Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/113 11 december 2007
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak op het beroep van:
A h.o.d.n. B, te C, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. I.M. Kops en J.L. Joele, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 12 februari 2007, op 13 februari 2007 bij verweerder binnengekomen en met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij brief van 22 februari 2007 ter behandeling als beroepschrift aan het College doorgezonden, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 oktober 2006, waarbij de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) is ingetrokken.
Bij brief van 15 juni 2007 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 8 augustus 2007 heeft appellant de gronden van het beroep gegeven.
Bij brief van 4 september 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar appellant en gemachtigden van verweerder hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wp 2000 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
1. Een vergunning wordt verleend voor onbepaalde tijd.
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van de in het eerste lid bedoelde eis van vakbekwaamheid.
3. Een ontheffing als bedoeld in het tweede lid kan onder beperkingen worden verleend en aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
4. Onze Minister kan een ontheffing, de beperkingen waaronder een ontheffing is verleend en de aan een ontheffing verbonden voorschriften ambtshalve of op aanvraag wijzigen of intrekken.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
b. de gevallen waarin Onze Minister ontheffing kan verlenen;
c. de beperkingen waaronder een ontheffing kan worden verleend;
d. de voorschriften die aan een ontheffing kunnen worden verbonden;
e. de vergoeding die is verschuldigd voor de behandeling van de aanvraag om verlening van een ontheffing alsmede voor afgifte van verklaringen van Onze Minister betreffende het voldoen aan eisen van kredietwaardigheid of vakbekwaamheid.
6. (…).
Artikel 99
Onze Minister kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)”.
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 13
(…)
4. Indien Onze Minister besluit tot wijziging of intrekking van een vergunning, vermeldt hij in de beschikking de datum van ingang van de wijziging of de intrekking, die niet eerder mag liggen dan twaalf weken na verzending van de beschikking of zoveel later als de redelijke belangen van de vergunninghouder en van anderen die door wijziging of intrekking van de vergunning in hun belangen kunnen worden getroffen, vereisen.
(…)
Artikel 17
(…)
3. Vergunningbewijzen zijn geldig voor een periode van ten hoogste vijf jaar, gerekend vanaf het moment van verlening van de vergunning.
(…)
Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid.
Artikel 28
1. De vervoerder die taxivervoer verricht voldoet aan de eis van vakbekwaamheid indien wordt overgelegd:
a. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, of
b. een voor het beroep van vervoerder die taxivervoer verricht afgegeven EG-verklaring als bedoeld in artikel 10 van Pro de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen.
(…)
5. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald van welke onderwerpen, bedoeld in het eerste lid, onder a, vrijstelling kan worden verleend aan houders van in die regeling genoemde diploma's.
Artikel 30
(…)
2. De vervoerder die taxivervoer verricht overlegt elke vijf jaar, gerekend vanaf de dag waarop de vergunning is verleend, aan Onze Minister een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 22, eerste lid, en toont aan dat hij voldoet aan de eis van vakbekwaamheid, bedoeld in artikel 28, eerste lid.
(…)”.
In de Nota van toelichting bij artikel 26 Bp Pro 2000 is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze toegelicht:
“De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat “permanent” moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. “Daadwerkelijk” geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een oprichtingsakte heeft appellant, daarin aangeduid als A, tezamen met D op 17 oktober 2000 een vennootschap onder firma opgericht ter voorbereiding tot het vestigen van een taxibedrijf onder de naam “B”.
- Blijkens een procuratieovereenkomst, overeengekomen op 3 september 2001, wordt de vakbekwaamheid in verzoekers onderneming per 1 september 2001 ingebracht door de heer E (hierna: E). Hierin is het volgende opgenomen:
“De procuratie zal duren tot dat de heer A zelf vakbekwaam is.
De heer E zal zich binnen de onderneming bezig houden met het verzorgen en controleren van de administratie en boekhouding, klachtenbehandeling en de behandeling van correspondentie op zich nemen.
Verder zal de heer F toezicht houden op de naleving van de wet Personenvervoer.
De heer E is bevoegd tot handelingen betreffende de dagelijkse leiding van de onderneming. Echter voor bankzaken, financiële transacties, en de aanschaf van goederen met een belang of waarde boven € 2275 (fl. 5000,-) is een handtekening van de eigenaar vereist.
Deze taken vergen 8 uren per week.
De heer E ontvangt hiervoor een vergoeding van € 230,- per maand. (tot 01-01-2002 is dit bedrag fl. 500,-per maand)
De procuratiehouder is uitgesloten van eventuele financiële aansprakelijkheid.
De heer E behoudt zich ten alle tijden het recht voor de procuratie te beëindigen.”
- Bij besluit van 11 september 2001 heeft verweerder appellant vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied AZAM voor onbepaalde tijd. In de bijlage bij dit besluit is appellant aangemerkt als eigenaar, niet-vakbekwaam en E als procuratiehouder, vakbekwaam.
- In de begeleidende brief van 11 september 2001 bij dit besluit heeft het hoofd van de afdeling Wegvervoer van de Inspectie Verkeer en Waterstaat onder meer aan appellant meegedeeld:
“In uw onderneming wordt de vakbekwaamheid ingebracht door een procuratiehouder. Daarmee is formeel voldaan aan het vereiste van artikel 28 Besluit Pro Personenvervoer 2000. Ik wijs u erop dat de IVW, Divisie Vervoer een onderzoek kan instellen naar de materiële invulling van het vereiste van vakbekwaamheid.”
- Vanaf 13 september 2001 heeft appellant de vennootschap onder firma “B” als eenmanszaak voortgezet met E als procuratiehouder.
- Bij brief van 17 februari 2006 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat een periodiek onderzoek wordt ingesteld naar de vraag of hij nog steeds aan de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid voldoet en hem onder meer verzocht vóór 17 maart 2006 het daartoe bijgevoegde “Onderzoek Verklaring inbreng vakbekwaamheid” (hierna: VIV) volledig ingevuld en ondertekend terug te zenden.
- Verweerder heeft op 27 juni 2006 onder meer het ingevulde formulier ontvangen. Zowel bij de rubriek “Gegevens van de invuller (vakbekwame contactpersoon)” als bij “Gegevens van de onderneming” zijn de naam, het adres en het telefoonnummer van appellant ingevuld met daaronder de handtekening van appellant.
- Uit het historisch overzicht van het handelsregister van de Kamer van Koophandel met betrekking tot “B” blijkt dat E met ingang van 1 januari 2005 zijn procuratiehouderschap binnen de onderneming van appellant heeft beëindigd.
- Bij brief van 14 september 2006 heeft verweerder appellant in kennis gesteld van zijn voornemen de aan hem verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer in te trekken, omdat in de onderneming van appellant niet langer aan de eis van betrouwbaarheid en vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Van de gelegenheid zijn zienswijze bekend te maken heeft appellant geen gebruik gemaakt.
- Bij brief van eveneens 14 september 2006 heeft verweerder aan appellant de vergunningbewijzen nrs. Taxi/656734 en Taxi/656735, geldig tot en met 12 september 2011, gezonden ten behoeve van het aantal voertuigen dat aantoonbaar duurzaam ter beschikking van zijn onderneming staat.
- Bij besluit van 10 oktober 2006 heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer ingetrokken met ingang van 9 januari 2007 of, indien tegen dit besluit tijdig bezwaar wordt gemaakt, zeven weken na de beslissing op het bezwaar.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 6 november 2006 bezwaar gemaakt.
- Appellant is op 11 januari 2007 omtrent zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij het bezwaar van appellant, met de opmerking dat met de alsnog overgelegde geldige verklaring omtrent het gedrag aan de eis van betrouwbaarheid is voldaan, ongegrond is verklaard.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat binnen de onderneming van appellant niet langer aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan. Gebleken is, en appellant heeft dit tijdens de hoorzitting ook bevestigd, dat E met ingang van 1 januari 2005 geen procuratiehouder meer is binnen deze onderneming en dat er thans ook geen andere procuratiehouder is die vakbekwaamheid binnen de onderneming inbrengt. Voorts is vastgesteld dat appellant niet in het bezit is van het vereiste vakdiploma, zodat hij ook zelf niet aan de eis van vakbekwaamheid voldoet.
Voorzover appellant zich in bezwaar heeft beroepen op de mogelijkheid na vijf jaar vrijstelling van de eis van vakbekwaamheid te krijgen, heeft verweerder erop gewezen dat een dergelijke regeling niet bestaat. Indien appellant doelt op de regeling voor de zogeheten historische vakbekwaamheid, op grond waarvan in de periode tot 1 juli 2001 degene die gedurende vijf jaar aantoonbaar belast was geweest met de dagelijkse leiding van een bedrijf dat taxivervoer verrichtte geacht werd aan de eis van vakbekwaamheid te voldoen, kan hij zich hier niet op beroepen. Appellant is immers na 1 juli 1996 met het zelfstandig ondernemerschap gestart.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft gesteld dat hij sinds 1999 als taxichauffeur werkzaam is en voldoende kennis en ervaring heeft opgedaan om aan de eis van vakbekwaamheid te kunnen voldoen. Hij heeft genoeg kennis en ervaring om zijn bedrijf in deze economisch moeilijke tijden staande te kunnen houden. Bovendien is appellant bezig het vereiste vakdiploma te behalen, wat wordt bevestigd in de door hem overgelegde verklaring van 6 februari 2007, afkomstig van de projectcoördinator van Management & Coaching B.V., waarin deze verklaart dat appellant sinds 13 december 2006 voor 300 uur de cursus Nederlands/ Vakbekwaamheid Taxi volgt ter verhoging van zijn taalniveau en ter voorbereiding op de voor het diploma Vakbekwaamheid Taxi benodigde examens. Verder heeft appellant erop gewezen dat zijn vergunning tot en met september 2011 geldig is. Ten slotte heeft appellant aangegeven voor zijn levensonderhoud volledig afhankelijk te zijn van de exploitatie van zijn onderneming. Intrekking van zijn taxivergunning enkel omdat hij nog niet in het bezit is van het vereiste vakdiploma, zal ertoe leiden dat hij en zijn gezin in ernstige financiële problemen raken en op een bijstandsuitkering aangewezen zullen zijn.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer op goede gronden heeft ingetrokken.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, in verbinding met artikel 99 Wp Pro 2000 kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, Wp 2000 bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat de vervoerder aan de eis van vakbekwaamheid moet voldoen.
Het College stelt voorop dat verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij op aanvraag – en mede gebaseerd op de overgelegde procuratieovereenkomst – een vergunning voor het verrichten van taxivervoer heeft verleend, te onderzoeken of de invulling van het vakbekwaamheidsvereiste in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en, indien dat niet het geval is en niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan, de verleende vergunning in te trekken.
Ter zitting van het College heeft appellant wederom bevestigd, dat sinds 1 januari 2005 binnen zijn onderneming de vakbekwaamheid niet langer door procuratiehouder E, noch door een andere procuratiehouder, wordt ingebracht. Tevens staat vast dat appellant tot op heden niet de examens heeft behaald die benodigd zijn om aan de eis van vakbekwaamheid te kunnen voldoen. Ook is niet gebleken dat appellant’s studies in een stadium verkeren dat hij binnen afzienbare tijd in staat zal zijn het in artikel 28, eerste lid, Bp 2000 bedoelde getuigschrift over te leggen. In feite wordt binnen de onderneming van appellant al sinds 1 januari 2005 niet meer aan de eis van vakbekwaamheid voldaan.
Nu binnen de onderneming van appellant niet aan de eis van vakbekwaamheid als gesteld in artikel 26 Bp Pro 2000 wordt voldaan, is het College van oordeel dat verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer op goede gronden heeft ingetrokken. De stelling van appellant dat hij met de in de praktijk opgedane kennis en ervaring aan de eis van vakbekwaamheid kan voldoen, kan niet tot het oordeel leiden dat verweerder van zijn bevoegdheid tot het intrekken van de vergunning geen gebruik had mogen maken en appellant had moeten toestaan met behoud van zijn vergunning taxivervoer te verrichten. Hoezeer de praktijk een goede leerschool kan zijn, dit volstaat niet. Om aan de eis van vakbekwaamheid te voldoen, moet men het in artikel 28, eerste lid, Bp 2000 genoemde getuigschrift overleggen. Aan de vereisten om als historisch vakbekwaam te worden aangemerkt, voldoet appellant evenmin. Om op grond van deze tot 1 juli 2001 bestaande regel als vakbekwaam te worden beschouwd, dient de betrokkene gedurende vijf jaar – op zijn laatst vanaf 1 juli 1996 – aantoonbaar belast te zijn geweest met de dagelijkse leiding van een bedrijf dat taxivervoer verricht. Appellant heeft pas sinds 2000-2001 zijn eigen taxibedrijf. Weliswaar was hij ook voor die tijd jarenlang in de taxibranche werkzaam – naar appellant ter zitting van het College stelde sinds 1991 – maar dit was als taxichauffeur en niet als dagelijks leidinggevende. Aan het feit dat appellant op 16 september 2006 in het bezit is gesteld van nieuwe, tot en met 12 september 2011 geldige, vergunningbewijzen komt geen betekenis toe. Ingevolge artikel 19, eerste lid, Bp 2000 is een vergunningbewijs onder meer niet geldig vanaf het tijdstip waarop de vergunning is ingetrokken. Door intrekking van de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer hebben de vergunningbewijzen automatisch hun geldigheid verloren.
Verder is het College van oordeel dat verweerder, door eerst tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing, in voldoende mate aan de belangen van appellant tegemoet is gekomen. Het College vermag niet in te zien dat verweerder andermaal tot het verlenen van uitstel had moeten overgaan. Appellant is immers ruim uitstel verleend. Dat appellant zich vanaf 13 december 2006 voor een cursus heeft ingeschreven ter verbetering van zijn taalniveau en ter voorbereiding op het halen van de vakbekwaamheidsdiploma’s, leidt het College niet tot een ander oordeel. Naar hetgeen appellant ter zitting van het College heeft aangegeven, is hij – als gevolg van een onderbreking van zijn studies wegens ziekte en vakantie – nog steeds met deze voorbereidende cursus bezig en ligt het behalen van de vereiste vakbekwaamheidsdiploma’s niet in het verschiet. Het financiële belang van appellant bij het behouden van zijn vergunning behoefde verweerder naar het oordeel van het College evenmin tot nader uitstel te doen besluiten. Tegenover dit persoonlijke belang van appellant staat het algemeen belang van een kwalitatief goed aanbod van taxivervoer dat met de gestelde vakbekwaamheideisen wordt nagestreefd. Dat de handhaving van deze eisen er in het geval van appellant toe leidt dat hij zijn onderneming niet kan voortzetten, mag verweerder voor rekening en risico van appellant laten. Deze gevolgen waren voorzienbaar, omdat appellant sinds de verlening aan hem van de vergunning heeft moeten of kunnen weten dat het niet verliezen van zijn vergunning voor wat betreft de vakbekwaamheidseisen afhankelijk is van ofwel de juiste invulling daarvan door een procuratiehouder ofwel het door hemzelf behalen van de in dat verband vereiste vakdiploma’s. Met een onderzoek naar de materiële invulling van het vakbekwaamheidsvereiste, en de daaruit voortvloeiende mogelijkheid dat de vergunning zou worden ingetrokken, heeft appellant ook steeds rekening moeten houden. Niet alleen volgt dit onderzoek uit artikel 30, tweede lid, Bp 2000, waarin is bepaald dat de vervoerder die taxivervoer verricht verplicht is elke vijf jaar, gerekend vanaf de dag waarop de vergunning is verleend, aan te tonen dat hij aan de eis van vakbekwaamheid voldoet, maar bovendien was het onderzoek hem reeds bij de verlening van de taxivergunning aangekondigd.
Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellant ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 december 2007.
w.g. J.A. Hagen w.g. C.G.M. van Ede