Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/715 6 mei 2008
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang/last onder dwangsom
Uitspraak in de zaak van:
Taxi A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: C, bestuurder van appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. M.B. Gschwind en mr. M.J. Gevers, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna: IVW).
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 25 september 2007, bij het College binnengekomen op 27 september 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 25 juli 2007, waarbij verweerder haar een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000.
Bij brief van 2 oktober 2007 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 24 oktober 2007 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 29 februari 2008 en 10 maart 2008 heeft verweerder de bij brief van 31 januari 2008 gestelde vragen van de griffier van het College beantwoord alsmede nadere stukken overgelegd. Appellante heeft hierop bij brief van 10 maart 2008 gereageerd en eveneens nadere stukken ingediend.
Op 25 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigde van appellante, naar zij voorafgaand heeft bericht, niet is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt het volgende:
“Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
Artikel 75 van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) luidt als volgt:
“1. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurspas, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
2. Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in plaats van de in het eerste lid bedoelde chauffeurspas volstaan worden met een chauffeurspas onder beperkingen, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
3. De bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is in het bezit van een geldige, behoorlijk leesbare chauffeurspas en houdt deze zichtbaar voor de consument aanwezig in die auto.
4. De chauffeurspas is geldig voor een periode van vijf jaar, gerekend vanaf de datum van verstrekking.
5. Ten behoeve van het toezicht op de naleving van het bepaalde krachtens het tweede lid, is in een auto waarmee een in het tweede lid bedoelde taxidienst wordt verricht, het deel van de administratie aanwezig waarmee kan worden aangetoond dat daadwerkelijk de in het tweede lid bedoelde soort taxidienst wordt verricht.
6. Bij ministeriële regeling kunnen eisen gesteld worden aan het deel van de administratie, bedoeld in het vijfde lid.”
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. Een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
2. In de bijlage zijn per soort overtreding de hoogte van de dwangsom en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, vermeld.
Artikel 2
De looptijd van een last onder dwangsom ter zake van het verrichten van vervoer zonder een daartoe verleende vergunning of in strijd met een daartoe verleende vergunning bedraagt 2 jaar. Voor de overige overtredingen bedraagt de looptijd 1 jaar.”
De Bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt onder meer dat indien de overtreding eruit bestaat dat de vervoerder de chauffeur belast met taxivervoer, die niet in het bezit is van een geldige chauffeurspas, in welk geval sprake is van overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp 2000, de hoogte van de dwangsom per overtreding € 7.500 bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 75.000 is.
Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
Met ingang van 30 december 2006 is de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi (Stcrt. 2006, nr. 252, blz. 85 e.v.) in werking getreden. Deze luidt, voorzover van belang, als volgt:
“Artikel 1
In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
(…)
e. bewijsschrift: tijdelijk bewijsschrift taxi leer-werk-traject;
f. LWT-contractvervoer: taxivervoer waarbij gedurende een periode van minimaal negen maanden meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst, die een vervoerplicht inhoudt voor het vervoeren van meerdere passagiers niet zijnde de opdrachtgever, tegen in die overeenkomst vastgelegde tarieven;
(…)
h. gezamenlijke verklaring: verklaring van de aanvrager en de vervoerder, bedoeld in artikel 1, onderdeel k, van de Wet personenvervoer 2000, die taxivervoer verricht, waaruit blijkt dat de aanvrager gedurende het leer-werk-traject uitsluitend LWT-contractvervoer voor de vervoerder zal verrichten.
Artikel 2
1. Bij niet-naleving van de verplichtingen, bedoeld in artikel 75, eerste tot en met derde lid van het besluit, zal worden afgezien van toepassing van artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000, indien de bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, LWT-contractvervoer verricht en in het bezit is van een geldig, behoorlijk leesbaar, bewijsschrift en dit aanwezig houdt in die auto.
2. De houder van een bewijsschrift heeft in de auto waarmee hij LWT-contractvervoer verricht een gezamenlijke verklaring aanwezig.
3. Een bewijsschrift is geldig voor een periode van vier maanden, gerekend vanaf de datum van verstrekking.
Artikel 3
1. Een bewijsschrift wordt op aanvraag door de Minister van Verkeer en Waterstaat verstrekt.
2. Een aanvraag voor een bewijsschrift wordt mede aangemerkt als zijnde een aanvraag voor een chauffeurspas.
3. Bij de aanvraag voor het bewijsschrift worden de volgende documenten overgelegd:
a. een rijbewijs als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan wel een door het bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs, dat geldig is voor het besturen van het motorrijtuig waarmee wordt gereden;
b. een geneeskundige verklaring die niet ouder is dan twee maanden, die voldoet aan de eisen bedoeld in artikel 74, eerste lid, van het besluit;
c. een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur verleende verklaring omtrent het gedrag overeenkomstig de bepalingen van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, die niet ouder is dan twee maanden;
d. een bewijs waaruit blijkt dat de aanvrager zich bij het CBR heeft ingeschreven voor het examen vakbekwaamheid voor het besturen van een taxi, bedoeld in artikel 3 van de regeling;
e. een gezamenlijke verklaring.
4. Een bewijsschrift wordt geweigerd indien aan de aanvrager eerder een bewijsschrift is verstrekt.
Artikel 4
1. Indien de Inspectie Verkeer en Waterstaat van het CBR verneemt dat de houder van een bewijsschrift het examen vakbekwaamheid voor het besturen van een taxi, bedoeld in artikel 3 van de regeling, met goed gevolg heeft afgelegd, wordt overgegaan tot de verlening van een chauffeurspas.
2. Aan de houder van een bewijsschrift wordt slechts een chauffeurspas verstrekt tegen inlevering van het bewijsschrift. ”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante houdt zich bezig met het verrichten van taxivervoer en beschikt daartoe over een taxivergunning.
- Blijkens een op 29 juni 2007 op ambtseed opgemaakt proces-verbaal is tijdens een controle van de boeken van appellante op 18 april 2007 geconstateerd dat zij in de periode van 1 tot en met 28 januari 2007 taxivervoer heeft verricht, terwijl een in haar dienst werkzame chauffeur, D, niet in het bezit was van een geldige, behoorlijk leesbare, chauffeurspas of tijdelijk bewijsschrift taxi leerwerktraject. Laatstgenoemde heeft in die periode ten minste zeven diensten taxivervoer verricht.
- Aangezien voornoemde chauffeur aan de eisen voor afgifte van de chauffeurspas voldeed, is hem op 2 februari 2007 een (tot en met 2 maart 2007 geldend) Tijdelijk bewijsschrift taxi verstrekt en is hij op 3 februari 2007 van een chauffeurspas in het bezit gesteld.
- Blijkens voornoemd proces-verbaal is op 13 juni 2007 C omtrent de geconstateerde feiten gehoord. Deze verklaarde het volgende:
“Ik ben directeur (bestuurder) van Taxi A B.V. (…) en als zodanig verantwoordelijk voor de naleving van de bepalingen van de Wet - en het Besluit personenvervoer 2000. De door u genoemde taxichauffeurs D, was in de controleperiode in dienstbetrekking werkzaam bij dit taxibedrijf. Het is mij bekend dat alle taxichauffeurs een geldige chauffeurspas moeten hebben indien zij taxivervoer verrichten. Ik wist niet beter dan dat het was toegestaan om een chauffeur in het contractvervoer te laten rijden met een bewijs van goed gedrag, geldig rijbewijs en een geneeskundige verklaring. Ik heb deze informatie uit een brief van het KNV Taxi. Ik zie nu in dat ik die brief niet helemaal goed heb gelezen. Ik heb er destijds uit die brief niet op uitgemaakt dat de chauffeur voorts dan ook nog een document, genaamd: Tijdelijk bewijs taxi leerwerk traject, moest hebben. Dit is een fout mijnerzijds. Ik heb een en ander pas in januari 2007 van anderen gehoord. Verder wil ik verklaren dat ik nogal een verloop in mijn chauffeurs heb. Zo zijn er in het laatste half jaar zo’n 8 chauffeurs vertrokken of door mij ongeschikt bevonden als taxichauffeur. Om dit op te vangen is zeer moeilijk op een steeds krapper wordende arbeidsmarkt. Ik heb dus onbewust een risico genomen omdat ik een chauffeur te kort had. Ik weet dat D inmiddels in het bezit is van een chauffeurspas. Ik erken de overtreding. Ik wens voorlopig een schikking aan te gaan.”
- Bij brief van 3 juli 2007 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van het voornemen haar een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 12 juli 2007 heeft appellante gebruik gemaakt van de gelegenheid haar zienswijze op dit voornemen te geven.
- Bij besluit van 25 juli 2007 heeft verweerder appellante de last opgelegd dat zij zich dient te onthouden van overtreding van het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 en bepaald dat zij, met ingang van de tweede dag na de dag waarop haar de beschikking is gezonden, bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 75, eerste lid, gegeven voorschrift een dwangsom van € 7.500,- zal verbeuren, totdat een maximum van € 75.000,- zal zijn bereikt.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 7 augustus 2007 bezwaar gemaakt.
- Van de gelegenheid omtrent haar bezwaar te worden gehoord, heeft appellante geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van appellante ongegrond zijn verklaard, heeft verweerder de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
Volgens verweerder staat vast dat appellante in de periode van 1 tot en met 28 januari 2007 haar werknemer D ten minste zeven diensten taxivervoer heeft laten verrichten zonder in het bezit te zijn van een geldige chauffeurspas dan wel een tijdelijk bewijsschrift taxi leer-werk-traject. Appellante heeft dan ook in strijd met het in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 opgenomen voorschrift gehandeld.
Voorzover appellante heeft gesteld dat zij in oktober 2006 alle documenten voor het aanvragen van een chauffeurspas naar de IVW heeft gezonden en niet begrijpt waarom toen geen voorlopige toelating is afgegeven, heeft verweerder erop gewezen dat vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi op 30 december 2006 geen tijdelijk bewijsschrift kon worden verstrekt en appellante zich ook nadien niet met een aanvraag voor een dergelijk bewijsschrift tot de IVW heeft gewend. Dat appellante er niet van op de hoogte was dat een tijdelijk bewijsschrift benodigd was en dat appellante van brancheorganisatie Koninklijk Nederlands Vervoer (hierna: KNV) zou hebben vernomen dat met de reeds in bezit zijnde documenten taxivervoer kon worden verricht, zijn omstandigheden die naar de mening van verweerder onder de eigen verantwoordelijkheid van appellante vallen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, gesteld dat zij ervan op de hoogte was dat het op grond van de in december 2006 ingevoerde Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi was toegestaan haar werknemer taxivervoer te laten verrichten, mits hij binnen vier maanden zijn vakbekwaamheidsdiploma’s zou halen. Uit de hieromtrent van brancheorganisatie KNV verkregen informatie had appellante echter niet begrepen dat dit alleen mogelijk is indien haar werknemer tevens over een door de IVW afgegeven tijdelijk bewijsschrift taxi leer-werk-traject beschikt. Volgens appellante is deze onduidelijke informatie en de telkens veranderende wetgeving er debet aan dat is nagelaten een aanvraag voor dit tijdelijke bewijsschrift in te dienen. Afgezien van het bewijsschrift en de diploma’s, die overigens binnen vier maanden zijn behaald, beschikte de werknemer van appellante evenwel over alle benodigde documenten. Appellante vindt de oplegging van een dwangsom te zwaar. Er is onvoldoende gekeken naar de situatie waarin de overtreding is begaan. Appellante onderschrijft de geldende regelgeving – sterker nog in het kader van certificering voor de TX-Keur heeft zij zich ertoe verplicht strengere regels na te leven – maar meent dat bij de invoering en ook de naleving daarvan, kanttekeningen kunnen worden geplaatst.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Vaststaat, en door appellante wordt ook niet betwist, dat appellante in de periode van 1 tot en met 28 januari 2007 een bij haar in dienst zijnde werknemer met het verrichten van taxivervoer heeft belast, terwijl deze niet in het bezit was van een geldige chauffeurspas, een Tijdelijk bewijsschrift taxi of een Tijdelijk bewijsschrift taxi leer-werk-traject. Daarmee heeft appellante gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht appellante als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb aangemerkt.
Verweerder kwam derhalve de bevoegdheid toe om bestuurdwang toe te passen dan wel, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen.
5.3 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe herhaling van de overtreding door appellante van het in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 bepaalde te voorkomen. In aanmerking genomen dat deze last onder dwangsom naar aanleiding van een eerste overtreding was opgelegd en de betrokken chauffeur ten tijde van de oplegging van de dwangsom reeds geruime tijd alsnog van een geldige chauffeurspas in het bezit was gesteld, diende, om niettemin tot oplegging en handhaving van de last onder dwangsom over te kunnen gaan, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding door appellante zal plaatsvinden. Daartoe diende verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
Hiervan is het College echter niet gebleken. In het besluit tot oplegging van de dwangsom noch in het bestreden besluit op bezwaar heeft verweerder iets omtrent klaarblijkelijk gevaar voor herhaling van de overtreding overwogen. In het dwangsombesluit heeft hij slechts overwogen dat herhaling van de inbreuk door appellante op het gegeven voorschrift moet worden voorkomen.
5.5 Voorzover verweerder ter zitting van het College heeft betoogd dat gevaar voor herhaling van de overtreding reeds bestaat op grond van het feit dat de ervaring leert dat in de huidige arbeidsmarktomstandigheden, waarbij vacatures voor taxichauffeur lastig zijn te vervullen, ondernemers eerder in de verleiding raken werknemers illegaal te laten rijden, betreft dit naar het oordeel van het College niet meer dan een theoretische kans op herhaling, hetgeen, gelet op bovenstaande overweging, onvoldoende is om van klaarblijkelijk gevaar voor herhaling van de overtreding te kunnen spreken.
5.6 Uit de beschikbare stukken en het verhandelde ter zitting zijn het College geen feiten en/of omstandigheden gebleken die de conclusie kunnen rechtvaardigen dat in het geval van appellante klaarblijkelijk gevaar bestaat dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Uit die informatie blijkt naar het oordeel van het College vooral dat appellante de betrokken chauffeur in de in geding zijnde periode LWT-contractvervoer heeft laten verrichten en daarbij de intentie had dit vervoer in overeenstemming te laten zijn met de terzake geldende regelgeving, te weten de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi. Het verwijt dat appellante met name kan worden gemaakt, is dat zij zich onvoldoende van de toepasselijke regelgeving op de hoogte heeft gesteld, waardoor zij niet heeft beseft dat haar werknemer geen LWT-contractvervoer mag verrichten zonder, naast de documenten waarover hij reeds beschikte, tevens over een bewijsschrift taxi leer-werk-traject te beschikken.
5.7 Hoewel dit appellante zeker niet ontslaat van de op haar als taxiondernemer rustende verplichting te allen tijde van de binnen haar branche geldende wet- en regelgeving op de hoogte te zijn, en appellante derhalve had moeten en kunnen weten dat een bewijsschrift taxi leer-werk-traject dient te worden aangevraagd, is het College van oordeel dat het feit dat een en ander zich heeft afgespeeld vlak vóór en kort na de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi mede in aanmerking kan worden genomen bij de vraag hoe zwaar voornoemde vergissing appellante moet worden aangerekend. Tevens weegt in dit verband voor het College mee dat op grond van de ter beschikking staande stukken geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat indien wél een aanvraag als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi was ingediend, deze niet zou zijn ingewilligd.
5.8 Het College acht derhalve aannemelijk dat geen sprake is geweest van het willens en wetens door appellante overtreden van de in de Tijdelijke beleidsregel leer-werk-traject taxi neergelegde verplichtingen. Het College vermag niet in te zien dat appellante, nu zij bekend is met het feit dat het verrichten van LWT-contractvervoer slechts is toegestaan indien daartoe een tijdelijk bewijsschrift is afgegeven, zich opnieuw aan deze overtreding schuldig zal maken. Daartoe neemt het College in aanmerking dat niet is gebleken dat zich binnen de onderneming van appellante eerder problemen hebben voorgedaan met het op ongeoorloofde wijze verrichten van taxivervoer. Ook heeft appellante onweersproken gesteld, dat haar bedrijfsvoering erop is gericht normen na te leven die strenger zijn dan de wettelijke eisen die aan het verrichten van taxivervoer worden gesteld, reden waarom de onderneming sinds 2004 TX-Keur gecertificeerd is. Verder acht het College voor wat betreft de kans dat appellante opnieuw in de fout zal gaan van belang dat zij ook anderszins heeft ondervonden dat haar onjuiste handelwijze verstrekkende gevolgen heeft, te weten haar veroordeling door de politierechter tot een voorwaardelijke boete met een proeftijd van een jaar.
5.9 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat verweerder de appellante opgelegde dwangsom ten onrechte heeft gehandhaafd. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en het besluit tot oplegging van een dwangsom zal worden herroepen, aangezien geoordeeld wordt dat verweerder niet in redelijkheid daartoe heeft kunnen besluiten.
Van proceskosten van de zijde van appellante die voor vergoeding in aanmerking komen, is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 20 september 2007;
- herroept het besluit van 25 juli 2007;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 285,- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro)
vergoedt, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2008.
w.g. J.A. Hagen w.g. C.G.M. van Ede