Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/791 19 maart 2008
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 oktober 2006, bij het College binnengekomen op 25 oktober 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 september 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 2 maart 2006, waarbij verweerder heeft beslist op de aanvraag akkerbouwsubsidie van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Bij brief van 25 november 2006 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 21 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 14 september 2007 heeft verweerder een niet gedateerd besluit toegezonden, waarbij hij het besluit van 15 september 2006 heeft herzien.
Bij brief van 23 november 2007 heeft appellant meegedeeld dat hij het beroep ook na het herziene besluit wenst te handhaven. Bij brief van 14 januari 2008 heeft hij naar aanleiding van het herziene besluit de gronden van zijn beroep aangevuld.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door mr. L.A.C.M. Cuypers, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
22 .”geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
Artikel 15
Wijzigingen van de verzamelaanvragen
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond die eventueel gepaard gaan met de overeenkomstige toeslagrechten en die nog niet in de verzamelaanvraag zijn aangegeven voor welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen ook, aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen.
Voor individuele percelen landbouwgrond of toeslagrechten die reeds in de verzamelaanvraag zijn aangegeven, mogen onder dezelfde voorwaarden wijzigingen met betrekking tot het grondgebruik of de steunregeling worden aangebracht.
(…)
2. Onverminderd (…) worden overeenkomstig lid 1 van het onderhavige artikel aangebrachte wijzigingen schriftelijk aan de bevoegde autoriteit meegedeeld uiterlijk op 31 mei van het betrokken kalenderjaar (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft, met uitzondering van de oppervlakten voor de steunregelingen voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
(…).”
Randnummer 57 uit de considerans van deze verordening luidt:
“De kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en, wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, van de bijzondere problemen in geval van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden en ingeval van natuurlijke omstandigheden. Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft mogen kortingen en uitsluitingen alleen worden toegepast als de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld. De kortingen en uitsluitingen moeten worden gedifferentieerd naar gelang van de ernst van de onregelmatigheid en dienen te gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen gedurende een bepaalde periode.Wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, dient bij de vaststelling van de kortingen en uitsluitingen rekening te worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende steunregelingen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 13 mei 2005 met het formulier ‘Gecombineerde opgave 2005”een verzamelaanvraag in het kader van de Regeling ingediend.
Blijkens het bij het formulier behorende overzicht gewaspercelen heeft hij in totaal 13.07 ha maïs en 0.57 ha wintertarwe voor akkerbouwsubsidie opgegeven.
- Bij een op 18 oktober 2005 door de AID op het bedrijf van appellant uitgevoerde controle is het voor subsidie opgegeven maïsperceel 14 gemeten op 0.40 ha, terwijl het voor 0.48 ha was opgegeven. Het voor subsidie opgegeven maïsperceel 15 van 3.84 ha bleek te zijn beteeld met zomertarwe.
Appellant heeft blijkens het van deze controle opgemaakte rapport verklaard dat achter perceel 15 per abuis de gewascode voor maïs is ingevuld. Bij perceel 14 is een strook van +/- 1.50 meter niet ingezaaid, terwijl deze niet in mindering is gebracht op de voor subsidie opgegeven oppervlakte.
- In antwoord op een verzoek van appellant om de gewascode van perceel 15 te mogen wijzigen en perceel 14 kleiner op te geven heeft verweerder bij brief van 22 november 2005 meegedeeld dat dit na 13 juni 2005 niet meer mogelijk is.
- Bij besluit van 2 maart 2006 heeft verweerder op de aanvraag akkerbouwsubsidie beslist. Bij dit besluit is, conform de bevindingen van de AID, de oppervlakte van perceel 14 vastgesteld op 0.40 ha, terwijl perceel 15 voor 0 ha als geconstateerd werd aangemerkt wegens het declareren van een ander gewas dan geconstateerd. Hierdoor is een verschil ontstaan tussen de totale voor subsidie aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 40,33 % bedraagt. Met toepassing van artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 31 maart 2006 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, zoals dat luidt na het besluit tot herziening dat het College bij brief van 14 september 2007 is toegezonden, heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard voorzover het betrekking heeft op perceel 14; verweerder heeft alsnog geaccepteerd dat perceel 14 wordt opgegeven voor 0.40 ha. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Ten onrechte veronderstelt appellant, met verwijzing naar randnummer 57 van de considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004, dat geen korting kan worden opgelegd tenzij de aanvrager met opzet frauduleus heeft gehandeld. Van fraude is volgens appellant geen sprake en de opgelegde korting is volgens hem onevenredig.
Verweerder heeft nooit de goede trouw van appellant in twijfel getrokken. Nu het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte meer dan 30 % bedraagt heeft verweerder op correcte wijze toepassing gegeven aan artikel 51, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Verweerder heeft geen beleidsvrijheid om af te wijken van het kortingsregiem dat is neergelegd in dit artikel 51.
Aan het verzoek om, gelet op de bevindingen van de AID, de gewascode van perceel 15 alsnog te mogen aanpassen, kan, ingevolge artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 niet meer worden voldaan.. Aanpassing is na 13 juni 2005 uitsluitend nog mogelijk indien er sprake zou zijn van een kennelijke fout in de aanvraag. Dat is niet het geval, nu er geen sprake is van een tegenstrijdigheid of inconsequentie in de aanvraag op grond waarvan verweerder moest aannemen dat de aanvraag redelijkerwijs niet conform de bedoeling van appellant kon zijn.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft op de aanvraag oppervlakten per abuis achter perceel 15 de gewascode voor zomertarwe ingevuld. In werkelijkheid werd op dit perceel het eveneens subsidiabele gewas maïs geteeld.
Appellant meent dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 51, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Dit artikel voorziet niet in de situatie dat de geconstateerde oppervlakte correct was, maar dat per abuis een onjuiste gewascode was opgegeven.
Van opzet en/of fraude is geen sprake en in die situatie heeft, met verwijzing naar randnummer 57 van de considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004, verweerder door een strikte toepassing te geven aan genoemd artikel 51 niet Pro in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel gehandeld. Bij een redelijke belangenafweging zou verweerder appellant voor perceel 15 het steunbedrag dat berekend kan worden voor de teelt van maïs hebben moeten toekennen.
Door uit te gaan van een letterlijke interpretatie van artikel 51 heeft Pro verweerder wegens het abusievelijk vermelden van een onjuiste gewascode een extreme en buitensporige sanctie opgelegd, die in het geheel niet past bij het in de verordening aangegeven sanctiebeleid.
Indien artikel 51 wel Pro juist zou zijn toegepast heeft verweerder ten onrechte geen kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 aanwezig geacht. Bij een kennelijke fout zou de aanvraag van appellant immers alsnog kunnen worden gewijzigd. Langs deze weg is voor appellant eveneens een redelijke en meer evenredige oplossing te bereiken. Dat van een kennelijke fout sprake is blijkt uit het gegeven dat geen zinnig ondernemer ooit het risico zou willen nemen om met het opgeven van maïs en het in werkelijkheid telen van tarwe een voordeel te behalen van € 146.--, daar het premiebedrag voor maïs hoger ligt dan voor tarwe, terwijl daartegenover de kans bestaat dat bij controle de totale aanvraag voor een bedrag van ruim 5500 euro wordt afgewezen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de herziene beslissing op bezwaar, die verweerder heeft toegezonden bij brief van 14 september 2007, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat bij het herziene besluit niet geheel aan het beroep van appellant is tegemoet gekomen, wordt het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht mede tegen dat besluit te zijn gericht. Omdat gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij vernietiging van het oorspronkelijke besluit van 15 september 2006, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk. Derhalve is slechts aan de orde het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar.
5.2 Appellants grief dat, met verwijzing naar randnummer 57 van Verordening (EG) nr. 796/2004, geen toepassing had mogen worden gegeven aan artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, omdat dit tot een volstrekt onredelijke korting leidt, kan niet slagen.
Indien wordt vastgesteld dat het verschil tussen de totale aangevraagde en de totale geconstateerde oppervlakte, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, groter is dan 30 %, is verweerder gehouden om op grond van het tweede lid van dit artikel de aanvraag akkerbouwsubsidie af te wijzen. Verweerder heeft geen vrijheid om hiervan af te wijken. Evenmin kan het betoog van appellant slagen dat geen toepassing aan dit artikel had mogen worden gegeven nu appellant te goeder trouw heeft gehandeld. Indien verweerder zou zijn uitgegaan van kwade trouw bij appellant zou hij immers niet artikel 51 maar Pro artikel 53 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, dat betrekking heeft op opzettelijk onjuiste aangiftes, aan zijn besluit ten grondslag hebben gelegd.
5.3 Het standpunt van appellant dat de financiële gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn, kan hem evenmin baten. De opgelegde sanctie vloeit rechtstreeks voort uit genoemd artikel 51, dat voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I-04559), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.4 Ook de grief dat verweerder de opgave van de onjuiste gewascode bij perceel 15 niet heeft aangemerkt als een kennelijke fout treft geen doel.
Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie geoordeeld dit aanvaardbaar te achten.
Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Daarvan is hier geen sprake.
Aan de hand van de opgave van perceel 15 met maïs kon bij verweerder niet aannemen dat appellant eigenlijk de gewascode voor zomertarwe had willen opgeven.
De mogelijkheid om bij een kennelijke fout een aanvraag te wijzigen strekt er niet toe om het in de verordening voorziene sanctiesysteem te mitigeren.
5.5 Slotsom is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het is gericht tegen verweerders besluit van 15 september 2007;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2008.
W.E. Doolaard F.W. du Marchie Sarvaas