Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/506 21 mei 2008
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 juni 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee besluiten van 18 januari 2005, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun voor de jaren 2001 en 2002 van appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft herzien en reeds uitbetaalde steun heeft teruggevorderd.
Bij brief van 17 juli 2006 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 28 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 7 september 2006 heeft hij aanvullende stukken toegezonden.
Op 13 september 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 april 2007 heeft verweerder aanvullende stukken toegezonden.
Op 8 mei 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellant zijn gemachtigde aanwezig was. Namens verweerder waren aanwezig zijn gemachtigde en drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Bij beschikking van 24 mei 2007 heeft het College het onderzoek heropend teneinde verweerder de gelegenheid te bieden enige vragen te beantwoorden. Bij brief van 10 augustus 2007 heeft verweerder op de in deze beschikking geformuleerde vragen geantwoord.
Bij brief van 4 september 2007 heeft appellant een reactie gegeven op het door verweerder in zijn brief van 10 augustus 2007 gestelde.
Op 17 maart 2008 heeft verweerder een nader schriftuur ingediend.
Appellant heeft bij faxbericht van 20 maart 2008 verzocht de voor 26 maart 2008 vastgestelde behandeling ter zitting van het beroep uit te stellen. Het College heeft bij brief van dezelfde datum dit verzoek afgewezen.
Op 26 maart 2008 heeft het nader onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Namens verweerder waren zijn gemachtigde en drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas, aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 9
(…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht
dat bedrag terug te betalen (...).”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).”
Artikel 4 van Pro de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In zijn aanvraag oppervlakten 2003 heeft appellant onder meer de maïspercelen met de volgnummers 7 (aangevraagde oppervlakte 0.74 ha) en 8 (aangevraagde oppervlakte 2.61 ha) voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Bij een naar aanleiding van deze aanvraag uitgevoerde teledetectiecontrole door GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, zijn de percelen 7 en 8 gemeten op 0.73 ha, respectievelijk 2.47 ha. Verder heeft GeoRas na onderzoek geconcludeerd dat deze percelen in jaren 1987 tot en met 1991 uitsluitend met gras beteeld zijn geweest.
- Bij besluit van 16 december 2003 heeft verweerder op de aanvraag 2003 beslist. Daarbij zijn de percelen 7 en 8, gelet op de bevindingen van GeoRas, als niet geconstateerd aangemerkt.
- Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder bij besluit van 30 juni 2004 niet-ontvankelijk verklaard wegens niet-tijdige indiening.
- Genoemd perceel 8 had appellant onder volgnummer 17 ook opgegeven in zijn aanvraag oppervlakten 2001. Genoemde percelen 7 en 8 had hij ook opgegeven in zijn aanvraag oppervlakten voor het jaar 2002 als gerstpercelen onder de volgnummers 10 respectievelijk 11.
Gelet op de bevindingen van GeoRas met betrekking tot de aanvraag oppervlakten 2003 heeft verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen oppervlakten 2001 en 2002 daarom herzien bij twee besluiten van 18 januari 2005.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag oppervlakten 2001 heeft verweerder het perceel 17 alsnog als niet geconstateerd aangemerkt voor 2.47 ha.. Met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder vervolgens voor de gewasgroep maïs geen steun toegekend. Van het reeds uitbetaalde bedrag ad € 3707,32 heeft verweerder € 3075,31 teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag oppervlakten 2002 heeft verweerder de percelen 10 en 11 alsnog als niet geconstateerd aangemerkt voor respectievelijk 0.73 en 2.47 ha. Met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder vervolgens de aanvraag volledig afgewezen. Het reeds uitbetaalde bedrag ad € 4869,88 heeft verweerder daarom volledig teruggevorderd.
- Tegen deze herzieningsbesluiten heeft appellant bij brieven van 22 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 5 januari 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Met de door appellant overgelegde nota’s en bankafschriften meent appellant te hebben aangetoond dat de twee percelen waar het hier om gaat in de jaren 2001 tot en met 2003 akkerland zijn geweest.
De nota’s en bankafschriften bieden echter geen informatie over het gebruik van deze percelen in de referentieperiode. Ook de overgelegde koopakte voor een perceel grond uit juli 2002 biedt geen inzicht in het gebruik in de referentiejaren. Appellant is er derhalve niet in geslaagd met deze stukken de bevindingen van GeoRas te weerleggen.
Appellant stelt dat hij het perceel 102.01.402.62 heeft verkregen door toedeling in het kader van de ruilverkaveling Etten-Leur ter vervanging van andere gronden. Voorzover appellant beoogt daarmee een beroep te doen op het zogenoemde schuiven met de definitie akkerland, zoals omschreven in artikel 4 van Pro de Regeling, strandt dit op het vereiste van schriftelijke toestemming vooraf, zoals vermeld onder het derde lid, sub d van dit artikel. Een dergelijke toestemming vooraf is door appellant niet gevraagd en dus ook niet verkregen.
Uit nader onderzoek is verweerder overigens gebleken dat de in het kader van de ruilverkaveling ingebrachte en verkregen percelen dezelfde zijn. Om deze reden had een verzoek om te mogen schuiven met de definitie akkerland dus moeten worden afgewezen.
Dat appellant niet bekend was met de definitie akkerland kan hem niet baten. Aan het verzoek om de bewuste percelen alsnog uit de aanvragen 2001 en 2002 te schrappen kan slechts worden voldaan indien er sprake zou zijn geweest van een kennelijke fout. Daarvan is op geen enkele wijze gebleken.
Met betrekking tot de aanvraag 2001 is perceel 17 van 2.47 ha alsnog als niet geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs , dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 50,51 % bedraagt. Dat is meer dan 20%, weshalve ingevolge artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 geen subsidie wordt verleend voor de gewasgroep maïs.
Met betrekking tot de aanvraag 2002 zijn de gerstpercelen 10 en 11 alsnog als niet geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte gerst, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 30,99 % bedraagt. Dat is meer dan 20%, weshalve ingevolge artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geen subsidie wordt verleend voor deze gewasgroep.
Verweerder was op grond van artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de ten onrechte betaalde akkerbouwsteun terug te vorderen. Reden om hier vanaf te zien is er niet nu de betaling niet is verricht als gevolg van een fout van het bestuursorgaan. Op het moment van betaling was immers nog niet bekend dat de percelen niet voldeden aan de definitie en voorts moet de aanvrager zich er tevoren van vergewissen dat de opgegeven percelen voldoen aan de voorwaarden.
Gesteld noch gebleken is dat er sprake was van overmacht. Ook is niet gebleken dat appellant voldoet aan de uitzonderingen op de toepassing van kortingen als bedoeld in artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, op grond waarvan afgezien zou moeten worden van terugvordering.
In het verweerschrift heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat appellant tijdens de hoorzitting op 5 januari 2006 heeft verklaard dat de bewuste percelen deel uitmaakten van de gronden die hij reeds 30 jaren huurde van de heer Nooren. Deze gronden heeft hij, naar eigen zeggen, steeds als grasland in gebruik gehad. Tegen die achtergrond ontgaat het verweerder waarom appellant nu betoogt dat de percelen wel als bouwland in gebruik zijn geweest in de referentieperiode.
Het feit dat in het door verweerders Dienst Landelijk Gebied (hierna: DLG) opgemaakte registratiesysteem ten behoeve van de ruilverkaveling Etten-Leur de in het geding zijnde percelen zijn vermeld met als kultuurtoestand ‘bouwland” betekent niet meer dan dat van die percelen een beschikbare gebruiksmogelijkheid bouwland is. Daarmee wordt bereikt dat de pachtprijs hoger zal liggen dan bij grasland. Het betekent dus niet dat de percelen in 1989 inderdaad als zodanig in gebruik waren.
4. Het standpunt van appellant
Volgens appellant is het bewijsmateriaal dat hij bij brief van 20 september 2005 heeft overgelegd reeds voldoende voor de conclusie dat de betreffende percelen niet in gebruik waren als grasland. Voorts blijkt uit het register “Opgave grondgebruik per belanghebbende” dat in het kader van deze ruilverkaveling is opgemaakt, dat de kultuurtoestand van de bewuste percelen in 1989 bouwland is geweest. Hiermee komt dus vast te staan dat het ging om akkerland en niet om blijvend grasland.
Onbegrijpelijk is dat verweerder na zo’n lange periode het bewijsmateriaal uit de tijd van de referentieperiode niet heeft geaccepteerd.
De betreffende percelen werden vóór 2000 nooit van Nooren gepacht. Feitelijk onjuist is derhalve de veronderstelling dat de uit de ruilverkaveling verkregen percelen reeds in 1989 door appellant werden gebruikt.
Gelet op het feit dat het in 1989 om bouwland ging had appellant een toestemming vooraf om te mogen schuiven met de definitie akkerland helemaal niet nodig.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij zijn beslissing van 16 december 2003 op de aanvraag oppervlakten 2003 van appellant heeft verweerder, gelet op de bevindingen van GeoRas op basis van een teledetectieonderzoek, de percelen 7 en 8 als niet geconstateerd aangemerkt, omdat deze niet voldeden aan de definitie akkerland. Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder bij besluit van 30 juni 2004 niet-ontvankelijk verklaard. Vervolgens is door appellant geen beroep ingesteld bij het College. Daarmee is dit besluit onherroepelijk geworden.
Dit ontneemt appellant niet het recht om, nu verweerder aan zijn bevindingen over het jaar 2003 de conclusie verbindt, dat de eerder genomen besluiten op de aanvraag oppervlakten met betrekking tot de jaren 2001 en 2002 moet worden herzien en als gevolg daarvan uitbetaalde subsidie teruggevorderd moet worden, de steunwaardigheid van de betrokken percelen opnieuw ter discussie te stellen.
5.2 Verweerder is op basis van analyse van satellietbeelden door GeoRas tot het oordeel gekomen dat perceel 17 uit de aanvraag oppervlakten 2001 en de percelen 10 en 11 uit de aanvraag oppervlakten 2002 (hierna: de betrokken percelen) in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
Zoals het College reeds meerdere malen heeft uitgesproken is het dan aan de aanvrager om aan te tonen dat de beelden onjuist zijn geïnterpreteerd en uitwijzen dat er wel sprake is geweest van gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999. Daarnaast kan een aanvrager aan de hand van perceelsgebonden bewijs aantonen dat het betreffende perceel wel steunwaardig is.
5.3 Met de overlegging van nota’s, facturen en bankafschriften uit de referentieperiode is appellant er niet in geslaagd aan te tonen dat de betrokken percelen in enig jaar van de referentieperiode anders dan als grasland in gebruik zijn geweest. De genoemde documenten bevatten geen gegevens waaruit blijkt dat deze betrekking hebben op de bewuste percelen.
5.4 Appellant heeft de bewuste percelen toebedeeld gekregen bij de ruilverkaveling Etten-Leur. In dat kader heeft hij aanvankelijk een beroep gedaan op de mogelijkheid om te mogen schuiven met de definitie akkerland. Ter zitting van 8 mei 2007 heeft appellant echter uiteengezet dat hij helemaal niet beoogd heeft te willen schuiven met de definitie akkerland. Appellant meent dat uit een in het kader van de ruilverkaveling Etten-Leur van de DLG verkregen uitdraai van het Register “Opgave grondgebruik per belanghebbende” duidelijk blijkt dat de bewuste percelen in het jaar 1989 bouwland waren. De percelen hebben volgens dit register als kultuurtoestand de aanduiding “bouwland”.
Verweerder heeft, tijdens de twee in deze zaak gehouden zittingen en in zijn reactie op hem terzake bij de beschikking van 24 mei 2007 door het College gestelde vragen, uiteengezet dat de aanduiding “bouwland” in dit register niet betekent dat de bewuste percelen in 1989 feitelijk in gebruik waren als akkerland. De aanduiding “bouwland” geeft slechts aan dat de percelen geschikt waren als bouwland. De aanduiding werd gegeven in het kader van de vaststelling van de pachtprijs. Daarbij maakte DLG onderscheid tussen percelen die uitsluitend geschikt waren als grasland en percelen die geschikt waren voor meerdere teelten; deze laatsten kregen in het register bij de omschrijving van hun kultuurtoestand de aanduiding bouwland. Op grond van de gegevens in dit register is het derhalve volgens verweerder geenszins uit te sluiten dat de percelen in 1989, conform de bevindingen van GeoRas, grasland waren.
Het College is van oordeel dat verweerder met de door hem gegeven uitvoerige toelichting op de gegevens in dit register voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanduiding “bouwland” niet betekent dat de bewuste percelen in 1989 feitelijk als akkerland in gebruik waren. Met het beroep op de gegevens in dit register is appellant er dus niet in geslaagd aan te tonen dat verweerders conclusie dat de percelen in 1989 in gebruik waren als grasland onjuist is.
5.5 Met betrekking tot eventuele onjuistheden in de door GeoRas gemaakte analyse van satellietbeelden uit de referentiejaren heeft appellant niets aangevoerd.
Het College ziet, gelet op de door verweerder overgelegde satellietbeelden die door GeoRas werden gebruikt en de daarop ter zitting door drs. Honig gegeven toelichting, geen aanleiding om de bevindingen van GeoRas op grond van de uitgevoerde teledetectiecontrole in twijfel te trekken.
5.6 Gelet op het voorgaande kan het College slechts vaststellen dat appellant er niet in is geslaagd de op de bevindingen van GeoRas gebaseerde conclusie van verweerder dat de bewuste percelen in de referentiejaren niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest, te weerleggen.
Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F.Stuurop en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas