Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/711 15 mei 2008
6100 Regeling overig
Zuivelverordening 2000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: J. Klaus, juridisch adviseur te Nederweert,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 september 2006, bij het College binnengekomen op 27 september 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 augustus 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 4 december 2005.
Bij brief van 25 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen mr. R.W.A. Hessing en ing. A.C.M. Mentink.
2. De grondslag van het geschil
2.1. De Zuivelverordening 2000, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht (hierna: Zuivelverordening), zoals laatstelijk gewijzigd bij Verordening tot wijziging van de Zuivelverordening 2000, uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en gewicht (Vb. Bo., 10 december 2004, nr. 71), luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 4
1. De ontvanger van boerderijmelk zorgt er voor dat van elke leverantie boerderijmelk een representatief monster wordt genomen met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze verordening. De ontvanger van boerderijmelk stelt dit monster ter beschikking van een door het bestuur erkend melkcontrolestation.
2. De ontvanger van boerderijmelk zorgt ervoor dat de chauffeur-monsternemer die wordt belast met de bemonstering van boerderijmelk ter zake kundig is.
(…).
Artikel 6
1. De ontvanger van boerderijmelk neemt ten aanzien van het nemen, transporteren en bewaren van monsters boerderijmelk de nader door het bestuur vastgestelde bepalingen in acht.
2. De ontvanger van boerderijmelk beschikt over een kwaliteitssysteem waarmee hij aantoonbaar het gestelde in lid 1 realiseert, beheerst en borgt. Dit kwaliteitssysteem is vastgelegd in een door de ontvanger van boerderijmelk opgesteld handboek.
(…).
Artikel 8
1. Het kwaliteitsonderzoek bestaat uit de volgende onderdelen:
a. het onderzoek naar de aanwezigheid van melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen (frequentie: elke leverantie);
(…).
6. De onderzoeken als bedoeld in lid 1 worden uitgevoerd met methoden die voldoen aan het bepaalde in de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden kwaliteitsonderzoek.
(…).
8. De uitslag van het kwaliteitsonderzoek wordt door of namens het bestuur van het productschap vastgesteld en aan de melkveehouder schriftelijk bekendgemaakt. (…).
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant is op 2 december 2005 een monster genomen van een melkleverantie van appellant aan Campina. Dit melkmonster is onderworpen aan een kwaliteitsonderzoek door het Melkcontrolestation (hierna: MCS).
- Het MCS heeft op 4 december 2005 een besluit genomen inhoudende de vaststelling van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek. Volgens dat besluit zijn in de melk melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen, te weten penicillinen en cefalosporinen, aangetroffen.
- Naar aanleiding van het bezwaar tegen dit besluit heeft Campina een onderzoek ingesteld. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in een checklist intern onderzoek bezwaarschrift boerderijmelk. Deze checklist vermeldt onder meer dat de temperatuur van de boerderijmelk 4,3? C bedroeg, dat door de chauffeur van de rijdende melkontvangst geen bijzonderheden zijn geconstateerd tijdens de monsterneming of inname van de melk en voorts dat het monster volgens voorschrift is genomen en bewaard.
- Verder heeft het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (hierna: COKZ) een onderzoek ingesteld naar de gang van zaken vanaf de monsterneming tot en met de verwerking van de uitslag van het melkmonster door het MCS. Het resultaat van dit onderzoek is neergelegd in een rapport van bevindingen bezwaarbehandeling boerderijmelk van 23 januari 2006.
- Nadat appellant op 27 juni 2006 op zijn bezwaar is gehoord heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 4 december 2005, houdende de kwaliteitsvaststelling van de door appellant geleverde melk, ongegrond verklaard. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder het volgende overwogen. Ingevolge artikel 8, lid 8, van de Zuivelverordening wordt de uitslag van het kwaliteitsonderzoek door of namens het bestuur van verweerder vastgesteld en aan de melkveehouder schriftelijk bekendgemaakt. De voorzitter van het bestuur van verweerder heeft de algemeen directeur van het MCS mandaat verleend met betrekking tot het nemen van besluiten inzake de vaststelling van de uitslagen van het kwaliteitsonderzoek als hiervoor bedoeld. Het besluit tot vaststelling is deugdelijk gemotiveerd; in de eerste kolom is aangegeven waarop het onderzoek betrekking had en in de kolom “resultaat” wordt vermeld dat de uitslag van het onderzoek positief was. Niet valt in te zien dat bezwaarde benadeeld is door het niet vermelden krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit genomen is. Het kwaliteitsbericht voldoet voorts aan de eisen van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ondertekening van een besluit is geen voorwaarde die wordt gesteld in dit artikel. Het huidige stelsel waarin de gevolgen van de kwaliteitsvaststelling voor de uit te betalen prijs onder privaatrechtelijk regime is overgelaten aan de ontvangers van melk (zuivelfabrieken) is niet strijdig met de uitspraak van het Hof van Justitie van 26 mei 2005 (zaak C-283/03 Kuipers). Het uitbetalen aan melkveehouders op grond van kwaliteit, samenstelling en gewicht werkt dan ook niet marktverstorend of handelsbelemmerend. Het onderzoek door het MCS vindt plaats volgens een onderzoeksschema dat bestaat uit een screeningsmethode, een bevestigingsmethode en groepstesten. Dit is vastgelegd in de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden van kwaliteitsonderzoek. In dit geval zijn er melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen aangetroffen. De gradatie van de aanwezigheid van deze stoffen (P1) is aan appellant meegedeeld in het Rapport van bevindingen bezwaarbehandeling boerderijmelk van het COKZ. De betrokken regelgeving kent geen contra-expertise. Dat maakt niet dat het besluit tot kwaliteitsvaststelling onrechtmatig is. Anders dan in bezwaar is gesteld, is de Delvotest geen standaard voor onderzoek naar penicillinen/cefalosporinen. Er zijn geen onregelmatigheden geconstateerd die aanleiding hebben kunnen zijn tot twijfel aan de juistheid van de onderhavige uitslag.
In het verweerschrift is daaraan nog toegevoegd dat, hoewel in het kwaliteitsbericht niet is vermeld dat de bevoegdheid ten aanzien van de vaststelling van het kwaliteitsonderzoek door de voorzitter van het productschap gemandateerd is aan de algemeen directeur van het MCS, niet valt in te zien dat appellant hierdoor is benadeeld. Dat het bezwaarschrift per adres van de zuivelonderneming moet worden ingediend is ingegeven door praktische redenen. De bezwaarprocedure verloopt namelijk in twee fasen. Er vindt een intern onderzoek door de zuivelonderneming plaats en het COKZ doet onderzoek naar de gang van zaken vanaf de monsterneming tot en met de verwerking van de uitslag. Vervolgens wordt het bezwaarschrift door de zuivelonderneming aan verweerder toegezonden. De waarde van de aangetroffen melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen is irrelevant. Slechts van belang is dat de aanwezigheid van melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen wordt aangetoond. Dat is hier het geval. Niet valt in te zien dat door het ontbreken van de mogelijkheid van contra-expertise gehandeld is in strijd met het beginsel van processuele gelijkwaardigheid van partijen als bedoeld in artikel 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat uit het primaire besluit niet blijkt dan wel volgt, dat het besluit door de algemeen directeur van MCS in mandaat is genomen namens verweerder. Dit kon niet worden begrepen uit het enkele feit dat het schrijven van 4 december 2005 in de linkerbovenhoek het logo “MCS Nederland” vermeldt, nu dit schrijven immers ook niet was ondertekend. Van een primaire beschikking in formele zin is dan ook geen sprake geweest.
Door verweerder is niet ingegaan op het door appellant in bezwaar aangevoerde met betrekking tot de verscheidenheid in de hem toegekomen uitslagen. Uit het aan appellant toegezonden schrijven blijkt dat in de door hem geleverde melk, de groeiremmende stoffen penicilline zou zijn aangetroffen (0,006 IE/ml) terwijl uit een later e-mailbericht blijkt dat de remming bij het betreffende melkmonster slechts overeenkwam met 0,004 IE/ml hetgeen, op basis van validatieproeven, overeen zou komen met circa 5 ug/l ampiciline of circa 35 ug/l cloxaciline.
Appellant heeft direct nadat hem de uitslag telefonisch werd meegedeeld om een contra-expertise verzocht, hetgeen hem is geweigerd. Het kan niet zo zijn dat appellant wordt gestraft voor het leveren van melk die melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen zou bevatten zonder dat hij in de gelegenheid wordt gesteld daarop een contra-expertise te laten uitvoeren. Het enkele feit dat er geen onregelmatigheden zijn geconstateerd bij het onderzoek, maakt niet dat voorbij kan worden gegaan aan zijn verzoek om een contra-expertise. Appellant dient in een situatie als de onderhavige in de gelegenheid te worden gesteld de onjuistheid van de uitslag aan te tonen met behulp van dezelfde middelen als waarover verweerder beschikt. Dat volgt uit het beginsel van equality of arms.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Ter zitting heeft appellant de hiervoor in rubriek 4 weergegeven eerste grief ingetrokken zodat deze thans geen bespreking meer behoeft.
Het College overweegt dat de monsterneming, het transporteren, het bewaren en het onderzoek van het monster, alsmede de verwerking van de uitslag van het onderzoek dient plaats te vinden volgens door verweerder vastgestelde regels en procedures zoals neergelegd in de Zuivelverordening, de Zuivelverordening 2000, Handmatig nemen, transporteren en bewaren van monsters boerderijmelk alsmede de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden van onderzoek. Het toezicht op de naleving van deze regels wordt uitgevoerd door het - door verweerder daartoe aangewezen - COKZ. Deze regels en procedures, alsmede het toezicht op de naleving bieden een voldoende waarborg voor de zorgvuldigheid en juistheid van het onderzoek naar de kwaliteit van de melkleverantie. In verband hiermede kan worden uitgegaan van de juistheid van de uitkomst van het kwaliteitsonderzoek. Dit is eerst anders indien op grond van concrete aanwijzingen redelijkerwijs moet worden getwijfeld aan de juistheid van de uitkomst van het onderzoek.
Naar aanleiding van het bezwaarschrift is door de zuivelfabrikant, Campina, een intern onderzoek ingesteld naar de monsterneming, transport en opslag van de monsters. Volgens dit interne onderzoek hebben zich geen bijzonderheden voorgedaan. Wel zijn op het bedrijf aanwijzingen gevonden die een verklaring kunnen geven voor de uitslag, te weten de aanwezigheid van een koe die eerder antibiotica toegediend heeft gekregen en mogelijk wegens een traag herstel een langere uitscheidingsduur had dan de zogenoemde wachttermijn van het betrokken diergeneesmiddel. Voorts is door het COKZ een onderzoek ingesteld naar de informatie over het monster in het traject vanaf het nemen van een monster tot en met de verwerking van de uitslag. Ook bij dat onderzoek is van onregelmatigheden niet gebleken.
Het College is, gezien de zich in dit geval voordoende feiten en omstandigheden van oordeel dat appellant onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ondanks de medicatie van evenbedoelde koe, concrete aanwijzingen bestonden die gegronde twijfel opleverden met betrekking tot de juistheid van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek. Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat verweerder niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht door zonder de mogelijkheid te bieden van een tegenonderzoek, te beslissen op de bezwaren van appellant op grond van de uitslag van het kwaliteitsonderzoek.
5.2. Het College begrijpt de grief met betrekking tot de waarde van de melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen aldus, dat betoogd is dat niet duidelijk is wat de waarde is geweest van de melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen die in de melk zijn aangetroffen. Deze grief is tevergeefs voorgesteld. Bij de vaststelling dat melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen in de monsters zijn aangetroffen, is slechts van belang dat de concentratie van bacteriegroeiremmende stoffen was gelegen boven de grenswaarde, in het onderhavige geval 0,0037 IE/ml, zoals opgenomen in de Zuivelverordening 2003, Eisen methoden van onderzoek. Daarvan is in beide aan appellanten gedane mededelingen sprake. Hoewel het verweerder niet misstaan zou hebben dit in het bestreden besluit uiteen te zetten en daarmee te responderen op het argument dat hieromtrent in bezwaar is aangevoerd, leidt het achterwege blijven van een dergelijke uiteenzetting, gelet op het voorgaande, niet tot gegrondverklaring van het beroep.
5.3. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2008.
mr. H.C. Cusell mr. R. Meijer