
c) zij schorst de vergunning van de vervoerder of het certificaat van goedkeuring van het vervoermiddel in kwestie of trekt deze in.
(…)"
Ingevolge artikel 59a van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld voor een goede uitvoering van EG-verordeningen.
In de onder meer op voornoemde bepaling van de Gwd gebaseerde Regeling dierenvervoer 2007 (hierna: Regeling) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. De Minister is de bevoegde autoriteit, als bedoeld in de artikelen (…) 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, (…) van EG-verordening nr. 1/2005.
Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro EG-verordening nr. 1/2005."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- In het verleden was sprake van zogenoemde brancheprotocollen, betreffende afspraken tussen de VWA en (o.m.) varkensexporteurs, in welk kader kon worden volstaan met het regime van stalkeuringen. Naar aanleiding van een aantal incidenten met betrekking tot veetransporten heeft verweerder die protocollen opgezegd en in afwachting van nieuw tot stand te brengen kwaliteitsplannen voor het toezicht op diertransporten, het regime van stalkeuringen als overgangsmaatregel gehandhaafd tot 1 april 2008.
- Sedert 1 april 2008 komen bedrijven alleen in aanmerking voor het verlichte regime van stalkeuringen, indien zij hebben aangetoond dat zij voldoen aan de door de sector tot stand gebrachte Kwaliteitsregeling Dierwaardig Vervoer.
- B heeft een vergunning voor het vervoer van varkens voor transport korter dan acht uur, als bedoeld in artikel 10 van Pro de Verordening.
- Bij besluit van 19 juni 2008 heeft de VWA meegedeeld namens verweerder te hebben besloten deze vervoersvergunning in verband met artikel 9 van Pro de Regeling, in verbinding met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro de Verordening, op grond van artikel 26, vierde lid, aanhef en onder c, van de Verordening te schorsen.
- Bij brief van 4 juli 2008 heeft de VWA meegedeeld namens verweerder te hebben besloten tot intrekking van het door hem namens verweerder op 19 juni 2008 genomen besluit. In deze brief is voorts meegedeeld dat indien wordt geconstateerd dat B zich niet houdt aan het op 1 juli 2008 overgelegde en op 4 juli 2008 aangevulde protocol of indien sprake is van constatering van een nieuwe overtreding van de Verordening, alsnog onmiddellijk tot schorsing van de vergunning van B als vervoerder van varkens zal worden overgegaan. Tot slot is in de brief van 4 juli 2008 opgemerkt dat gedurende een periode van drie maanden na verzending van die brief op de exportaanvragen van verzoeksters het regime van zogenoemde klepkeuringen van toepassing is en dat, indien binnen die periode geen sprake is van nieuwe overtredingen, verzoeksters weer in aanmerking komen voor het verlichte regime van stalkeuringen.
- Verzoeksters hebben verweerder bij brief van 14 juli 2008 meegedeeld dat B B.V. nog niet bestaat aangezien de beoogde fusie nog niet heeft plaatsgevonden en dat het samenwerkingsverband haar werkzaamheden verricht onder de handelsnaam A. Daarnaast hebben verzoeksters bij deze brief onder meer bezwaar gemaakt tegen de "sanctie" om ten aanzien van vervoer door B gedurende een periode van drie maanden het regime van klepkeuringen toe te passen.
3. Het standpunt van verweerder
In zijn reactie van 25 juli 2008 en ter zitting heeft verweerder zich, onder verwijzing naar jurisprudentie van de voorzieningenrechter van het College, op het standpunt gesteld dat het verrichten van keuringswerkzaamheden als zodanig niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat daartegen geen ontvankelijk bezwaar (of beroep) kan worden ingediend. Omdat in deze zaak - slechts - sprake is van een mededeling inzake het overgaan van keuring in de stal naar keuring aan de klep van het transportmiddel, betreft het een mededeling inzake een feitelijk handelen die niet als besluit kan worden aangemerkt. Omdat geen ontvankelijk bezwaarschrift is ingediend, kan er ook geen voorlopige voorziening worden getroffen, aldus verweerder.
4. Het standpunt van verzoeksters
Verzoeksters stellen primair dat de beslissing om met betrekking tot de door hen te verrichten transporten van varkens over te gaan van stalkeuring naar klepkeuring wel degelijk moet worden aangemerkt als een besluit. Zij wijzen er op dat - zoals blijkt uit brieven van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van onderscheidenlijk 7 september 2007 en 2 april 2008 - ten aanzien van veterinaire keuringen bij export van varkens sprake is van twee verschillende regimes, waarbij de keuring aan de klep 'standaard' is en de stalkeuring geldt als het verlichte regime. Indien een varkenstransporteur in aanmerking komt voor de stalkeuring, betekent dit dat hij wordt ontheven van de verplichting om, teneinde voor een exportcertificaat in aanmerking te komen, de dieren in aanwezigheid van een dierenarts te laden.
Ter onderbouwing van de aanwezigheid van spoedeisend belang hebben verzoeksters erop gewezen dat zij als gevolg van het bestreden besluit een financieel nadeel leiden. Het verrichten van een klepkeuring in plaats van een stalkeuring kost per vracht circa € 200,-- meer. Door verzoeksters worden gemiddeld drie vrachtauto’s met varkens per dag naar het buitenland gereden. Het bestreden besluit levert dan ook een aanzienlijk financieel nadeel voor verzoeksters op.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81 van Pro de Awb kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist. Voor zover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
5.2 In dit geval dient de voorzieningenrechter in de eerste plaats te beoordelen of de mededeling in de brief van 4 juli 2008, inhoudend dat gedurende een periode van drie maanden ten aanzien van verzoeksters het regime van klepkeuringen van toepassing is, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Is dat niet het geval, dan stond daartegen ingevolge artikel 7:1 Awb Pro niet de mogelijkheid open een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen. Gelet op artikel 1:3 Awb Pro moet worden nagegaan of hier sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarvan is sprake, indien het bestuursorgaan gebruik maakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend.
