Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/284 11 januari 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: J.G.M. Lamtink, werkzaam bij GIBO Accountants en Adviseurs te Almelo,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 mei 2007, bij het College binnengekomen op 2 mei 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 24 november 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 7 juni 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 2 juli 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, zijn standpunt heeft toegelicht en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 3 bis Pro
Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Artikel 2, sub r van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a. (…)
r. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met behulp van het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” aangegeven dat er in de referentiejaren sprake was van een overmachtsituatie, te weten MKZ en langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd. Hij heeft daarom verzocht de productgroep runderen voor de jaren 2001 en 2002 niet mee te nemen in de berekening van zijn toeslagrechten en om de referentiegegevens van de hectares premiewaardige snijmaïs te corrigeren.
- Bij besluit van 24 november 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld. Daarbij heeft hij het jaar 2001 voor de productgroep runderen in verband met erkende overmacht niet meegenomen. Daarnaast is hij voor de productgroep akkerbouwgewassen uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte van 1.74 ha in 2000, 1.86 ha in 2001 en 1.96 ha in 2002.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 6 december 2006 bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft, na een op 13 februari 2007 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Door appellant is niet aangetoond dat hij over de jaren 2000, 2001 en 2002 over meer geconstateerde hectaren maïs beschikte dan die waarvan verweerder is uitgegaan. Aan appellants verzoek om voor deze jaren uit te gaan van gemiddeld 6.67 ha kan niet worden voldaan, nu voor de vaststelling van het referentiebedrag ingevolge artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 het aantal geconstateerde hectaren in de referentiejaren bepalend is.
Appellant heeft in zijn bezwaarschrift aangegeven dat hij alsnog in aanmerking wenst te komen voor toeslagrechten uit de nationale reserve. Daarmee heeft hij niet voldaan aan de in de artikelen 11 en 16 van de Regeling neergelegde eis dat een aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve vóór 15 mei 2006 had moeten zijn ingediend. Reeds om deze reden kunnen geen toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegekend.
In de bezwaarfase heeft appellant voorts aangegeven dat het niet zijn bedoeling is om één of meer referentiejaren buiten beschouwing te laten voor de gewasgroep akkerbouwgewassen. Evenmin wenst hij in aanmerking te komen voor de alternatieve referentieperiode 1997 – 1999. Met het beroep op overmacht wenst appellant te bereiken dat zijn referentiegegevens alsnog worden opgehoogd. Daartoe biedt de wet verweerder geen ruimte. Een succesvol beroep op overmacht kan slechts leiden tot het buiten beschouwing laten van referentiejaren, dan wel het toepassen van de alternatieve referentieperiode. De reeds in 1991 ingetreden arbeidsongeschiktheid is niet als een overmachtsituatie aangemerkt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant beschikt over een aantal percelen die niet voldoen aan de definitie akkerland uit de referentieperiode 1987-1991. Toen hij door rugklachten in 1991 arbeidsongeschikt werd, was appellant gedwongen zijn vee dichter bij zijn boerderij op steunwaardige percelen te laten weiden. De maïs moest appellant met hulp van loonwerkers gaan telen op niet akkerbouwsteunwaardige percelen, waardoor hij vanaf 1993 voor minder percelen akkerbouwsteun kon aanvragen.
In feite wordt hij bij de toekenning van de toeslagrechten wederom het slachtoffer van zijn arbeidsongeschiktheid die hem dwong niet steunwaardige percelen met maïs te betelen. Gelet hierop acht appellant het gerechtvaardigd dat hem toeslagrechten worden toegekend voor 6.67 ha, dat is het gemiddeld aantal hectaren dat hij in de referentiejaren met maïs heeft bebouwd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Uit het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem om toeslagrechten te berekenen volgt dat in beginsel wordt uitgegaan van het bedrag aan steun dat de landbouwer in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 heeft ontvangen. Daarbij is het aantal geconstateerde hectaren van belang.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder appellant steun heeft toegekend voor de door hem in zijn aanvraag oppervlakten 2000, 2001 en 2002 voor akkerbouwsteun opgegeven hectaren, die als geconstateerd zijn aangemerkt. Door van deze gegevens uit te gaan bij de berekening van de toeslagrechten heeft verweerder toepassing gegeven aan het bepaalde in de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Appellant is van mening dat in zijn geval bij de vaststelling van de toeslagrechten hectaren als geconstateerd in de berekening moeten worden betrokken die in de referentiejaren met maïs zijn beteeld, maar waarvoor appellant geen premie (bijdragecode 999) heeft aangevraagd en ontvangen, omdat niet aan de steuntoekenningsvoorwaaarden werd voldaan. Tegen de premiebesluiten van 2000, 2001 en 2002 heeft appellant geen bezwaar gemaakt. Daarmee zijn deze besluiten onherroepelijk geworden. Dit houdt in dat deze besluiten in het kader van dit beroep niet ter discussie kunnen worden gesteld.
Verweerder was bij de berekening van de toeslagrechten op grond van de toepasselijke Europese regelgeving gehouden uit te gaan van het feit dat de niet voor steun opgegeven percelen als niet-geconstateerd dienen te worden aangemerkt.
5.2 Voorzover appellant stelt dat in zijn situatie sprake is van overmacht of buitengewone omstandigheden overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft een landbouwer wiens productie nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt Pro berekend op basis van kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
5.3 Vaststaat dat appellant zijn bedrijfsvoering vanaf 1992 zodanig heeft gewijzigd dat hij maïs is gaan telen op niet subsidiewaardige percelen. Zelfs indien aldus sprake is van een productiedaling in de referentieperiode die is toe te schrijven aan langdurige arbeidsongeschiktheid van appellant, kan dit geheel van feiten en omstandigheden niet leiden tot een geslaagd beroep op overmacht in de zin van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Van een ondernemer mag in beginsel worden verwacht dat hij anticipeert op problemen en, als deze zich onverwacht voordoen, zodanige maatregelen treft dat ook onder moeilijke omstandigheden de bedrijfsvoering zo veel mogelijk doorgang vindt. Appellant heeft er in 1992 voor gekozen de productie van maïs voort te zetten, zij het op niet steunwaardige percelen en deels door inschakeling van externe arbeidskrachten. Dat het onmogelijk was andere en met het oog op de subsidietoekenning, minder nadelige maatregelen te nemen is niet aangetoond.
Aldus is niet voldaan aan het vereiste dat de gevolgen van de gestelde omstandigheden in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
5.4 Ook appellants grief dat hij bij voortduring wordt geconfronteerd met de nadelige gevolgen van zijn arbeidsongeschiktheid, doordat hij al vanaf 1993 akkerbouwsteun voor een deel van zijn percelen misloopt, kan hem niet baten.
Niet gezegd kan worden dat het systeem om toeslagrechten te berekenen op basis van de in de referentiejaren verkregen steun als onredelijk moet worden aangemerkt, te minder omdat ingevolge artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitzonderingen mogelijk zijn. In dit geval bestaat, zoals onder punt 5.3 van deze uitspraak aangegeven, geen grond voor het maken van een uitzondering voor appellant. Verweerder was dan ook gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 te berekenen. Deze regels laten verweerder niet de vrijheid hiervan af te wijken.
5.5 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2008.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas