Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/828 19 februari 2008
27334 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit EOS: demo en transitie-experimenten
Uitspraak in de zaak van:
Belangenvereniging Composteerbare Producten Nederland (BCPN), te Oosterhout,
appellante,
gemachtigden: mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en A, werkzaam bij Tournois Dynamic Innovations B.V. (TDI B.V.),
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke en drs. T.B.L. van Heemstra, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 november 2006, bij het College binnengekomen op
14 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen een besluit van verweerder van 29 juni 2006 waarbij aan appellante - onder afwijking van de door haar ingediende projectbegroting - op grond van het Besluit EOS: demo en transitie-experimenten (hierna: Besluit) en de Unieke Kansen Regeling (hierna: Regeling) subsidie is verleend, ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 29 januari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voorts is voor appellante verschenen B, werkzaam bij Regio Noord Veluwe (RNV).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit is, voor zover thans van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. project:
(…)
2º. een energietransitie- experiment, gericht op de bescherming van het milieu, dat in Nederland wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband (…), met als doel het beproeven van een energiesysteem, of een of meer delen daarvan, dat op een transitiepad ligt en waarbij het gaat om het bij tenminste een van de leden van het samenwerkingsverband treffen van technische of beheersmatige voorzieningen met behulp van apparaten, systemen of technieken die reeds eerder zijn gedemonstrerd, maar die in Nederland nog niet gebruikelijk zijn;
(…).
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen de rechtstreeks aan de uitvoering van het project toe te rekenen, na de indiening van de aanvraag door de subsidie-ontvanger gemaakte en betaalde extra investeringskosten die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de energiebesparing, de afvang en permanente opslag van CO2-emissies of ingebruikneming van de hernieuwbare energiebron.
(…).
Artikel 10
Onze Minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag:
a. indien de aanvraag niet voldoet aan dit besluit en daarop berustende bepalingen;
(…)
d. indien het project gericht is op:
1º. de aanpassing aan van toepassing zijnde communautaire normen;
2º. de aanpassing aan vastgestelde, maar nog niet van toepassing zijnde communautaire normen;
3º. de aanpassing aan nationale normen die gelijk zijn aan of minder zware eisen stellen dan communautaire normen, of
4º. de aanpassing aan nationale normen bij afwezigheid van communautaire normen, indien de aanpassing heeft plaatsgevonden na de op de in de nationale norm vastgestelde uiterste datum.
Artikel 11
1. Onze Minister wint omtrent de aanvragen waarop niet met toepassing van artikel 10 afwijzend is beslist het advies in van de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten.
2. De commissie geeft aan onze Minister in ieder geval een negatief advies:
(…)
c. indien het project onvoldoende bijdraagt aan de doelstellingen van het besluit en de daarop berustende bepalingen;
(…)
4. De commissie rangschikt:
(…)
b. in het geval van een project als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel d, onder 2, per transitiepad de aanvragen waaromtrent zij positief adviseert zodanig, dat een project hoger gerangschikt wordt naar mate het meer bijdraagt aan een duurzame energiehuishouding.
Artikel 12
1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag, indien de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten een negatief advies heeft uitgebracht.
2. Onze Minister verdeelt het beschikbare bedrag in de volgorde van rangschikking van de aanvragen door de commissie.
3. Onze Minister kan afwijken van het eerste en tweede lid, indien een advies van de commissie in strijd is met dit besluit of de daarop berustende bepalingen dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een daartoe bestemd formulier - bij verweerder ingekomen op 9 maart 2006 - heeft appellante een pro forma aanvraag gedaan tot subsidieverlening op grond van het Besluit en de Regeling voor het project Bioplastics: doorbraak naar hoogwaardige toepassingen.
- Door middel van bij verweerder op 17 en 21 maart 2006 ingekomen brieven heeft appellante de aanvraag vervolledigd.
- Bij brieven van 27 april en 3 mei 2006 heeft appellante geantwoord op vragen die verweerder bij brief van 21 april 2006 naar aanleiding van de aanvraag van appellante heeft gesteld.
- Bij brieven van 17 mei, 18 mei en 22 mei 2006 heeft appellante geantwoord op nadere vragen die verweerder bij brief van 11 mei 2006 en bij e-mail van 22 mei 2006 aan appellante heeft gesteld.
- Bij besluit van 29 juni 2006 heeft verweerder appellante subsidie verleend voor een maximaal bedrag van € 1.132.963,--. Daarbij is het bedrag aan subsidiabele kosten in afwijking van de door appellante ingediende begroting gesteld op
€ 2.749.908,--. De afwijking betreft de deelbegroting van deelnemer RNV, waarvoor verweerder de maximale subsidie heeft gesteld op € 12.000,-- in plaats van op de aangevraagde € 106.000,--. Grondslag voor de afwijking is de overweging dat alleen extra investeringskosten, die gemaakt moeten worden om de bescherming van het milieu op een hoger niveau te krijgen dan mogelijk bij een referentie-investering, worden gesubsidieerd.
- Bij brief van 6 juli 2006 heeft TDI B.V. namens BCPN en RNV bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 21 september 2006 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat met betrekking tot deelproject 5, dat zal worden uitgevoerd door RNV, de kosten voor het AGF inzamelsysteem niet kunnen worden aangemerkt als extra investeringskosten, omdat RNV door middel van het project wil voldoen aan de landelijke norm voor het afvalscheidingspercentage. Daarbij speelt een rol dat appellante heeft aangegeven dat de referentiesituatie voor dit project is: niets doen, en dat het doel van het project is aan te tonen dat een reële mogelijkheid bestaat om afvalscheidingsgedrag te verbeteren. In zijn verweerschrift voegt verweerder hieraan toe, dat de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten (hierna: Adviescommissie) met betrekking tot de status van de landelijke afvalscheidingsnorm mocht afgaan op hetgeen appellante dienaangaande in haar projectaanvraag en in haar brief van 27 april 2006 heeft vermeld.
Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat de nadere informatie die appellante tijdens de bezwaarschriftprocedure heeft verstrekt, namelijk dat de betrokken gemeenten al aan de landelijke afvalscheidingsnorm voldoen, niet kan worden betrokken in de besluitvorming, aangezien het hier een tenderprocedure betreft waarbij alle aanvragers dezelfde kansen moeten krijgen. Dit houdt in dat aanvragers niet na de beoordeling door de Adviescommissie nog met aanvullende informatie kunnen komen. In de bezwaarschriftprocedure wordt getoetst of het advies van de Adviescommissie op zorgvuldige wijze is tot stand gekomen. Het is de verantwoordelijkheid van de aanvrager om te zorgen voor de juistheid en volledigheid van de tijdens de aanvraagprocedure verstrekte informatie. De eigen vaststelling van verweerder dat de landelijke afvalscheidingsnorm geen norm betreft, maar een doelstelling, kan in dit verband ook niet worden meegenomen in de heroverweging van het primaire besluit.
Verweerder is voorts van mening dat de besluitvormingsprocedure zorgvuldig is geweest. Slechts wanneer dat niet het geval zou zijn geweest, is verweerder - gelet op de artikelen 11 en 12, derde lid, Besluit - bevoegd af te wijken van het advies. Verweerder ziet daarom blijkens zijn verweerschrift geen plaats voor een eigen oordeel in deze.
Dat aan het project wordt deelgenomen door een overheidsorgaan leidt verweerder niet tot een ander oordeel. Het gaat om de vraag of verweerder terecht een deel van de projectkosten van een van de uitvoerders van het project niet heeft aangemerkt als extra-investeringskosten. De positie van de participerende partijen is daarbij niet van belang.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep aangevoerd dat - gelet op de omstandigheid dat in deze tenderprocedure na het advies van de Adviescommissie geen nieuwe gegevens kunnen worden ingediend - deze commissie zeer goed op de hoogte moet zijn van het onderwerp waarover zij een oordeel geeft. In dit geval had de commissie moeten weten wat de formele status was van de zogenoemde landelijke afvalscheidingsnorm, namelijk dat dit geen echte norm betreft. Deze is opgenomen in het Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 (LAP) en betreft een beleidsdoelstelling waarvan naleving niet kan worden afgedwongen. Appellante is van mening dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de Adviescommissie uitging van de gedachte dat de afvalscheidingsnorm een wettelijke norm was. Verweerder was onder deze omstandigheden gehouden van het advies af te wijken.
Appellante stelt voorts dat hetgeen zij in bezwaar naar voren heeft gebracht over het rechtskarakter van de landelijke scheidingsnorm wel kan worden betrokken in de heroverweging van het primaire besluit, aangezien het een discussie betreft over het toepasselijke recht.
De plannen van RNV passen zeer goed in het project en verweerder had daarom een eigen oordeel moeten laten meewegen. Dat RNV als overheid meewerkt aan dit deelproject is een uniek gegeven, omdat alle investeringen in bioplastic activiteiten in Nederland door bedrijven worden gedaan. Daar komt bij dat de overheid zichzelf ten doel heeft gesteld om meer te doen aan duurzaam inkopen. Dit project kan daarvoor een mooi voorbeeld zijn.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder terecht en in navolging van het advies van de Adviescommissie het bedrag aan subsidiabele kosten in afwijking van de door appellante ingediende deelbegroting van deelnemer RNV lager heeft vastgesteld. Gelet op artikel 12, derde lid, Besluit staat in het bijzonder ter beoordeling of verweerder in het bestreden besluit op goede gronden heeft beslist dat het advies van de Adviescommissie niet op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en hij om die reden terecht zijn besluit om niet af te wijken van dit advies, heeft gehandhaafd.
5.2 Het College oordeelt met betrekking tot de wijze van totstandkoming van het advies dat hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht omtrent het aanvullen van gegevens in het kader van indiening van subsidieaanvragen onder een tendersysteem, gelet op het bepaalde bij het Besluit, rechtens aanvaardbaar is. Het in het Besluit neergelegde tendersysteem, waarbij verlening van subsidie mede afhankelijk is gesteld van een relatieve beoordeling en rangschikking ten opzichte van de verschillende andere aanvragen die in een bepaalde periode zijn ingediend, brengt met zich dat aanvragers hunnerzijds niet na afloop van de indieningsperiode met aanvullende informatie over het door hun voorgestelde project kunnen komen. Dit wordt door appellante ook niet betwist.
Het College is evenwel met appellante van oordeel dat hetgeen zij in bezwaar naar voren heeft gebracht over het rechtskarakter van de in het LAP opgenomen landelijke afvalscheidingsnorm wel kan worden betrokken in de heroverweging van het primaire besluit tot subsidieverlening, ondanks de omstandigheid dat deze subsidie is verleend onder een tendersysteem. Het betreft hier immers geen wijziging of aanvulling van de subsidieaanvraag, maar een standpunt dat betrekking heeft op het rechtskader waarbinnen de subsidie wordt verstrekt.
Het College volgt verweerder niet in zijn stelling dat het aan appellante was om in de toelichting op haar aanvraag aan te geven wat het rechtskarakter is van de landelijke afvalscheidingsnorm uit het LAP. Gelet op artikel 10, aanhef en onder d, Besluit, op grond waarvan verweerder afwijzend beslist op een aanvraag indien het project is gericht op de aanpassing aan bepaalde communautaire en nationale normen, moet verweerder voorafgaand aan de beoordeling van een aanvraag onder het Besluit vaststellen welke norm(en) in een aanvraag een rol spelen en wat het rechtskarakter daarvan is. Verweerder dient als subsidieverlenend orgaan hierover een eigen oordeel te vellen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit erkend dat de Adviescommissie wat betreft het rechtskarakter van de landelijke afvalscheidingsnorm een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd. Het advies van de Adviescommissie is in zoverre dan ook niet op zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Het vorenstaande in aanmerking genomen had verweerder aanleiding moeten zien in bezwaar te overwegen in hoeverre deze onzorgvuldigheid aanleiding gaf overeenkomstig artikel 12, derde lid, Besluit af te wijken van het advies van de Adviescommissie. Nu verweerder dit heeft nagelaten, heeft hij gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid.
5.3 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.4 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,--, (1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1,
ad € 322,-- per punt). Voorts dient het door appellante voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,-- aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 322,-- (zegge:
driehonderdtweeëntwintig euro);
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,-- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) aan
haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en de griffierechten aan appellante dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2008.
w.g. A.J.C. de Moor-van Vugt w.g. A. Douwes