De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in zijn standpunt met betrekking tot de inhoud van de brief van 4 juli 2008 en neemt daarbij het volgende in aanmerking.
In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn is de minimumnorm gegeven voor de keuring van onder meer varkens die van het grondgebied van de ene lidstaat naar dat van een andere lidstaat worden verzonden. Ingevolge deze bepaling geldt dat de dieren ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts onderzocht moeten zijn. De voorzieningenrechter stelt vast dat dit regime in de praktijk wordt aangeduid als de stalkeuring.
In artikel 26, vierde lid, van de Verordening is een aantal specifieke maatregelen genoemd die verweerder, als de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit, kan nemen indien hij vaststelt dat een vervoerder de bepalingen van de Verordening heeft overtreden.
Het onder b van dit artikellid bepaalde vormt de bevoegdheidsgrondslag voor de bevoegde autoriteit om de betrokken vervoerder te onderwerpen aan aanvullende controles van de te verzenden dieren, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen. Deze wijze van keuring wordt ook wel de klepkeuring genoemd. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter gebleken dat de stalkeuring wordt ervaren als een ‘lichter’ keuringsregime vanwege de lagere kosten, de kortere duur van de keuring en de flexibiliteit voor de vervoerder. Die keuring kan immers al 24 uur voorafgaand aan het transport plaatsvinden.
Artikel 34 van Pro de Verordening bevat een aantal wijzigingen van de Richtlijn, waaronder de vervanging van artikel 12 van Pro de Richtlijn. In het zesde lid van het nieuwe artikel 12 van Pro de Richtlijn zijn de maatregelen van artikel 26 van Pro de Verordening van overeenkomstige toepassing verklaard indien niet aan eerstgenoemd artikel wordt voldaan.
In een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 2 april 2008 (TK 2007-2008, 26 991, nr. 194) heeft verweerder verwezen naar de tot 1 april 2008 geldende overgangsperiode om onder het regime van stalkeuringen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn te kunnen blijven vallen. Gedurende deze periode heeft de sector kwaliteitsplannen ontwikkeld voor het toezicht op diertransporten. Deze kwaliteitsplannen hebben vorm gekregen in de Kwaliteitsregeling Dierwaardig Vervoer van onder meer de Nederlandse Bond van Handelaren in Vee. Bedrijven die - na daartoe te zijn gecertificeerd - deelnemen aan deze kwaliteitsregeling, komen in aanmerking voor het regime van de stalkeuringen.
Voor de andere bedrijven geldt de klepkeuring. Aldus geldt vanaf 1 april 2008 een tweedeling in de wijze waarop keuringen van varkens voor transport plaatsvinden.
Vaststaat dat verzoeksters deelnemen aan voornoemde kwaliteitsregeling en om die reden in beginsel in aanmerking komen voor het regime van de stalkeuringen.
Naar aanleiding van vermeende overtredingen van de Verordening heeft verweerder aan verzoeksters bij de brief van 4 juli 2008 de maatregel van verplichte klepkeuringen als bedoeld in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgelegd.
Ingevolge artikel 249 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd, is een verordening van de Raad verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder bij diens brief aan B van 4 juli 2008 derhalve gebruik gemaakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend. Gelet hierop houdt de beslissing van 4 juli 2008 ook voor zover daarbij aan B is meegedeeld dat gedurende een periode van drie maanden na verzending van de brief op de exportaanvragen van verzoeksters het regime van zogenoemde klepkeuringen van toepassing is, een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Daarmee is het een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, zodat de mogelijkheid bestond daartegen een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen en een verzoek te doen om ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
5.3 Ten aanzien van de spoedeisendheid van het door verzoeksters gestelde belang, is de voorzieningenrechter van oordeel dat zij niet aannemelijk hebben kunnen maken dat voor hen een toereikend spoedeisend belang bestaat bij schorsing van het bestreden besluit.
Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoeksters door het bestreden besluit niet voor urgente problemen worden gesteld. Immers, het bestreden besluit staat er niet aan in de weg dat verzoeksters gedurende de gestelde termijn van drie maanden, waarvan thans nog circa de helft resteert, varkens kunnen vervoeren die zijn voorzien van een gezondheidscertificaat in de zin van artikel 5 van Pro de Richtlijn. Het door verzoeksters beoogde vervoer wordt door het besluit van 4 juli 2008 dan ook niet in dusdanige mate verhinderd of belemmerd dat het treffen van een voorlopige voorziening deswege gerechtvaardigd zou zijn. Voorts is van acute, de continuïteit van verzoeksters bedrijfsuitoefening bedreigende, schade niet gebleken. Voor zover verzoeksters hebben gesteld meer kosten te moeten maken door de verplichte klepkeuring, staat het verzoeksters vrij om financiële compensatie te vorderen indien het in geding zijnde besluit onrechtmatig zou blijken te zijn en daaruit financieel nadeel voor verzoeksters voortvloeit.
Tot slot neemt de voorzieningenrechter bij zijn oordeel ten aanzien van de spoedeisendheid van het gestelde belang van verzoeksters in aanmerking dat ter zitting door verweerder is gesteld dat het nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van verzoeksters is aangehouden tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter op onderhavig verzoek.
De hoorzitting voor de bezwaarschriftencommissie heeft al plaatsgevonden en verweerder heeft toegezegd op korte termijn een beslissing op het bezwaar te zullen nemen.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening moet worden afgewezen.
5.5 Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro acht de voorzieningenrechter geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham , in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes