Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/253 3 januari 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en A-B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 april 2007, bij het College binnengekomen op 19 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellante tegen zijn besluit van 7 april 2006 tot registratie van de kennisgeving van appellante van de overdracht van 560 varkensrechten, met, in de bijbehorende bijlage, een beperking in de benutbaarheid van deze rechten.
Bij brief van 15 mei 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 25 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Voor appellante is tevens het woord gevoerd door A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Wettelijk kader
De per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (verder ook : Whv) bevatte ten tijde van belang – onder meer – de volgende bepalingen:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 van de Meststoffenwet gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk III, hoofdstuk V van de Meststoffenwet, of de Wet verplaatsing mestproductie gestelde regels;
(….)
j. overdracht: eigendomsovergang, het vestigen of overdragen van een zakelijk gebruiksrecht dan wel het tenietgaan van dat recht, of het totstandkomen of eindigen van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst;
(….)
m. concentratiegebied: concentratiegebied Zuid of concentratiegebied Oost als aangegeven in bijlage B bij deze wet;
Artikel 3
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten of omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
(…)
Artikel 16
Een varkensrecht kan, onder welke titel dan ook, met inachtneming van artikel 17 geheel of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
Artikel 17
1. Een varkensrecht (…) afkomstig van een bedrijf gelegen in een concentratiegebied kan overgaan naar een in hetzelfde gebied gelegen bedrijf of naar een buiten de concentratiegebieden gelegen bedrijf.
2. Een varkensrecht (…) afkomstig van een bedrijf gelegen buiten de concentratiegebieden kan uitsluitend overgaan naar een buiten de concentratiegebieden gelegen bedrijf.
3. Een bedrijf is gelegen binnen een concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden, indien de huisvesting waarin de varkens worden of zullen worden gehouden hoofdzakelijk is gelegen binnen het desbetreffende concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden. (…).
Artikel 18
1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht (…) moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht (…) afkomstig is, geven van de overgang gezamenlijk kennis aan het Bureau Hefingen met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier, dat overeenkomstig de op het formulier aangegeven wijze volledig en naar waarheid is ingevuld en door beide partijen is ondertekend.
2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige varkensrecht (…) vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving (…).
(…)
Artikel 19
1. De registratie, bedoeld in artikel 18, vindt niet plaats indien:
(…)
b. niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 17;
(…)”
Artikel 4 van de Wet verplaatsing mestproductie (verder ook: Wvm) luidde ten tijde van belang als volgt.
“Artikel 4
Het is verboden te verplaatsen van een locatie of bedrijf, geheel of gedeeltelijk gelegen buiten de in de bij deze wet behorende bijlage aangegeven gebieden, naar een locatie of bedrijf geheel of gedeeltelijk gelegen binnen deze gebieden. Het is op overeenkomstige wijze verboden om tussen de aangewezen gebieden onderling, te verplaatsen.”
Bij wet van 15 september 2005, Stb. 2005, nr. 480, is de Meststoffenwet gewijzigd en zijn de Wet verplaatsing mestproductie en de Whv ingetrokken. De gewijzigde Meststoffenwet is in werking getreden op 1 januari 2006. Bij beschikking van de Minister van Justitie van 14 februari 2006 is de tekst van de gewijzigde wet in het Staatsblad geplaatst (Stb. 2006, 64). De Meststoffenwet bepaalt sinds 1 januari 2006 – onder meer – het volgende.
“Artikel 26
(…)
2. Tot 1 januari 2008 kan een productierecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig van een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen buiten de concentratiegebieden niet overgaan naar een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen in een concentratiegebied.
(…)
6. Het is tot 1 januari 2008 verboden om binnen een bedrijf de varkens-, kippen- of kalkoenenhouderij te verplaatsen:
a. van een locatie gelegen buiten de concentratiegebieden naar een locatie gelegen in een concentratiegebied, of
b. van een locatie gelegen in het ene concentratiegebied naar een locatie gelegen in het andere concentratiegebied.”
In de Memorie van Toelichting bij de gewijzigde Meststoffenwet (TK 2004-2005, 30004, nr. 3, blz. 16) is over de verplaatsing van varkensrechten naar en tussen concentratiegebieden het volgende opgemerkt.
“c. Verplaatsing naar en tussen concentratiegebieden
In het voorgaande was de bijzondere beperking bij de overgang van varkensrechten vanuit de concentratiegebieden naar het overige deel van Nederland aan de orde. De omgekeerde beweging van productierechten, namelijk de overgang van het minder veedichte deel van Nederland naar de concentratiegebieden en verplaatsing tussen de concentratiegebieden onderling, is in de wetgeving volledig uitgesloten. Dit geldt al zolang de productierechten kunnen worden verhandeld, te weten sinds de invoering van de Wet verplaatsing mestproductie (artikel 4 van die wet). Het verbod is later overgenomen in artikel 17, tweede lid, van de Wet herstructurering varkenshouderij en in artikel 58p van hoofdstuk V, titel 2, van de Meststoffenwet. Het LEI, daarin gesteund door een deel van de sector, suggereert in zijn studie om de gebiedsbeperkingen te laten vervallen, zodat ondernemers in de concentratiegebieden met gebruikmaking van - veelal goedkopere - productierechten uit de overige delen van Nederland in de concentratiegebieden kunnen uitbreiden.
De regering heeft besloten om het bestaande regime op dit punt voorlopig in stand te laten.”
In de gewijzigde wet, zoals gepubliceerd in het Staatsblad 2005, nr. 480, is de volgende bepaling van overgangsrecht opgenomen.
“ARTIKEL VII
De wijzigingen voorzien in deze wet zijn niet van toepassing op gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de dag waarop de desbetreffende artikelonderdelen in werking treden.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert sinds 30 augustus 1991 een varkenshouderijbedrijf met een locatie aan de X te C en een locatie aan de Y-weg te D. C ligt blijkens bijlage B bij artikel 1, Whv, in het concentratiegebied Zuid. D ligt buiten de concentratiegebieden.
- Op 10 november 2005 heeft verweerder een kennisgeving van verplaatsing van varkensrechten van appellante ontvangen. Deze ziet op de aankoop van 560 varkensrechten, die afkomstig zijn van het bedrijf van E, welk bedrijf gelegen is buiten de concentratiegebieden.
- Met ingang van 23 december 2005 heeft appellante het bedrijf grenzend aan de bestaande locatie, eveneens gelegen in het concentratiegebied Zuid, gepacht van A V.O.F.. Op 5 januari 2006 heeft verweerders Dienst Regelingen deze overdracht middels het formulier “Overdracht van een bedrijf” ontvangen.
- Op 7 april 2007 heeft verweerders Dienst Regelingen appellante een “Overzicht van uw bedrijfssituatie” gestuurd met volgnummer 2. Hierop is aangegeven welke varkensrechten in welk gebied door appellante mogen worden benut. Voorts is gemeld dat er 2 varkenseenheden in concentratiegebied Zuid zijn te benutten.
- Hiertegen heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
- Tegelijkertijd heeft appellante bij het College een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 juli 2006, inzake AWB 06/415, afgewezen.
- Op 4 oktober 2006 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder – samengevat – het volgende overwogen.
Verplaatsing van productierechten naar en tussen concentratiegebieden is in de wetgeving volledig uitgesloten. Dit geldt al zolang productierechten kunnen worden verplaatst, te weten sinds de Wet verplaatsing mestproductie (artikel 4). Het verbod is later overgenomen in artikel 17, eerste en tweede lid, Whv en in artikel 58p van hoofdstuk V, titel 2, Meststoffenwet (oud).
Ingeval een veehouder meerdere bedrijven heeft die aan weerszijden van de grens van het concentratiegebied zijn gelegen, is samenvoeging van die bedrijven onmogelijk. Of er sprake is van één bedrijf of meerdere bedrijven onder één relatienummer wordt beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden en hetgeen geldt conform de wet- en regelgeving.
Sinds 1 december 1991 exploiteert appellante een varkenshouderij met twee locaties, waarvan de ene locatie is gelegen in het concentratiegebied Zuid (aan de X te C) en de andere locatie buiten de concentratiegebieden (D). Dit bedrijf houdt hoofdzakelijk varkens buiten de concentratiegebieden en is derhalve buiten de concentratiegebieden gelegen. Per 23 december 2005 heeft de maatschap een bedrijf gepacht gelegen in het concentratiegebied Zuid (eveneens aan de X te C). Dit bedrijf is geregistreerd onder het bestaande relatienummer. De maatschap stelt dat het gepachte bedrijf niet als een afzonderlijk bedrijf moet worden gezien, maar als onderdeel van het reeds bestaande bedrijf. De huisvesting van het bestaande bedrijf zou daarmee hoofdzakelijk in concentratiegebied Zuid zijn komen te liggen, zodat er geen belemmering is om de oorspronkelijk buiten de concentratiegebieden verworven varkensrechten te benutten in concentratiegebied Zuid.
Door een bedrijf in concentratiegebied Zuid te pachten beschikte de maatschap eind 2005 over meerdere bedrijven die aan weerszijden van de grens van het concentratiegebied zijn gelegen. Samenvoeging van die bedrijven was voor 1 januari 2006 onmogelijk. Samenvoeging onder de Whv is immers niets anders dan het laten overgaan van de varkensrechten in de zin van artikel 18 Whv van de afzonderlijke bedrijven naar het samengevoegde bedrijf. Na samenvoeging ontstaat een nieuw bedrijf in de zin van de meststoffenwetgeving, waarnaar de rechten van de oorspronkelijke bedrijven door het wettelijke regime ten aanzien van de concentratiegebieden niet of slechts gedeeltelijk kunnen overgaan. Aan dit probleem is in de nieuwe Meststoffenwet tegemoetgekomen (artikel 26, vijfde lid, Meststoffenwet), maar wel met dien verstande dat na de samenvoeging binnen het bedrijf geen verplaatsing mag plaatsvinden van een locatie gelegen buiten de concentratiegebieden naar een locatie in een concentratiegebied. Gelet op het voorgaande beschikte appellante in 2005 over twee afzonderlijke bedrijven in verschillende concentratiegebieden en niet over één bedrijf met locaties in verschillende concentratiegebieden.
Zelfs indien de verschillende locaties als één bedrijf zouden moeten worden aangemerkt, kunnen de buiten de concentratiegebieden verworven varkensrechten niet in concentratiegebied Zuid worden benut. Het gepachte bedrijf houdt sinds lange tijd varkens zonder over voldoende productierechten te beschikken. Onder dreiging van strafvervolging heeft A na overname van het bedrijf van zijn ouders besloten het productierecht in overeenstemming te brengen met het aantal te houden varkens. Ter uitvoering van die beslissing zijn de varkensrechten van het bedrijf in concentratiegebied Zuid verkocht en is met de opbrengst een groter aantal varkensrechten buiten de concentratiegebieden verworven. Deze rechten zijn overgedragen naar het bedrijf buiten de concentratiegebieden, terwijl deze rechten zijn verworven ten behoeve van de locatie in concentratiegebied Zuid. Een rechtstreekse overgang naar het bedrijf in concentratiegebied Zuid zou op grond van artikel 17, tweede lid, Whv zonder meer zijn geweigerd. De enkele administratieve samenvoeging van de locaties in de verschillende concentratiegebieden maakt dit niet anders. Hiermee is nog geen sprake van één bedrijf. Bovendien is de pachtovereenkomst van het nieuwe bedrijf eerst op 9 januari 2006 ingekomen bij de grondkamer. Op dat moment was de nieuwe Meststoffenwet al in werking getreden, waarin verplaatsing van productierechten binnen een bedrijf tussen twee locaties in verschillende concentratiegebieden expliciet is uitgesloten.
Gelet op deze omstandigheden is sprake van handelingen, waarvan moet worden aangenomen dat deze achterwege zouden zijn gebleven indien daarmee niet de toepassing van artikel 17, tweede lid, Whv onmogelijk zou worden gemaakt, zodat daarmee op grond van artikel 3 Whv voor de toepassing van deze wet geen rekening kan worden gehouden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Op grond van de feitelijke omstandigheden moet worden geoordeeld dat tot december 2005 sprake is geweest van één bedrijf met twee locaties, één locatie aan de X te C en één locatie te D. Dat er verschillende mestnummers aan die locaties waren toegekend is niet relevant. Verplaatsing van varkensrechten tussen die twee locaties was op grond van de Whv gewoon toegestaan. Omdat het zwaartepunt als bedoeld in de wet - dat wil zeggen dat deel van het bedrijf waar de meeste varkensplaatsen waren - in het noorden lag, en derhalve buiten de concentratiegebieden, lag dit bedrijf buiten het concentratiegebied (Zuid).
Appellante heeft aangevoerd dat zij volstrekt binnen de grenzen van de bestaande regelgeving heeft gehandeld, en hiermee een einde heeft weten te maken aan een langslepend conflict. Mogelijk acht verweerder haar handelen ongewenst, van fraus legis is geen sprake geweest. Met de handelingen waar het om gaat heeft zij wel degelijk een wezenlijke verandering in haar feitelijke bedrijfssituatie bewerkstelligd, nu daarmee het bedrijf aanzienlijk is uitgebreid. De bedrijfsvoering – het mesten van biggen afkomstig uit C te D – wordt hierop aangepast. Bovendien kan van deze handelingen niet aangenomen worden dat zij het doel hebben gehad de toepassing van de wet geheel of gedeeltelijk onmogelijk te maken.
Verweerder maakt overigens ook niet duidelijk om welke handelingen in de zin van artikel 3 Whv het gaat en die achterwege hadden moeten blijven. Appellante is afgegaan op eerdere uitlatingen van verweerder met betrekking tot het zwaartepunt van haar bedrijf. Appellante is van mening dat met betrekking tot de registratie van de pachtovereenkomst per 23 december 2005 de Whv nog gewoon van toepassing is. Dit volgt uit het toepasselijke overgangsrecht. Beslissend is de ingangsdatum van de pacht en de aanmelding die plaatsvond vóór 1 januari 2006. Verweerder knoopt ten onrechte aan bij de datum waarop de pachtovereenkomst ter goedkeuring is ingekomen bij de Grondkamer.
Dat het ook onder de oude regelgeving de bedoeling van de wetgever zou zijn geweest om verplaatsingen binnen een bedrijf van concentratiegebied naar niet-concentratiegebied onmogelijk te maken bestrijdt appellante. Uit de wettelijke regeling zoals deze tot 1 januari 2006 luidde, vloeit volgens appellante voort dat een beoordeling van de feitelijke omstandigheden per 31 december 2005 moet plaatsvinden.
Met de pachtovereenkomst van december 2005 is het bedrijf van appellante uitgebreid met meerdere stallen te C. Die stallen maakten eerder deel uit van een ander bedrijf. Het bedrijf omvat na december 2005 dus de vestiging te D en de (uitgebreide) vestiging aan de X te C en gelet op het zwaartepuntcriterium in artikel 17, derde lid, Whv, verplaatste zich het gehele bedrijf nu naar het concentratiegebied Zuid. Met andere woorden: door de uitbreiding van het bedrijf op de locatie te C is het zwaartepunt van het bedrijf in het concentratiegebied Zuid komen te liggen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aangezien in dit geschil de gevolgen aan de orde zijn van de verwerving op 10 november 2005 door appellante van varkensrechten in samenhang met het aangaan van een pachtovereenkomst op 23 december 2005 ter zake van een bedrijf te C, brengt het in artikel VII van de gewijzigde Meststoffenwet neergelegde overgangsrecht met zich dat het oude recht van toepassing is gebleven. Het geschil moet derhalve worden beoordeeld op grond van de Whv.
5.2 Het College stelt voorop dat de tekst van artikel 17, derde lid, Whv, gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en sub c, Whv, ruimte laat voor een (her)beoordeling van de feitelijke bedrijfssituatie na een verwerving als hier aan de orde. Dit kan er onder omstandigheden toe leiden dat het zwaartepunt van een onderneming van buiten een concentratiegebied naar binnen een concentratiegebied verschuift. De beoordelingsruimte die verweerder ter beschikking stond bij de interpretatie van artikel 17, derde lid, Whv heeft hij blijkens een brief van hem van 22 september 1999, waarnaar ter zitting is verwezen, ook in het verleden benut door aan de hand van de feitelijke situatie op appellantes toenmalige bedrijf vast te stellen dat dit buiten de concentratiegebieden was gelegen.
5.3 Het College is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de Whv – indien gesproken moet worden van één bedrijf – het door appellante gewenste resultaat niet in de weg staat.
Het College ziet bovendien – anders dan verweerder – niet in dat het door appellante verwerven van varkensrechten in samenhang met het pachten van het aangrenzende bedrijf te C handelingen betreffen in de zin van artikel 3 Whv (fraus legis). Hiertoe is in aanmerking genomen dat niet kan worden volgehouden dat het daarbij ging om handelingen die geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad en evenmin andere bepaalde feiten of omstandigheden als bedoeld in dit artikel kunnen worden aangewezen die daartoe voldoende grond vormen.
5.4 Ook de argumenten die verweerder heeft ontleend aan de (Memorie van toelichting op de) nieuwe Meststoffenwet ter ondersteuning van zijn stelling dat in de toepasselijke regelgeving verplaatsing van productierechten van buiten een concentratiegebied naar een concentratiegebied en tussen concentratiegebieden onderling op grond van de oude regeling ook al volledig uitgesloten was, missen gelet op het voorgaande doel. Voor zover verweerder heeft willen betogen dat artikel 4 Wvm zich tegen de door appellante gewenste benutting van varkensrechten verzet, overweegt het College dat het in dit artikel neergelegde verbod geen grond vormt de registratie van de overdracht van varkensrechten op grond van de Whv te weigeren of te beperken. Daarbij kan buiten beschouwing blijven of artikel 4 Wvm op zichzelf verplaatsing van de in geding zijnde varkensrechten naar de locatie te C dan wel benutting van die rechten op die locatie verbiedt.
5.5 Gelet op het vorenstaande had verweerder het aangaan van de pachtovereenkomst in december 2005 door appellante en de daarmee samenhangende feiten en/of omstandigheden mede in aanmerking moeten nemen bij de beantwoording van de vraag of appellante sindsdien beschikte over één of twee bedrijven in de zin van artikel 1, aanhef en sub c, Whv. Nu dat niet is gebeurd, wordt verweerders conclusie dat in dit geval sprake is van twee bedrijven niet gedragen door een voldoende draagkrachtige motivering.
5.6 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom leidt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de Whv en niet berust op een deugdelijke motivering zoals voorgeschreven in artikel 7:12, eerste lid, Awb. Het beroep moet in verband hiermee gegrond worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.7 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,-, dat wil zeggen één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting.
Het door appellante betaalde griffierecht dient aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke kosten worden vastgesteld op € 644,-
(zegge: zeshonderd vierenveertig euro) onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellante
moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door appellante betaalde griffierecht ad € 285,- (zegge: tweehonderd vijfentachtig euro) aan haar
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2008.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Bruining