Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/218 20 december 2007
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 4 april 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 februari 2007.
Bij dit besluit verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen een besluit tot afwijzing van haar aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 van de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 16 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 12 september 2007 heeft verweerder nadere op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante haar vennoot C, en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 113
(…)
2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. (…)
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…)
Artikel 115
1. Bij de aanvraag worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. de omvang van de voorgenomen vergroting van het varkensrecht, onderscheidenlijk het pluimveerecht;
b. de aard en de capaciteit van de installatie waarin de mestverbranding of de mestverwerking plaatsvindt;
c. de wijze waarop de dierlijke meststoffen worden bewerkt of verwerkt en de techniek van de bij de mestverwerking gebruikte systemen;
d. een volledige beschrijving van het mestverwerkingsproces;
e. de hoeveelheid en de aard van de dierlijke meststoffen die zullen worden verbrand of verwerkt;
f. een beschrijving van de eindproducten die bij de mestverbranding of mestverwerking ontstaan;
g. gegevens of bescheiden op grond waarvan is verzekerd dat de producten, bedoeld in onderdeel f, niet worden afgevoerd naar of op of in de bodem worden gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein; en
h. indien de verbrandings- of verwerkingsinstallatie nog niet operationeel is, gegevens waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat de installatie wordt gerealiseerd vóór 1 mei 2009, onderscheidenlijk 1 november 2007.
(…)
Artikel 116
1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen.
2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen."
In de toelichting op de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2005, nr. TRCJZ/2005/3489, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, 254), bij welke wijziging onder meer de artikelen 112 tot en met 116 aan deze regeling zijn toegevoegd, is vermeld:
"De aanvragen worden voor zover zij volledig zijn ingediend en derhalve zijn voorzien van de in artikel 115 voorgeschreven gegevens en bescheiden, in volgorde van ontvangst bij de Dienst Regeling in behandeling genomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij een daartoe strekkend formulier, dat op 7 maart 2006 door verweerder is ontvangen, een aanvraag gedaan voor ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling in verband met pluimveemestverwerking.
- Bij besluit van 6 december 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond van 270.270 diereenheden niet mag overschrijden en dat dit plafond reeds op 1 maart 2006 was bereikt, terwijl de aanvraag van appellant op 7 maart 2006 is ontvangen door verweerders Dienst Regelingen.
- Bij brief van 5 januari 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Verweerder wijst erop dat het totaal aantal diereenheden waarvoor ontheffing wordt verleend beperkt is tot ten hoogste 270.270, waarvan 135.135 eenheden zijn gereserveerd voor mestverbranding en de overige eenheden voor mestverwerking. Onderscheid wordt gemaakt in mestverbranding en mestverwerking van varkensmest en pluimveemest. Met de op 1 maart 2006 ingediende aanvragen zal het plafond voor het aantal dieren waarvoor in verband met pluimveemestverwerking ontheffing kan worden verleend, waarop ook de aanvraag van appellante ziet, worden bereikt. Aangezien de aanvraag van appellante op 7 maart 2006 is ontvangen, is deze daarom afgewezen. Verweerder stelt dat appellante tijdig op de hoogte had kunnen zijn van de openstelling van de regeling en dat zij had moeten beseffen dat snelheid met het inzenden van haar aanvraag geboden was.
Een afwijkende vaststelling van de volgorde van ingediende aanvragen, zoals door appellante verzocht is niet mogelijk, nu het gaat om een gebonden bevoegdheid die de wet- en regelgeving aan verweerder(s Dienst Regeling) verlenen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat haar aanvraag ten onrechte is afgewezen op de enkele grond dat het landelijk plafond al op 1 maart 2006 is overschreden. Appellante wijst erop dat zij zich de moeite heeft getroost haar aanvraag conform de daarvoor geldende voorwaarden volledig in te dienen. De volgorde van toekenning van ontheffingen moet worden bepaald naar het doel van de regeling: degene die het eerst aan de voorwaarden van de regeling voldoet, moet als eerste in aanmerking komen voor een ontheffing. Verweerder heeft de aanvraag van appellante dan ook ten onrechte niet inhoudelijk behandeld. Omdat alle mest op het bedrijf van appellante onomkeerbaar wordt verwerkt en de eindproducten buiten de Nederlandse landbouw worden afgezet, voldoet de aanvraag van appellante aan alle voorwaarden voor het verlenen van een ontheffing.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/230) heeft het College geoordeeld dat andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot het indienen van (ontheffings) aanvragen in de Uitvoeringsregeling niet berusten op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. Gelet hierop moet de Uitvoeringsregeling in zoverre overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels. Het College acht de toepassing van deze beleidsregels in beginsel aanvaardbaar.
5.2 Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat alle ontheffingsaanvragen bij binnenkomst een aanvraagnummer toegekend hebben gekregen. Voorts is de ontvangstdatum op deze aanvragen vermeld. De indieners van onvolledige aanvragen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om deze aanvragen aan te vullen met de in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens.
Op 30 maart 2006 is door mr. J. van der Veen, notaris te Dordrecht, een loting als bedoeld in artikel 116, tweede lid, Uitvoeringsregeling verricht, teneinde de volgorde vast te stellen van de op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen. In de akte van loting is vermeld dat de reden van de loting was gelegen in de omstandigheid, dat het plafond, dat wil zeggen het maximum aantal diereenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend, met de op die datum ontvangen aanvragen was overschreden. De volgorde waarin de aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 in aanmerking zouden komen voor ontheffing, is bepaald door de volgorde van het getrokken lotnummer van het desbetreffende aanvraagnummer. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat ook onvolledige aanvragen die op 1 maart 2006 bij hem waren binnengekomen, zijn meegenomen in deze loting. Doordat met de - ten dele onvolledige - aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 het plafond voor ontheffingen reeds was bereikt, konden aanvragen die na 1 maart 2006 zijn ontvangen, waaronder de aanvraag van appellante, reeds om die reden niet meer voor toewijzing in aanmerking komen, aldus verweerder.
5.3 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/246) heeft het College geoordeeld dat verweerder met het in de loting betrekken van aanvragen die niet voorzien waren van alle in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens, op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 116, eerste lid, Uitvoeringsregeling. Aangezien de bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsgrond voor de ontheffingsaanvragen van appellant mede op deze handelwijze is gebaseerd, heeft verweerder mitsdien ook in dit geval gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb, dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid. Verweerder heeft mitsdien gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb, dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid.
5.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep van appellante gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dit verband merkt het College nog op dat het standpunt van appellante, inhoudend dat - alsnog - voorrang moet worden gegeven aan de aanvragers, die volledig aan de voorwaarden van de Uitvoeringsregeling voldoen, niet kan worden onderschreven.
Naar het oordeel van het College is het in de Uitvoeringsregeling neergelegde beleid van verweerder, waarbij de volledigheid van de aanvragen tot uitgangspunt is genomen en ook rekening is gehouden met nog te realiseren verbrandings- of verwerkingsinstallaties, niet onredelijk.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan
haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de griffierechten aan appellante dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes