Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/573 14 mei 2007
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. W.A. Velema, advocaat te Assen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Hoofdproductschap Akkerbouw, verweerders,
gemachtigden: drs. M. Star en mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit .
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 3 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van 17 juli 2007.
Bij dit door de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen ondertekende besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 2 maart 2007, waarbij is beslist op de beslist op de verzamelaanvraag van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) van appellante.
Bij brief van 1 oktober 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Op 30 november 2007 is van de Dienst Regelingen een verweerschrift ontvangen en zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Van de zijde van appellante was voorts J. Schepers aanwezig. Het College heeft het onderzoek gesloten.
Bij beschikking van 19 maart 2008 heeft het College het onderzoek heropend teneinde de Minister gelegenheid te bieden aanvullende informatie te verstrekken.
Bij brief van 8 april 2008 heeft de Dienst Regelingen naar aanleiding van de in de beschikking heropening gestelde vragen aanvullende gegevens verstrekt. Bij brief van 14 april 2008 heeft appellante hierop een reactie gegeven.
Appellante heeft bij brief van 21 april 2008 meegedeeld geen nadere behandeling ter zitting noodzakelijk te achten. De Dienst regelingen heeft bij brief van 25 april 2008 aangegeven geen nadere behandeling ter zitting te wensen. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 11
Uiterste datum voor indiening van de verzamelaanvraag
1. Een landbouwer die steun aanvraagt in het kader van welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook, mag slechts één verzamelaanvraag per jaar indienen. (...)
2. De verzamelaanvraag wordt ingediend uiterlijk op een door de lidstaten vast te stellen datum die niet later is dan 15 mei. (...)
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend. (...)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(...)"
Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1187/2006 van de Commissie van 3 augustus 2006 houdende afwijking van Verordening (EG) nr. 796/2004 ten aanzien van de toepassing van artikel 21 ervan in sommige lidstaten luidt voorzover hier van belang:
" In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
a) uiterlijk op 31 mei 2006, ingeval van:
(...)
iii) Nederland
(...)"
Artikel 55 van de Regeling luidde ten tijde hier van belang:
"1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen en de melkpremieaanvraag, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
4. Bij de verzamelaanvraag legt de landbouwer alle bewijsstukken over die het betrokken betaalorgaan nodig acht voor de beoordeling van de aanvraag. 5. Van de wijziging, verbetering of intrekking van de verzamelaanvraag overeenkomstig Titel II van verordening 796/2004 stelt de landbouwer DR schriftelijk in kennis.
(…).”
Het mandaatbesluit HPA Dienst Regelingen luidt voorzover hier van belang als volgt:
“Artikel 2 - Zetmeelaardappelen
1. De teammanagers uitvoering en de sectormanagers van de Dienst Regelingen zijn bevoegd om namens de voorzitter te beslissen en stukken te ondertekenen ten aanzien van;
a. het overeenkomstig artikel 21, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 796/2004 afwijzen van de steunaanvraag voor zetmeelaardappelen als bedoeld in titel IV hoofdstuk 6 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bij een termijnoverschrijding van de indiening van de verzamelaanvraag van meer dan 25 kalenderdagen;
(….)
2. De algemeen directeur (…) de teammanager Recht en rechtsbescherming en de sectormanager bezwaar en beroep van de Dienst Regelingen zijn bevoegd om namens de voorzitter te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende beslissingen op bezwaarschriften ten aanzien van bezwaarschriften gericht tegen de op grond van het eerste lid gemandateerde bevoegdheden.
Artikel 6- Ondertekening
Indien een bevoegdheid krachtens dit mandaatbesluit wordt uitgeoefend, worden de daarop betrekking hebbende documenten als volgt ondertekend:
De voorzitter van het Hoofdproductschap Alkkerbouw, voor deze:
gevolgd door:
(…)
de teammanager Recht en Rechtsbescherming Dienst Regelingen (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met de op 18 mei 2006 ondertekende verzamelaanvraag 2006 aangegeven haar toeslagrechten te willen gebruiken en in aanmerking te willen komen voor subsidie voor zetmeelaardappelen. De verzamelaanvraag is, blijkens het daarop geplaatste stempel voor ontvangst, op 21 augustus 2006 bij verweerders Dienst Regelingen ontvangen.
- Bij brief van 13 juni 2006 had verweerder appellante meegedeeld dat haar verzamelaanvraag per die datum nog niet was ontvangen. Appellante werd verzocht het formulier alsnog in te dienen. Bij op 11 juli 2006 bij verweerder ontvangen faxbericht heeft appellante daarop meegedeeld dat de verzamelaanvraag reeds op 18 mei 2006 aan verweerder was verzonden.
- Bij besluit van 2 maart 2006 (bedoeld werd kennelijk 2 maart 2007) heeft verweerder de aanvraag gebruik toeslagrechten en de aanvraag voor subsidie voor zetmeelaardappelen afgewezen wegens te late indiening.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 april 2007, bij verweerder ontvangen op 13 april 2007, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 20 juni 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004 en de aanpassing daarvan bij Verordening (EG) nr. 1187/2006 en de nadere uitwerking daarvan in artikel 55 van de regeling kon appellante de verzamelaanvraag indienen tot uiterlijk 31 mei 2006. Daarna kon dit, met als sanctie het opleggen van een korting per werkdag, ook nog tot uiterlijk 26 juni 2006. Bij indiening na 26 juni 2006 moet de aanvraag worden afgewezen.
De verzamelaanvraag is pas op 21 augustus 2006 bij verweerder ontvangen. Daarom is de aanvraag afgewezen.
Appellante heeft haar stelling dat de aanvraag op 18 mei 2006 is verzonden niet met nadere bewijsstukken onderbouwd. Nu de indiener van een aanvraag in beginsel het risico draagt dat zijn geschrift de geadresseerde bereikt kan verweerder slechts uitgaan van de hem bekende datum van ontvangst 21 augustus 2006.
Dat appellante in 2006 te maken had met ziekte van de echtgenote van een van de maten en de als gevolg daarvan op deze maat rustende zorg voor twee kleine kinderen betekent, naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof), niet dat op die grond met succes een beroep op overmacht kan worden gedaan. Evenmin kan daartoe dienen dat de maand mei de drukste periode van het jaar is op een bedrijf als dat van appellante.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat de verzamelaanvraag op 18 mei 2006 ter post is bezorgd. De teammanager van de Dienst Regelingen is ten onrechte van mening dat op basis van zijn mededeling dat de aanvraag op 21 augustus 2001 is ontvangen uitgegaan moet worden van die datum als ontvangstdatum.
Niet kan worden uitgesloten dat de aanvraag veel eerder is ontvangen en dat deze bij verweerder dan wel bij TNT Post- al dan niet tijdelijk- in het ongerede is geraakt. In dit verband is het de vraag of de Dienst Regelingen op 21 augustus een origineel dan wel een kopie- formulier heeft ontvangen. De datum op door de Dienst Regelingen overgelegde verzamelaanvraag wijst er op dat het origineel werd ontvangen.
Verder heeft de Dienst Regelingen nagelaten de enveloppe te bewaren waarin de aanvraag werd ontvangen. Aan de hand van een daarop eventueel aanwezig poststempel kan thans niet meer gecontroleerd worden wanneer verzending heeft plaatsgevonden.
Het had op de weg van de Dienst Regelingen gelegen om tijdens de zogenoemde coulance-termijn appellante te waarschuwen dat de verzamelaanvraag nog niet was ontvangen. Door dit na te laten is onzorgvuldig gehandeld.
Ter zitting heeft appellante betoogd dat het risico voor het niet ontvangen van de aanvraag uiteindelijk bij verweerders dient te worden gelegd. Deze kunnen immers beschikken over de enveloppe waarin een aanvraag wordt ontvangen. Daarmee kan een tijdige verzending worden bewezen. Indien het risico bij de aanvrager zou liggen wordt een situatie van willekeur geschapen en krijgt de aanvrager te maken met een onmogelijke bewijslast.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het bestreden besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 2 maart 2007 tot afwijzing van de aanvraag van appellante voor de bedrijfstoeslagregeling en voor zetmeelsteun.
Ingevolge artikel 114, eerste lid, van de Regeling is de Dienst Regelingen belast met de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling; ingevolge artikel 115, eerste lid, van de Regeling is het HPA belast met de uitvoering van de steun voor zetmeelaardappelen.
Het bestreden besluit is ondertekend als volgt:
“De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voor deze:
De teammanager Recht en Rechtsbescherming”
Daarmee is uit de ondertekening niet duidelijk vast te stellen dat het besluit namens de Voorzitter van het HPA is genomen voorzover het om de zetmeelsteun gaat.
Nu blijkens het in rubriek 2.2 aangehaalde mandaatbesluit de ondertekenende manager wel bevoegd was om namens de voorzitter HPA te beslissen zal het College aannemen dat bij het bestreden besluit van deze bevoegdheid gebruik is gemaakt en dat het niet vermelden van de voorzitter HPA bij de ondertekening dus als een schending van een vormvoorschrift moet worden aangemerkt, waaraan het College met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht voorbij kan gaan.
5.2 Op grond van de in hoofdstuk 2.1 van deze uitspraak aangehaalde regelgeving zijn verweerders gehouden subsidieaanvragen, neergelegd in een na 26 juni 2006 ingediende verzamelaanvraag af te wijzen.
Uit de overwegingen van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest van 11 november 2004 in de zaak Maatschap Toeters en Verberk (C-170/03, punt 43) moet worden afgeleid dat een premieaanvraag voor landbouwsubsidies pas als ingediend kan worden beschouwd als deze bij het bevoegd gezag is ontvangen.
Op basis van de beschikbare stukken kan niet worden vastgesteld dat verweerders op het bureau van de Dienst Regelingen vóór 21 augustus 2006 van appellante een verzamelaanvraag hebben ontvangen. Voor de door appellantes geopperde mogelijkheid dat een op 18 mei 2006 verzonden en kort daarna ontvangen aanvraag eerst op 21 augustus 2006 zou zijn gestempeld ontbreekt iedere concrete onderbouwing. Het College acht zulks ook niet aannemelijk. Evenmin is duidelijk hoe iets dergelijke vastgesteld had kunnen worden als de enveloppe waarin het aanvraagformulier ontvangen is, bewaard zou zijn gebleven.
5.3 Appellante heeft ook nog gesteld dat de Dienst Regelingen haar nog in de zogenoemde kortingstermijn - dus na 31 mei maar voor 26 juni - had moeten informeren dat nog geen aanvrage van haar was ontvangen. Naar het oordeel van het College kan van een rechtsplicht terzake zeker niet worden gesproken. Anderzijds had van appellante, nu deze Dienst haar wel op de hoogte heeft gesteld van het niet tijdig ontvangen van de landbouwtelling, ook wel enig initiatief verwacht mogen worden.
5.4 Het College gaat er van uit dat verweerders de op 21 augustus 2006 ontvangen aanvraag moesten afwijzen, tenzij vastgesteld zou kunnen worden dat de te late ontvangst van de aanvraag het gevolg was van overmacht.
Anders dan appellante heeft betoogd in haar brief van 14 april 2008 ziet het College geen grond voor de gedachte dat de voorzitter HPA met de bevoegdheid om besluiten te nemen ten aanzien van de steunaanvraag voor zetmeelaardappelen bij termijnoverschrijding bij de indiening van de verzamelaanvraag niet de bevoegdheid om over een beroep op overmacht terzake te besluiten zou hebben overgedragen.
In dit verband acht het College het van belang dat over de termijnoverschrijding bij de indiening van de verzamelaanvraag slechts één beslissing kan worden genomen. In een geval als het onderhavige waarin de verzamelaanvraag betrekking heeft op steunregelingen die door verschillende bestuursorganen worden uitgevoerd moeten die bestuursorganen met betrekking tot de tijdigheid van de aanvraag één lijn trekken. De mandaatverlening voorziet in de als gevolg van deze constructie ontstane coördinatiebehoefte. Nu de voorzitter HPA ten aanzien van de termijnoverschrijding niet een ander besluit kan nemen dan de Minister is er geen reden om aan te nemen dat hij zich toch de bevoegdheid tot het nemen van een zodanig besluit zou hebben voorbehouden. Ook de tekst van het mandaatbesluit biedt geen aanknopingspunt voor de door appellante bepleite interpretatie.
5.5 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister GMBh & Co, C-210/00, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zicht erop beroept en waarvan de gevolgen, in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het ligt in beginsel op de weg van appellante om te bewijzen dat zich een dergelijke situatie voordoet.
5.5.1 Het gebruik maken van TNT-post voor de indiening van een aanvraag en het niet aangetekend verzenden daarvan is een keuze van de aanvrager. Dat wordt niet anders als een bestuursorgaan een antwoordenveloppe meestuurt. Degene die die keuze maakt draagt daarvoor de verantwoordelijkheid. Derhalve kan een onvolkomenheid in de postbezorging, zoals die nu eenmaal zeer incidenteel kan voorkomen, niet beschouwd worden als een omstandigheid die vreemd is aan degene die van de post gebruik maakt. Een dergelijke omstandigheid levert geen overmacht op.
5.5.2 Ter onderbouwing van een beroep op overmacht heeft appellante zich tenslotte beroepen op het feit dat de echtgenote van een van de twee maten zich ter verzorging heeft moeten laten opnemen, zodat de zorgtaak voor twee jonge kinderen op deze maat rustte. Deze maat was binnen de maatschap belast met de administratieve taken, zodat deze niet eenvoudig door de andere maat konden worden overgenomen.
Het College ziet onder ogen dat zulks in ernstige mate de normale gang van zaken in de maatschap belast zal hebben, met name in de maand mei, waarin op een boerderij vele taken verricht moeten worden. Dat is echter onvoldoende om van overmacht in de zin van artikel 40 van verordening (EG) nr. 1782/2003 te kunnen spreken. In een bedrijf waarin twee maten werkzaam zijn, moeten voorzieningen getroffen kunnen worden om normale jaarlijks terugkerende taken, die voor het functioneren van dat bedrijf van groot belang zijn, ook doorgang te kunnen laten vinden als een der maten tijdelijk minder kan functioneren. Eventueel zal men hulp van derden moeten inroepen.
Een beroep op overmacht is ook moeilijk te verenigen met de stelling dat wel degelijk tijdig een aanvraag is ingediend.
5.5.3 Gelet op een en ander is het College van oordeel dat het beroep op overmacht niet gehonoreerd kan worden.
5.6 De conclusie is dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas