Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/137 17 juni 2008
27343 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling innovatievouchers
Uitspraak in de zaak van:
Greenpower Zuidvelde 2 B.V. i.o. en 63 anderen, te Klazienaveen, appellanten,
gemachtigde: E. Hemme, werkzaam bij Subsidie Advies Centrum te Emmen,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. G. Baarsma, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 1 maart 2007, bij het College binnengekomen op 2 maart 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren tegen zijn besluit tot afwijzing van 64 aanvragen van appellanten voor innovatievouchers op grond van de Subsidieregeling innovatievouchers, die gebaseerd is op de Kaderwet EZ-subsidies, ongegrond verklaard.
Bij brief van 7 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 11 februari 2008 hebben appellanten in antwoord op de griffiersbrief van
8 februari 2008 een nader stuk ingezonden.
Op 3 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen alsmede voor appellanten de heer A, directeur van appellanten en voor verweerder mr. R. Volkers en H. Simons, beiden werkzaam bij SenterNovem.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Subsidieregeling innovatievouchers (hierna: Regeling) was ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. (…)
b. ondernemer: een natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet zijnde een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, die een onderneming in stand houdt;
(…)
f. kleine innovatievoucher: een op grond van artikel 3, eerste lid, van deze regeling door de minister aan een ondernemer afgegeven document, dat deze ondernemer kan inleveren bij een kennisinstelling ten behoeve van de uitvoering van een kennisoverdrachtproject zonder dat een eigen bijdrage van de ondernemer verlangd wordt.
(…)
Artikel 2
1. De minister verstrekt op aanvraag een grote innovatievoucher aan een ondernemer, die een kleine of middelgrote onderneming in stand houdt in de zin van verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PbEG L 10), die een kennisoverdrachtproject wil laten uitvoeren waarvan de resultaten ten goede komen aan de activiteiten die de ondernemer in Nederland verricht.
(…)
Artikel 3
1. De minister verstrekt op aanvraag een kleine innovatievoucher aan een ondernemer als bedoeld in artikel 2, eerste lid. (…)
2. Geen kleine innovatievoucher wordt verstrekt aan een ondernemer aan wie op grond van deze regeling reeds een kleine of grote innovatievoucher is verstrekt (…).
3. Geen kleine innovatievoucher wordt verstrekt aan een ondernemer in het kader van een kennisoverdrachtproject dat een kennisvraag betreft van een aantal ondernemers gezamenlijk.
(…)
Artikel 4
1. (…)
2. Een ondernemer kan ten hoogste één voucher tegelijkertijd aanvragen.”
In de Toelichting op artikel 3 van de Regeling is het volgende vermeld:
“Omdat bij uitstek een kleine informatievoucher de bedoeling heeft een ondernemer voor de eerste maal te laten afstappen op een kennisinstelling, kan een dergelijke informatievoucher op basis van het tweede lid slechts eenmaal aan een ondernemer worden verstrekt en alleen als die ondernemer nog niet eerder op grond van een vorige voucherregeling een voucher heeft gehad.
Het derde lid geeft aan dat het niet mogelijk is voor ondernemers om de kleine informatievoucher gezamenlijk voor eenzelfde kennisvraag in te zetten. Het is immers de bedoeling van deze snuffelvoucher dat iedere ondernemer zelf ervaring opdoet met het in contact komen met een kennisinstelling."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op daartoe bestemde formulieren, in totaal 65, bij verweerder ingekomen op 12 september 2006, hebben appellanten ieder voor zich een kleine innovatievoucher aangevraagd. Blijkens de aanvraagformulieren is voor elke aanvraag als contactpersoon ingevuld “Dhr. A, directeur”. Elke aanvrager heeft hetzelfde bezoekadres en hetzelfde postadres. Slechts één van de aanvragers heeft werknemers en omzet. Een groot deel van de aanvragen (zestig) betreft aanvragen van B.V.’s in oprichting, met als oprichter de heer A (hierna: A).
- Blijkens een telefoonnotitie, gedateerd 15 september 2006, heeft verweerder inlichtingen ingewonnen bij de subsidieadviseur van appellanten.
- Bij besluit van 8 november 2006 heeft verweerder de aanvraag van Biogas Internationaal Projecten B.V. gehonoreerd en de overige 64 aanvragen afgewezen.
- Bij brief van 15 november 2006 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen de afwijzingen.
- Op 19 december 2006 zijn appellanten op hun bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij e-mail van 24 januari 2007 hebben appellanten om informatie over soortgelijke gevallen verzocht.
- Op 2 februari 2007 heeft verweerder hierover telefonisch contact gehad met de subsidieadviseur.
- Bij e-mail van 8 februari 2007 heeft verweerder het verzoek van appellanten beantwoord.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd. De aanvragers zijn B.V’s of op te richten B.V.’s waarvan A de enige bestuurder is. In die hoedanigheid is hij initiatiefnemer voor projecten betreffende biogasinstallaties. Als deze operationeel zijn, vindt eventueel overdracht van aandelen plaats aan participanten. De projecten worden voorbereid door Biogas Internationaal Advies B.V., waarvan A middellijk aandeelhouder en enig bestuurder is. Daar bevindt zich ook de kennis. De kennisvragen zijn gedeeltelijk algemeen voor de biogasinstallatieprojecten, gedeeltelijk zijn ze projectspecifiek. De afzonderlijke B.V.’s die nu optreden als aanvragers worden opgericht voor financiering en beheer van de afzonderlijke installaties. De B.V.’s worden pas perfect op het moment dat er zekerheid is over doorgang van een biogasinstallatieproject.
De kleine innovatievouchers, ook wel snuffelvouchers genoemd, zijn blijkens de bepalingen van en de toelichting op de Regeling uitdrukkelijk daarvoor bedoeld om de individuele ondernemer de weg naar de kennisinstellingen te leren vinden. Daarom krijgt een ondernemer slechts eenmaal zo’n voucher en is niet de bedoeling dat ondernemers gezamenlijk met hun vouchers naar een kennisinstelling stappen. Biogas Internationaal Advies B.V. heeft aan één voucher genoeg om de weg te vinden. Toekenning van meer vouchers via de nog op te richten B.V.’s zou in strijd met de doelstelling van de Regeling zijn.
Met betrekking tot het beroep op gelijke behandeling van alle aanvragers stelt verweerder zich op het standpunt dat hem geen andere aanvragen bekend zijn waarbij sprake is van de omstandigheden zoals in het geval van appellanten. Het verstrekken van kleine vouchers aan meer bedrijven binnen één groep is in beginsel mogelijk, maar niet in de omstandigheid waarin zowel het initiatief, als de organisatie en de ontvangst en eigendom van de resultaten van de kennisvragen feitelijk bij één ondernemer liggen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren in beroep aan, dat op grond van artikel 1, onder b en artikel 3 van de Regeling een voucher wordt verstrekt aan een ondernemer. In de gevallen van appellanten zijn alle aanvragers ondernemers in de zin van de Regeling. Verweerder interpreteert de Regeling op eigen wijze door niet te kijken naar het bedrijf dat de aanvraag indient, maar naar degene die uiteindelijke aandeelhouder/bestuurder is, A. Dit is in strijd met de Regeling en ook in strijd met de wijze waarop andere aanvragen zijn behandeld.
Appellanten noemen verschillende bedrijven die dezelfde aandeelhouder/bestuurder hebben en desondanks per bedrijf een voucher hebben ontvangen. De argumentatie van verweerder dat zowel het initiatief, als de organisatie en de ontvangst en eigendom van de resultaten van de kennisvragen feitelijk bij één ondernemer ligt, geldt ook voor deze bedrijven. Ten onrechte heeft verweerder in het besluit op bezwaar vermeld dat vergelijkbare gevallen niet bekend zijn. Appellanten hebben tijdens de hoorzitting melding gemaakt van dergelijke voorbeelden. Het verbaast appellanten dat toen zij na de beslissing op bezwaar verzochten om inzage in dossiers om dergelijke gevallen boven water te krijgen bleek dat dit nog helemaal uitgezocht moest worden.
Naar de mening van appellanten is de Regeling niet strikt formeel uitgevoerd en is gelegenheidsargumentatie gebruikt om de aanvragen af te wijzen. Als een dergelijke vorm van aanvragen niet de intentie van de Regeling was, had dit moeten worden opgenomen in de Regeling.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient de vraag te beantwoorden of verweerder zijn besluit tot afwijzing van 64 – van de in totaal 65 – aanvragen voor kleine informatievouchers in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 Ingevolge artikel 3, eerste lid juncto artikel 2, eerste lid van de Regeling wordt een kleine informatievoucher verstrekt aan een ondernemer die een kleine of middelgrote (MKB)-onderneming in stand houdt. Onder ‘ondernemer’ dient ingevolge artikel 1, eerste lid, onder b van de Regeling te worden verstaan een natuurlijke persoon of rechtspersoon, die een onderneming in stand houdt. Uit artikel 3, tweede lid volgt dat iedere ondernemer maar één kleine voucher kan krijgen. Blijkens de toelichting op de Regeling is de gedachte achter deze beperking dat een kleine voucher is bedoeld om een ondernemer voor het eerst te laten afstappen op een kennisinstelling en dat één kleine voucher per ondernemer hiervoor voldoende is.
5.3 Naar het oordeel van het College is in het geval van appellanten onvoldoende gebleken dat bij hen sprake is van 64 afzonderlijke ondernemingen.
Het College acht hiervoor in de eerste plaats van belang dat alle 65 aanvragers tot dezelfde groep van B.V.’s en B.V.’s in oprichting behoren die wordt bestuurd door één persoon. De A is direct of via een groepsmaatschappij, bestuurder en (enig) aandeelhouder van alle B.V.’s. Van de hier in geding zijnde 64 aanvragen voor kleine informatievouchers zijn 60 aanvragen afkomstig van B.V.’s in oprichting waarvan A de oprichter is. Alle aanvraagformulieren zijn ondertekend door A in zijn functie van directeur bij de aanvragende partij. Slechts één van de aanvragers heeft, zo blijkt uit de aanvraagformulieren, werknemers of omzet.
In de tweede plaats heeft het College acht geslagen op het feit dat de activiteiten van de verschillende entiteiten in wezen identiek zijn. De ondernemingsactiviteit van de groep is het oprichten en exploiteren van biogasvergistingsinstallaties. De B.V.’s in oprichting hebben alle betrekking op (nog te bouwen) biogasvergistingsinstallaties op verschillende locaties in Nederland. De (voorbereiding van) de bouw en het beheer van de verschillende biogasvergistingsinstallaties liggen in handen van A. Hij vraagt de vergunningen aan, voert overleg met de gemeentes en regelt de contracten met afnemers en leveranciers.
Het voorgaande rechtvaardigt naar het oordeel van het College de conclusie dat in het geval van appellanten A een spilfunctie toekomt binnen deze groep. De leiding van de onderneming en de know-how liggen in feite bij één persoon.
Appellanten hebben ter zitting gesteld dat de locatiehouders, voornamelijk boeren, betrokken zijn bij de projecten. Van hun wordt in de beginfase van het project een bijdrage € 35.000,- voor de aanloopkosten gevraagd. Naar het oordeel van het College is de enkele omstandigheid dat de locatiehouder deelt in de aanloopkosten en dus risico loopt echter onvoldoende om te kunnen concluderen dat sprake is van afzonderlijke ondernemingen per locatie. De rol van de boer moet in de beginfase van het project waarin onderzoek wordt gedaan naar de haalbaarheid van het project en vergunningen worden aangevraagd dan ook worden gezien als die van een investeerder of toeleverancier. Het College acht niet uitgesloten dat in een later stadium wel sprake kan zijn van afzonderlijke ondernemingen per locatie. Ten tijde van de aanvraag is hier echter niet van gebleken.
Slotsom van het voorgaande is dat verweerder onder deze omstandigheden de ruimte had om de aanvragen te zien als afkomstig van één ondernemer.
5.4 Voor zover appellanten met hun verwijzing naar de omstandigheid dat verweerder op grond van de Regeling wel kleine vouchers heeft verleend aan verschillende met naam genoemde bedrijven een beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben gedaan, overweegt het College dat dit beroep faalt.
Verweerder heeft ter zitting onweersproken verklaard dat de bedrijven in kwestie weliswaar tot dezelfde groep van ondernemingen behoren maar dat de bedrijfsactiviteiten van de aanvragers, gelet op de omschrijving in het handelsregister, qua aard en inhoud in belangrijke mate van elkaar verschilden. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat sprake is van gelijke situaties als door appellanten gesteld.
5.5 Uit het vorenstaande volgt dat beroep tegen het besluit van 23 januari 2007 ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. E.R. Eggeraat, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2008.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Graefe