Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/915 en 06/916 4 december 2007
11249 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkoming ex art. 86
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat te Montfoort,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.A. van Dartel, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 12 december 2006, bij het College binnengekomen op 18 december 2006, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 8 november 2006 en 15 november 2006.
Bij bedoelde besluiten heeft verweerder deels gegrond en deels ongegrond verklaard de bezwaren van appellant tegen de besluiten waarbij op basis van artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) de tegemoetkoming in de door appellant als gevolg van maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza geleden schade definitief was vastgesteld.
Bij brief van 15 januari 2007 heeft appellant de gronden van de beroepen aangevuld.
Bij brieven van 16 februari 2007 en 19 februari 2007 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 11 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde alsmede de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De voor de beoordeling van het geschil van belang zijnde artikel(onderdel)en van de Gwd luiden als volgt:
"Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
(…)
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…).
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
(…)
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel (…).
(…)
Artikel 87
Alvorens (…) produkten en voorwerpen op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt (…), wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 88
(…)
2. De in artikel 87 bedoelde waardevaststelling geschiedt door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door Onze Minister.
3. Indien Onze Minister of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling verzoekt Onze Minister de kantonrechter in het kanton waar de dieren, bedoeld in artikel 87, zijn gedood of produkten en voorwerpen, bedoeld in dat artikel, onschadelijk zijn gemaakt (…), drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het tweede lid aangewezen deskundige.
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd in verband met een uitbraak van aviaire influenza in Nederland hebben in twee stallen van het bedrijf van appellant conform artikel 87 Gwd op 8 maart 2003 taxaties plaatsgevonden van de waarde van de dieren, de waarde van het voer en eieren en de waarde van de overige besmette of van besmetting verdachte producten en voorwerpen.
- Op 10 maart 2003 heeft op het bedrijf van appellant de ruiming plaatsgevonden.
- Bij afzonderlijke brieven van 14 april 2003 heeft appellant te kennen gegeven bezwaar te hebben tegen de waardebepalingen van de hennen en de eieren en heeft appellant verzocht om hertaxaties.
- Op 22 december 2005 en 23 februari 2006 hebben hertaxaties plaatsgevonden van de waarde van de dieren, de waarde van het voer en de waarde van de overige besmette of van besmetting verdachte producten en voorwerpen.
- Bij afzonderlijke besluiten van 24 maart 2006 en 7 september 2006 heeft verweerder de tegemoetkoming definitief vastgesteld.
- Appellant heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij brieven van respectievelijk 12 april 2006 en 16 oktober 2006.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden - op de hierna aangehaalde punten identieke - besluiten heeft verweerder voor zover relevant het volgende overwogen:
“ (…)
Uitgangspunt bij de vergoeding van de eieren is op grond van artikel 86, tweede lid, onderdeel c, van de Gwwd de waarde op het moment van de maatregel. Idealiter is de taxatie op dezelfde dag verricht als de ruiming plaatsvond. Het moment van de maatregel is in dat geval de taxatie. Dit betekent dat de waarde van de eieren op taxatiedatum in beginsel bepalend is.
Door de beperkte afzetmogelijkheden van de eieren op het moment dat de bedrijven werden getaxeerd, was de waarde van de betreffende eieren op het moment van de maatregel nihil (bij vervoersverbod) dan wel gering (bij beperkte afzet aan industrie). Omdat de waarde op taxatiedatum door deze beperkte verhandelbaarheid voor deze eieren niet voorhanden was, is aansluiting gezocht bij de laatste leveringsfactuur van de eieren. De factuurprijs van de laatste levering eieren is bepalend voor de hoogte van de tegemoetkoming van de vernietigde eieren. Na deze laatste levering daalt de waarde van de eieren op het betreffende bedrijf immers door de genoemde oorzaken.
Er is bewust geen aansluiting gezocht bij een vergoeding van de vernietigde eieren op basis van gemiddelde noteringen op het moment van taxatie. Het gaat er om de waarde van de vernietigde eieren op het moment van de maatregel te bepalen, niet de waarde van vergelijkbare eieren op datzelfde moment.
Dit houdt in uw geval in dat de op uw bedrijf vernietigde eieren terecht op basis van de laatste leveringsfactuur [d.d. 28 februari 2003 van de eierhandelaar C B.V. (toevoeging College)] zijn vergoed.
(…)
Uit vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer AWB 04/1137) blijkt dat ik me op goede gronden op het standpunt kan stellen dat de tussen het moment van taxatie en de ruiming gelegde eieren niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. De door mij gevoerde praktijk om in beginsel onmiddellijk tot ruiming over te gaan heeft als consequentie dat bij direct geruimde bedrijven reeds om die reden geen sprake kan zijn van nagelegde eieren die voor vergoeding in aanmerking zouden kunnen komen. Dit houdt helaas voor u in dat deze eieren niet vergoed worden.
Bovendien geldt dat voor het tijdsverloop tussen taxatie en ruiming een dagvergoeding is verstrekt als tegemoetkoming in de kosten van verzorging, waaronder voer, van het pluimvee. Gelet hierop zie ik geen aanleiding om de na de taxatie geproduceerde eieren te vergoeden.
(…)
Uw verzoek [om vergoeding van geleden schade in de vorm van wettelijke rente (toevoeging College)] dient te worden aangemerkt als een verzoek om schadevergoeding ten gevolge van vertraging in de voldoening van de geldsom. In artikel 6:119, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat schadevergoeding, die verschuldigd is wegens vertraging in de voldoening van een geldsom, bestaat in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar met de voldoening daarvan in verzuim is geweest. Aanspraak op rente- of schadevergoeding ontstaat dus indien sprake is van verzuim vanwege een niet tijdige betaling.
(…)
Het feit dat u pas naar aanleiding van het [primaire (toevoeging College)] besluit (…) aanspraak kon maken op het bij de hertaxatie definitief vastgestelde bedrag is derhalve inherent aan de in de Gwwd voorziene hertaxatieprocedure. (…)
(…).”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Ingevolge artikel 86, tweede lid, Gwd dient voor de tegemoetkoming als uitgangspunt te worden genomen de waarde van de onschadelijk gemaakte producten op het moment van de maatregel. Dit betekent dat de waarde van de eieren van appellant had moeten worden bepaald aan de hand van de marktprijs van de week waarin de ruiming heeft plaatsgevonden, te weten de marktprijs van week 11, minus € 0,41 zoals te doen gebruikelijk was bij appellant, welke prijs appellant zou hebben ontvangen indien de eieren niet zouden zijn geruimd. Voor de bepaling van de waarde van geruimde eieren is mitsdien ten onrechte de laatst ontvangen factuur, die ziet op week 9, in aanmerking genomen. Volgens appellant kan het vervoersverbod ingesteld op 2 maart 2003 bij de waardebepaling geen rol spelen. Bovendien zijn de maatregelen die zijn genomen ter bestrijding van vogelpest niet meegenomen in de waardevaststelling van het pluimvee en de voorwerpen, terwijl daarvoor ook een vervoersverbod gold. Ook is appellant van mening dat op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) verweerder gehouden is de marktwaarde van de eieren op het moment van de maatregel te vergoeden.
Uit de tekst van artikel 86, tweede lid, Gwd blijkt voorts dat alle geruimde eieren vergoed dienen te worden tegen de waarde die ze hebben op dat moment. Gebleken is echter dat in strijd met deze bepaling 200.000 eieren, gelegd tussen de datum van taxatie en de datum van de ruiming, niet zijn vergoed. Appellant ziet geen enkele reden waarom deze eieren niet zouden kunnen worden vergoed. De dagvergoeding die verweerder voor deze eieren heeft uitgekeerd, is ontoereikend om alle kosten te dekken. Bovendien is hierin niet de winst berekend die appellant zou hebben gemaakt, indien de eieren verhandeld konden worden. De dagvergoeding kan derhalve niet als tegemoetkoming op de grond van artikel 86, tweede lid, Gwd worden gekwalificeerd.
Voorts is in de bestreden besluiten ten onrechte uitgegaan van een waardevaststelling en het toekennen van de tegemoetkoming exclusief BTW. Appellant valt namelijk niet onder de Landbouwregeling en kan dus BTW verrekenen. Verweerder had de waardevaststellingen inclusief BTW aan appellant dienen te vergoeden. Appellant wijst ter onderbouwing van dit standpunt op een tweetal uitspraken van het College van 30 juni 2005 inzake AWB 04/257 en 9 januari 2004 inzake AWB 01/844 (<www.rechtspraak.nl> LJN: AO2577).
Tot slot is appellant van mening dat hij op grond van artikel 8:73 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) recht heeft op schadevergoeding in de vorm van een rentevergoeding vanaf 5 werkdagen na 2 april 2003, de datum van vaststelling van het voorschot. Door toedoen van verweerder is de tegemoetkoming in de schade later voldaan en op een aantal punten nog niet geheel voldaan. Volgens appellant zijn de primaire besluiten onrechtmatig en heeft verweerder voorts het beginsel van fair play geschonden door enerzijds in eerste instantie 90% van de waardebepaling uit te keren omdat appellant gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een hertaxatie te verzoeken en anderzijds eigenhandig een correctie toe te passen op de waardevaststellingen van de taxateur. De besluiten zijn mitsdien op onrechtmatige wijze voorbereid hetgeen tot vertraging in de afhandeling heeft geleid. De vertraging is voorts gelegen in het feit dat verweerder pas op 20 juli 2005 de verzoeken tot benoemen van hertaxateurs heeft ingediend bij de kantonrechter.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de eerste plaats is aan de orde de vraag of verweerder in redelijkheid aan zijn besluit, waarbij hij tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 86 Gwd heeft vastgesteld, de waarde van de eieren zoals die in de hertaxaties is bepaald, ten grondslag heeft kunnen leggen.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 Gelet op het wettelijke kader dient verweerder bij de bepaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd uit te gaan van de waardevaststelling door de deskundigen op grond van artikel 88, tweede lid, Gwd. Slechts in uitzonderlijke gevallen zal verweerder van de aldus vastgestelde waarde kunnen afwijken. Volgens vaste jurisprudentie van het College, zoals onder andere neergelegd in de uitspraak van
20 september 2005 inzake AWB 04/720 (gepubliceerd op <www.rechtspraak.nl > LJN: AU3674) zal dat het geval kunnen zijn wanneer de vaststelling zozeer ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is, dat verweerder in redelijkheid de waardevaststelling niet aan eventuele verdere besluiten, waarbij het bedrag van de tegemoetkoming een rol speelt, ten grondslag kan leggen.
5.3 Gebleken is dat de taxateurs de waardebepalingen hebben gebaseerd op de laatste leveringsfactuur van 28 februari 2003 van eierhandelaar C B.V., zodat verweerder gelet op het wettelijk stelsel in beginsel gehouden is bij toepassing van artikel 86 Gwd van die waardebepaling uit te gaan.
Naar het oordeel van het College heeft appellant geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder had moeten besluiten dat hij de door taxateurs opgemaakte waardebepaling van de eieren van appellant in redelijkheid niet aan zijn besluiten ten grondslag kon leggen. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat als gevolg van het op 2 maart 2003 ingevoerde vervoersverbod van een normale marktwaarde van de eieren van appellant na die datum geen sprake meer was. De omstandigheid dat appellant normaal gesproken een prijs bepaalde aan de hand van de voor die week geldende marktprijs minus € 0,41 kan daaraan niet af doen. Evenmin hoefde de omstandigheid dat ten behoeve van de taxatie gebruik is gemaakt van een factuur met een datum die 10 dagen voor het moment van taxatie is gelegen, voor verweerder aanleiding te vormen om van die waardebepaling af te wijken. Dat, zoals appellant heeft gesteld, de maatregelen ter bestrijding van de vogelpest niet zijn betrokken in de waardevaststelling van het pluimvee en de voorwerpen, terwijl ook daarvoor een vervoersverbod gold, kan
- wat daar verder ook van zij - evenmin afbreuk doen aan vorenvermeld uitgangspunt, aangezien het in onderhavig geval de waardebepaling van eieren betreft, die - in tegenstelling tot het pluimvee - mogelijk nog wel enige handelswaarde vertegenwoordigde bij verkoop aan de industrie. Voorts dient naar het oordeel van het College het in dit kader gedane beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM worden verworpen. Een dergelijk beroep stuit naar het oordeel van het College af op de omstandigheid dat de eieren op het bedrijf zijn vernietigd ter voorkoming van verdere verspreiding van vogelpest en derhalve in het algemeen belang. De maatregelen zijn bovendien getroffen onder de in de wet voorziene voorwaarden en het op basis van het artikel 86 Gwd gecreëerde stelstel van risicotoedeling bevat naar het oordeel van het College een fair balance tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellant.
5.4 Voorts is het College, volgens vaste jurisprudentie van het College, onder andere neergelegd in de uitspraak van 20 april 2006 AWB 04/1137 (<www.rechtspraak.nl> LJN: AW5769), van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eieren gelegd tussen het moment van taxatie en de ruiming niet voor vergoeding in aanmerking komen. De omstandigheid dat vanaf het moment van taxatie vast stond dat de eieren onschadelijk gemaakt zouden worden, bevestigt naar het oordeel van het College de juistheid van de opvatting van verweerder dat het taxatiemoment bepalend is voor de toepassing van artikel 86, tweede lid, onder c, Gwd. De door verweerder ten algemene gevoerde praktijk om in beginsel onmiddellijk tot ruiming over te gaan heeft als consequentie dat bij direct geruimde bedrijven reeds om die reden geen sprake kan zijn van nagelegde eieren die voor vergoeding in aanmerking zouden kunnen komen. Dat de aan appellant toegekende dagvergoeding voor de eieren voor het tijdsverloop tussen taxatie en ruiming niet kostendekkend is en daarin geen winst is verdisconteerd zodat van een vergoeding als bedoeld in artikel 86, tweede lid, Gwd, geen sprake kan zijn, zoals appellant heeft aangevoerd, miskent het door verweerder op goede gronden ingenomen uitgangspunt dat het taxatiemoment bepalend is voor toepassing van artikel 86, tweede lid, onder c, Gwd.
5.5 Met betrekking tot de stelling van appellant dat verweerder de tegemoetkoming in de schade ten onrechte exclusief BTW heeft uitgekeerd, overweegt het College dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de tegemoetkoming in de schade exclusief BTW kan worden vastgesteld. Appellant heeft de eieren waar het in dit geding om gaat, immers niet aan afnemers verkocht en geleverd. Appellant behoeft terzake geen omzetbelasting af te dragen. In zoverre is dan ook geen sprake van schade.
De verwijzing van appellant naar de uitspraken van het College van 30 juni 2005 inzake AWB 04/257 en van 9 januari 2004 inzake AWB 01/844 kan hem, gelet op het vorenstaande, niet baten.
5.6 Ten aanzien van hetgeen appellant heeft aangevoerd ter onderbouwing van het verzoek om schadevergoeding overweegt het College allereerst dat uit het vorenstaande is gebleken dat de bestreden besluiten rechtmatig zijn. Hieruit volgt dat de stelling van appellant dat de schade niet in zijn geheel is voldaan door toedoen van verweerder geen doel treft. De overige in dit verband aangevoerde argumenten treffen evenmin doel reeds omdat deze voor het eerst in het beroepschrift van appellant naar voren zijn gebracht.
De stelling dat de vertraging in de afhandeling van de procedure onder meer is gelegen in het feit dat verweerder pas op 20 juli 2005 de verzoeken tot benoemen van hertaxateurs heeft ingediend bij de kantonrechter - hetgeen het College aldus begrijpt dat appellant stelt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM is overschreden - treft daarentegen naar het oordeel van het College doel. Het College overweegt daartoe het volgende.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op een behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn.
Het College stelt vast dat in dit geval appellant bij afzonderlijke brieven van 14 april 2003 te kennen heeft gegeven het niet eens te zijn met de waardebepaling van de eieren en heeft verzocht om hertaxatie. Op deze datum is naar het oordeel van het College de redelijke termijn gaan lopen, aangezien appellant zijn bezwaren tegen de hem toekomende tegemoetkoming in de schade eerst aan de rechter kan voorleggen nadat de hertaxatie en een bezwaarprocedure hebben plaatsgevonden. Vanaf de indiening van deze verzoeken om hertaxatie tot aan 7 september 2006, de datum waarop verweerder de definitieve tegemoetkoming in de schade heeft vastgesteld, is ongeveer 3,5 jaar verstreken. Onder aftrek van een termijn van één jaar die voor het afhandelen van de procedure van hertaxatie redelijk was geweest, is het College van oordeel dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM met het verstrijken van 2,5 jaar is overschreden. Het College neemt daarbij in aanmerking dat noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellant een rechtvaardiging is aangetroffen voor de lange duur van de procedure.
Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), onder meer uit de uitspraak van het EHRM van 29 maart 2006 (Pizzati, JB 2006, 134), volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Slechts wanneer het bestuursorgaan concrete omstandigheden aandraagt die aanleiding vormen om te twijfelen aan de aanwezigheid van spanning en frustratie, of wanneer de rechter zelf dergelijke omstandigheden onderkent, zal de rechter op dit punt onderzoek moeten verrichten. Aangezien verweerder omstandigheden als hier bedoeld niet heeft aangevoerd en het College ook zelf dergelijke omstandigheden niet aanwezig acht, is bij appellant als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn sprake geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade op voet van artikel 8:73 Awb voor vergoeding in aanmerking komt.
Het vorenstaande in aanmerking genomen is het College van oordeel dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) dient te worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade ten bedrage van in totaal € 2.500,00.
5.7 Het beroep dient voor zover het schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM gegrond te worden verklaard.
Aangezien is gebleken dat de bestreden besluiten voor het overige rechtmatig zijn, ziet het College aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb, te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand blijven.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1, ad € 322,00 per punt). Voorts dient het door appellant voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 282,00 aan hem te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep in beide zaken gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb in stand blijven;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan appellant te betalen een bedrag van € 2.500,00 (zegge:
tweeduizendvijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 september 2006 tot aan de
dag der algehele voldoening;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,00 (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 282,00 (zegge: tweehonderdtweeëntachtig
euro) aan hem wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en de griffierechten aan appellant dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 december 2007.
w.g. J.A. Hagen w.g. P.M. Beishuizen