Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/832 20 december 2007
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 10 november 2006, bij het College binnengekomen op 14 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant, gericht tegen een besluit tot afwijzing van zijn aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 van de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 8 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 18 oktober 2007 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting op verzoek van het College door appellant nog een stuk in het geding gebracht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde hier van belang als volgt:
" Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 113
(…)
2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. (…)
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…)
Artikel 115
1. Bij de aanvraag worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. de omvang van de voorgenomen vergroting van het varkensrecht, onderscheidenlijk het pluimveerecht;
b. de aard en de capaciteit van de installatie waarin de mestverbranding of de mestverwerking plaatsvindt;
c. de wijze waarop de dierlijke meststoffen worden bewerkt of verwerkt en de techniek van de bij de mestverwerking gebruikte systemen;
d. een volledige beschrijving van het mestverwerkingsproces;
e. de hoeveelheid en de aard van de dierlijke meststoffen die zullen worden verbrand of verwerkt;
f. een beschrijving van de eindproducten die bij de mestverbranding of mestverwerking ontstaan;
g. gegevens of bescheiden op grond waarvan is verzekerd dat de producten, bedoeld in onderdeel f, niet worden afgevoerd naar of op of in de bodem worden gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein; en
h. indien de verbrandings- of verwerkingsinstallatie nog niet operationeel is, gegevens waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat de installatie wordt gerealiseerd vóór 1 mei 2009, onderscheidenlijk 1 november 2007.
(…)
Artikel 116
1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen.
2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen."
In de toelichting op de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2005, nr. TRCJZ/2005/3489, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, 254), bij welke wijziging onder meer de artikelen 112 tot en met 116 aan deze regeling zijn toegevoegd, is vermeld:
"De aanvragen worden voor zover zij volledig zijn ingediend en derhalve zijn voorzien van de in artikel 115 voorgeschreven gegevens en bescheiden, in volgorde van ontvangst bij de Dienst Regeling in behandeling genomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft bij een daartoe strekkend formulier, door verweerder ontvangen op 1 maart 2006, een aanvraag gedaan voor ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling in verband met pluimveemestverbranding.
- Bij besluit van 11 augustus 2006 heeft verweerder appellant meegedeeld dat zijn aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond van 270.270 diereenheden niet mag overschrijden en dat dit plafond reeds met de op 1 maart 2006 binnengekomen aanvragen was bereikt. Door middel van een loting is de aanvraag van appellant op een zodanige plaats op een afhandelingslijst terecht gekomen, dat er geen kans bestaat dat deze (alsnog) nog binnen het plafond kan komen.
- Bij brief van 22 augustus 2006 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard.
Verweerder wijst erop dat het aantal diereenheden waarvoor ontheffing wordt verleend is beperkt tot ten hoogste 270.270, waarvan 135.135 eenheden zijn gereserveerd voor mestverbranding en de overige eenheden voor mestverwerking. Onderscheid wordt gemaakt in mestverbranding en mestverwerking van varkensmest en pluimveemest. Met de op 1 maart 2006 ingediende aanvragen is het plafond voor pluimveemestverbranding, waarvoor ook appellant een aanvraag heeft ingediend, bereikt. Om die reden is met behulp van een loting de volgorde van aanvragen bepaald. In de categorie mestverbranding heeft de aanvraag van appellant na loting lotnummer * geloot. Het plafond is bereikt bij lotnummer 120. Gelet hierop is de aanvraag van appellant afgewezen.
Voorts heeft verweerder overwogen dat andere regelingen, zoals die met betrekking tot de berekening van pluimveerechten, bij de ontheffingsaanvraag geen rol spelen.
Ook de door appellant gestelde investering in C is niet van invloed op de beoordeling van zijn ontheffingsaanvraag.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt dat verweerder ten onrechte een loting heeft toegepast. Door de loting is volgens bij de beslissing op ontheffingsaanvragen volgens appellant sprake van een kansspel, hetgeen leidt tot oneerlijke concurrentie en strijd met de Wet op de kansspelen. Voorts wijst appellant erop dat de informatieverstrekking over de afhandeling van zijn aanvraag niet goed is verlopen, waardoor eveneens sprake is van oneerlijke concurrentie. Daarnaast is het plafond te laag en heeft er ten onrechte geen overleg plaatsgevonden met het bedrijfsleven. Tot slot wijst appellant erop dat niet alle gehonoreerde ontheffingen zullen worden benut.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/230) heeft het College geoordeeld dat andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van - onder meer - aanvragen om ontheffing in de Uitvoeringsregeling niet berusten op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid.
Gelet hierop moet de Uitvoeringsregeling in zoverre overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels.
5.2 De grieven van appellant met betrekking tot het door verweerder toepassen van een loting, het niet verhogen van het landelijk plafond van het aantal diereenheden en het achterwege laten van overleg met het bedrijfsleven richten zich niet tegen het bestreden besluit, maar tegen hetgeen in de Uitvoeringsregeling is bepaald.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de Uitvoeringsregeling in strijd is met het recht. Evenmin kan worden geoordeeld dat verweerder na afweging van alle in aanmerking komende belangen, waaronder de belangen van diegenen die in een positie verkeren gelijk aan die waarin appellant zegt te verkeren, in redelijkheid niet tot vaststelling van de Uitvoeringsregeling, zoals deze ten tijde van belang luidde, heeft kunnen komen. Met name valt niet in te zien waarom verweerder aldus afwegende en afgezet tegen de nationale en communautaire regelgeving in verband met de milieu-effecten van dierlijke mestproductie en het in dit kader gevoerde beleid, niet in redelijkheid tot een ontheffingsplafond van 270.270 diereenheden en - bij overschrijding daarvan - tot de keuze voor een lotingsysteem heeft kunnen komen. In het kader van het bestreden besluit hoefde verweerder vorenstaande bijzonderheden, gezien de hiervoor genoemde context, niet nader te motiveren. Het vorenstaande in aanmerking genomen is het College van oordeel dat toepassing van de hier van belang zijnde beleidregels van de Uitvoeringsregeling aanvaardbaar moet worden geacht, zodat de onderhavige grieven van appellant falen.
5.3 Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat alle ontheffingsaanvragen bij binnenkomst een aanvraagnummer toegekend hebben gekregen. Voorts is de ontvangstdatum op deze aanvragen vermeld. De indieners van onvolledige aanvragen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om deze aanvragen aan te vullen met de in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens. Op 30 maart 2006 is door mr. J. van der Veen, notaris te Dordrecht, een loting als bedoeld in artikel 116, tweede lid, Uitvoeringsregeling verricht, teneinde de volgorde vast te stellen van de op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen. In de akte van loting, zoals deze ter zitting door appellant is overgelegd, is vermeld dat de reden van de loting was gelegen in de omstandigheid, dat het plafond, dat wil zeggen het maximum aantal diereenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend, met de op die datum ontvangen aanvragen was overschreden. De volgorde waarin de aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 in aanmerking zouden komen voor ontheffing, is bepaald door de volgorde van het getrokken lotnummer van het desbetreffende aanvraagnummer. Ter zitting is namens verweerder desgevraagd meegedeeld dat ook onvolledige aanvragen die op 1 maart 2006 bij hem waren binnengekomen, zijn meegenomen in deze loting. Doordat met de - ten dele onvolledige - aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 bij lotnummer 120 het plafond voor ontheffingen voor pluimveerechten reeds was bereikt, konden aanvragen die een veel hoger lotnummer toegekend hadden gekregen, reeds om die reden niet meer voor toewijzing in aanmerking komen, aldus verweerder.
5.4 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/246) heeft het College geoordeeld dat verweerder met het in de loting betrekken van aanvragen die niet voorzien waren van alle in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens, op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 116, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.
Aangezien de bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsgrond voor de ontheffingsaanvraag van appellant op deze handelwijze is gebaseerd, heeft verweerder mitsdien ook in dit geval gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb, dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid.
5.5 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep van appellant gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De overige gronden van het beroep behoeven geen bespreking.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,-- (zegge: honderdeenenveertig euro) aan hem
wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de griffierechten aan appellant dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes