Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/726 1 augustus 2008
27307 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling opwekken duurzame electriciteit
in vergistingsinstallaties
Uitspraak in de zaak van:
A Holding B.V., te B (gemeente C), appellante,
gemachtigde: mr. Y.J. Hullegie, advocaat te Assen,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 september 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 augustus 2007.
Bij dit besluit verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag voor subsidie op grond van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistinginstallaties (hierna: Regeling) gegrond verklaard en de gevraagde subsidie verleend met een maximum van 7.000 vollasturen per jaar.
Bij brief van 24 oktober 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 30 oktober 2007 heeft appellante een nader stuk ingediend.
Bij brief van 23 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 mei 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij aan de zijde van appellante zijn verschenen D en E, beiden werkzaam bij appellante. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet EZ-subsidies (hierna: Kaderwet) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
(…)
c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
(…).
Artikel 4
Onze Minister verstrekt slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3 (…).”
In de Regeling is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 4
1. De Minister stelt de maximum jaarproductie in kWh van de subsidie-ontvanger vast op basis van een opgave van de subsidie-aanvrager die is onderbouwd met gegevens betreffende de capaciteit van de vergistingsinstallatie.
2. De subsidie bedraagt jaarlijks ten hoogste de in de beschikking tot subsidieverlening vastgestelde maximum jaarproductie in kWh vermenigvuldigd met € 0,097.”
In de toelichting bij artikel 4 van Pro de Regeling is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“ Dit artikel regelt de hoogte van de te verstrekken subsidie. Het bedrag per kWh maal het aantal kWh’s die corresponderen met de hoeveelheid uitgegeven garanties van oorsprong bepaalt als uitgangspunt de hoogte van de subsidie. (…) De subsidie wordt gemaximeerd in een aantal per jaar te produceren kWh. Op grond van het eerste lid stelt de Minister van Economische Zaken in de beschikking tot subsidieverlening de maximum jaarproductie in kWh vast. Dit is noodzakelijk om vast te kunnen stellen wanneer het subsidieplafond wordt bereikt. (…) Om de maximumjaarproductie vast te kunnen stellen dient de subsidie-aanvrager de jaarproductie te onderbouwen met gegevens over de capaciteit van zijn vergistingsinstallatie. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 december 2006 heeft appellante een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling ten behoeve van de oprichting en ingebruikname van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel F (ongenummerd) te G.
- Bij besluit van 15 maart 2007 heeft verweerder de aanvraag van appellante afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling, aangezien de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde bouwvergunning niet voor 18 augustus 2006 door appellante is aangevraagd.
- Bij brief van 20 april 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In bezwaar heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat in haar geval sprake is van een gefaseerde behandeling van de bouwvergunningaanvraag. De aanvraag voor de eerste fase is op 23 maart 2006, dus ruim voor de in de Regeling genoemde datum van 18 augustus 2006, ingediend. Hiermee is voldaan aan de voorwaarde van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling.
- Op 12 juni 2007 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn afwijzing van de subsidieaanvraag herroepen en daarvoor in de plaats een nieuw besluit genomen dat strekt tot toewijzing van de aanvraag van appellante. Bij de subsidieverlening is uitgegaan van een maximum van 7.000 vollasturen per jaar.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat de maximale hoeveelheid te produceren duurzame elektriciteit waarvoor bij het bestreden besluit subsidie is verstrekt, ten onrechte is bepaald aan de hand van het in het aanvraagformulier genoemde aantal van 7.000 vollasturen per jaar. De installatie waarvoor subsidie is gevraagd kan 8.200 vollasturen per jaar draaien. In dit verband verwijst appellante naar een brief van H van I van 26 oktober 2007. Voorts voert appellante aan dat het subsidiebesluit ten onrechte is gekoppeld aan termijnen voor wat betreft de aanvang van de bouw van de installatie en/of de levering van stroom. In verband met een bezwaarprocedure met betrekking tot de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde en verleende bouwvergunning staat niet vast dat deze termijnen kunnen worden behaald. Volgens appellante dienen ruimere termijnen te worden gehanteerd.
5. Het nader standpunt van verweerder
In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat appellante de in haar aanvraag genoemde jaarlijkse hoeveelheid te produceren elektriciteit heeft gebaseerd op 7.000 vollasturen. Weliswaar heeft zij in een bijlage bij haar aanvraag aangegeven dat de maximale capaciteit van de installatie hoger ligt, doch ten tijde van het indienen van haar aanvraag noch in de bezwaarprocedure heeft appellante aangevoerd bezwaar te hebben tegen de maximaal vastgestelde subsidiabele energieproductie, gebaseerd op 7.000 vollasturen per jaar. Pas in beroep is appellante met dit argument gekomen. Dat de installatie meer dan 7.000 vollasturen zou kunnen draaien is volgens verweerder bovendien niet relevant.
Ten aanzien van het betoog van appellante dat de in het bestreden besluit genoemde termijnen niet kunnen worden gehaald wijst verweerder erop, dat het hierbij gaat om termijnen uit de Regeling zelf, waar verweerder in individuele gevallen niet van kan afwijken. Bovendien kan appellante op grond van artikel 12, derde lid, van de Regeling verzoeken om verlenging van deze termijnen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Aangaande het standpunt van verweerder dat appellante geen belang zou hebben bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep omdat haar subsidie is verleend conform haar aanvraag overweegt het College, dat in de omstandigheid dat appellante zich niet kan verenigen met de in het aanvraagformulier opgenomen maximering waarvoor zij subsidie kon aanvragen, grond kan worden gevonden voor het oordeel dat zij procesbelang heeft. Voor zover verweerder heeft betoogd dat appellante haar grieven ten aanzien van de maximering van 7.000 vollasturen per jaar al in de bezwaarfase naar voren had moeten brengen overweegt het College, dat vaststaat dat het door appellante tegen het primaire besluit van 15 maart 2007 ingediende bezwaar uitsluitend was gericht tegen de aanvankelijk gehanteerde afwijzingsgrond, te weten het niet tijdig aanvragen van de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde bouwvergunning. In de bezwaarfase was dus slechts het formele criterium dat ten grondslag lag aan de afwijzing van verweerder aan de orde. De subsidieaanvraag is pas bij de beslissing op bezwaar ingewilligd. Nog daargelaten of verweerder tijdens de bezwaarfase reeds een inhoudelijk oordeel over de aanvraag had gevormd, was een dergelijk oordeel op dat moment voor appellante niet kenbaar en derhalve niet te bestrijden.
6.2 Blijkens de aanhef van de Regeling is deze gebaseerd op artikel 3 Kaderwet Pro. Gelet op het tweede lid, aanhef en onder c, van deze bepaling kan verweerder regels stellen met betrekking tot de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend.
Bij de Regeling is als bijlage 1 een model aanvraagformulier gevoegd. Bij punt 7 van dit formulier, met als opschrift “Geraamde productiehoeveelheid”, is vermeld:
“ Ten behoeve van het vaststellen van de maximaal te subsidiëren aantal kWh-en moet u een opgaaf doen van de maximaal op jaarbasis te produceren duurzame elektriciteit. Deze opgaaf dient in overeenstemming te zijn met de capaciteit van de vergistingsinstallatie.
Totaal aantal kWh-en (max. 7000 vollasturen per jaar):”
Aan de orde is de vraag of verweerder bij het bepalen van de hoogte van de aangevraagde subsidies terecht een maximering van 7.000 vollasturen heeft gehanteerd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
6.3 De berekening van het subsidiebedrag geschiedt op grond van de in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Regeling opgenomen elementen. Noch in dat artikel noch in enige andere bepaling van de Regeling is bepaald dat hierbij wordt uitgegaan van een maximering van 7.000 vollasturen per jaar. Aangezien deze norm niet in de Regeling is opgenomen, kan aan het in het aanvraagformulier tussen haakjes vermelden van dit maximum aantal uren waarvoor subsidie kan worden verkregen, gelet op het stelsel van de toepasselijke regelgeving geen beslissende betekenis toekomen.
Een aanvraagformulier kan er naar zijn aard niet toe dienen op een wezenlijk punt normen te introduceren en geeft naar het oordeel van het College in beginsel slechts de vorm van de aanvraag, waarbij inhoudelijk niet verder kan worden gegaan dan het geven van een toelichting op de voor subsidie van belang zijnde elementen, zoals die in dit geval zijn opgenomen in artikel 4 van Pro de Regeling. Dat dit in de onderhavige regeling en bijbehorend formulier anders is, volgt noch uit tekst, toelichting of stelsel van de Regeling.
De betekenis die verweerder aan de in het aanvraagformulier opgenomen maximering van het aantal vollasturen heeft toegekend, verdraagt zich derhalve niet met - artikel 4 van Pro - de Regeling. Uit de stukken blijkt dat een productiehoeveelheid waarbij een installatie beduidend meer vollasturen per jaar draait, technisch mogelijk is en dat een daarop gebaseerde raming - afhankelijk van factoren als type installatie en mate van onderhoud - niet zonder meer als onrealistisch buiten beschouwing kan worden gelaten.
Door onverkort vast te houden aan de - door hem ten onrechte als norm gehanteerde - 7.000 vollasturen, heeft verweerder hiermee bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden. Verweerder had derhalve moeten beoordelen of, gelet op de bij de aanvraag onder meer overgelegde gegevens betreffende de capaciteit van de vergistingsinstallatie, de door de aanvrager gegeven onderbouwing van zijn opgave dat hij meer vollasturen kan realiseren dan de meergenoemde 7.000, voor de vaststelling van de in artikel 4 van Pro de Regeling bedoelde maximum jaarproductie al dan niet kan worden aanvaard. Door dit na te laten is de vaststelling van de maximale jaarproductie in kWh in het in bezwaar gehandhaafde besluit tot subsidieverlening derhalve ontoereikend gemotiveerd.
6.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet hierop laat het College de overige beroepsgronden van appellante buiten bespreking.
6.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 322,-- (zegge: driehonderdtweeëntwintig
euro);
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan
haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht aan appellante dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M.A. van der Ham en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2008.
De voorzitter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes