Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/742 26 september 2007
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 oktober 2006, bij het College binnengekomen op 4 oktober 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 augustus 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 24 februari 2006, waarbij de aanvraag akkerbouwsubsidie 2005 van appellant in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling) is afgewezen.
Bij brief van 2 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 juli 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is vertegenwoordigd door C en verweerder door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
"Artikel 107
Braaklegging
1. In geval van toepassing van artikel 71 zijn Pro landbouwers die de areaalbetaling aanvragen, verplicht een deel van het areaal van hun bedrijf tegen compensatie uit productie te nemen.
2. De braakleggingsverplichting wordt voor elke landbouwer die areaalbetalingen aanvraagt, vastgesteld als een proportioneel gedeelte van zijn areaal dat met akkerbouwgewassen is ingezaaid en waarvoor een aanvraag wordt ingediend en dat overeenkomstig dit hoofdstuk uit productie wordt genomen.
Het basispercentage van de braakleggingsverplichting wordt vastgesteld op 10% voor de verkoopseizoenen 2005/2006 en 2006/2007.
3. De braakgelegde grond mag worden gebruikt voor:
- (…)
- de teelt van leguminosen op een landbouwbedrijf dat voor de gehele productie wordt beheerd in overeenstemming met de in Verordening (EEG) nr. 2092/91 vastgelegde verplichtingen.
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
"Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1.(…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft, met uitzondering van de oppervlakten voor de steunregelingen voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, de aangegeven oppervlakte meer dan 30% groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd. (…) "
De Regeling luidde ten tijde en voorzover hier van belang:
" Artikel 7
1. De landbouwer die percelen uit productie neemt in het kader van de areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen, op vrijwillige basis of - met ingang van 2006 - in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, is verplicht deze percelen in te zaaien met een groenbemester onder de navolgende voorwaarden:
a. (…)
Artikel 40
In afwijking van artikel 7, eerste lid, is de teelt van voederleguminosen op een uit productie genomen oppervlakte, bedoeld in artikel 107, derde lid van Verordening 1782/2003, enkel toegestaan indien de verzamelaanvraag vergezeld gaat van een bewijs van certificering door de Stichting SKAL te Zwolle voor het gehele bedrijf van de landbouwer. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het op 17 mei 2005 door verweerder ontvangen formulier Gecombineerde opgave 2005 heeft appellant onder meer akkerbouwsteun in het kader van de Regeling aangevraagd voor 12,09 ha zomertarwe en 5,54 ha braak met voederleguminosen. Blijkens het bij de verzamelaanvraag behorende formulier "Overzicht gewaspercelen 2005" omvatte het bedrijf van appellant in 2005 51,38 ha.
- Bij brief van 5 augustus 2005 heeft verweerder appellant, die bij de verzamelaanvraag alleen het voorblad van het geldende SKAL-certificaat had overgelegd, verzocht alsnog het volledige certificaat over te leggen. Bij dezelfde brief heeft verweerder appellant erop gewezen dat braakpercelen met voederleguminosen, zoals door appellant in zijn aanvraag opgegeven, slechts voor subsidie in aanmerking komen als het bedrijf volledig SKAL gecertificeerd is.
- Appellant heeft verweerder daarop het op naam van D gestelde certificaat met een geldigheidsduur van 1 november 2004 t/m 1 februari 2006 doen toekomen. Uit het certificaat blijkt dat het bedrijf van appellant voor een omvang van 47,10 ha is gecertificeerd.
- Bij besluit van 24 februari 2006 heeft verweerder de door appellant opgegeven percelen met de gewascode 1565 voor braak met voederleguminosen als niet geconstateerd aangemerkt, aangezien niet alle percelen van het bedrijf van appellant in 2005 waren gecertificeerd door, of voor omschakeling waren aangemeld bij de Stichting SKAL. Verweerder heeft bij dit besluit vervolgens met toepassing van artikel 51, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de volledige aanvraag akkerbouwsteun 2005 afgewezen.
- Bij brief van 13 maart 2006 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 10 januari 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, overwogen dat het bedrijf van appellant in het aanvraagjaar 2005 niet in volle omvang biologisch beheerd en SKAL-gecertificeerd is geweest. Appellant heeft dat jaar een extra perceel, perceel 15 in de aanvraag, gepacht, maar dit perceel niet omgeschakeld naar de biologische productiemethode en dit evenmin als perceel in omschakeling gemeld bij Stichting SKAL. Verweerder stelt dat appellant hierdoor niet heeft voldaan aan de voorwaarde van artikel 40 van Pro de Regeling op grond waarvan de categorie braak met voederleguminosen uitsluitend voor steun kan worden opgeven als het volledige bedrijf is gecertificeerd door de Stichting SKAL. Hierdoor kunnen de door appellant in de aanvraag 2005 opgegeven braakpercelen met voederleguminosen niet als geconstateerd in de zin van artikel 2 van Pro Verordening (EG)
nr. 796/2004 worden aangemerkt.
In reactie op de stelling van appellant dat genoemde percelen per abuis zijn opgegeven met gewascode 1565 voor braak met voederleguminosen, in plaats van gewascode 668 voor groene braak merkt verweerder op, dat ingevolge de Regeling een wijziging van de aanvraag van appellant na 13 juni 2005 slechts mogelijk zou zijn, indien er sprake zou zijn van een door verweerder erkende kennelijke fout. Verweerder is echter van mening dat er in de onderhavige situatie geen sprake is van een kennelijke fout, aangezien de aanvraag geen innerlijke tegenstrijdigheden bevat en het evenmin ontbreekt aan samenhang tussen de hierin verstrekte gegevens. Verweerder wijst erop dat de combinatie van gewascode 1565 en bijdragecode 830 op zich is toegestaan en geen tegenstrijdigheid in de aanvraag oplevert en concludeert dat de aanvraag als zodanig niet onlogisch of inconsequent is ingevuld. Hierdoor behoefde verweerder niet te twijfelen aan hetgeen appellant met zijn aanvraag bedoelde. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet, komt voor rekening en risico van appellant.
Ten aanzien van het betoog van appellant dat de opgelegde korting onevenredig zwaar is in verhouding met de gemaakte vergissing, merkt verweerder op dat hij geen vrijheid heeft om af te wijken van het in artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 neergelegde sanctiesysteem. Verweerder handhaaft derhalve zijn besluit van 24 februari 2006 waarbij hij toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 en de aanvraag van appellant heeft afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat weergegeven, aangevoerd dat hij het perceel 15 met een oppervlakte van 5,75 ha per 1 januari 2005 heeft verkregen uit een loterij en op basis van pacht voor vier jaar in gebruik heeft genomen. Appellant erkent dat, nu dit perceel niet is omgeschakeld en als zodanig gemeld is bij de Stichting SKAL, zijn bedrijf in 2005 niet volledig SKAL-gecertificeerd was en hij hiermee niet voldeed aan artikel 40 van Pro de Regeling. Hoewel het hierdoor niet mogelijk was om in de aanvraag 2005 braakpercelen op te geven als braak met voederleguminosen, heeft hij dit per abuis wel gedaan. Deze vergissing is ontstaan doordat appellant de bijbehorende gewascode heeft overgenomen uit een eerdere aanvraag uit de periode waarin zijn bedrijf wel volledig biologisch beheerd werd en volledig SKAL-gecertificeerd was. Appellant had echter bedoeld om de gewascode voor groene braak te vermelden, die wel is toegestaan bij een gedeeltelijk omgeschakeld bedrijf.
Appellant stelt dat er in de aanvraag 2005 sprake is van een kennelijke fout, zoals bedoeld in artikel 12 van Pro Verordening 2419/2001 en het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Verweerder zou het hem dientengevolge moeten toestaan om deze fout te herstellen door voor de desbetreffende percelen de foutieve gewascode 1565 te wijzigen in de juiste gewascode 668 voor groene braak. Appellant betoogt dat hij te goeder trouw heeft gehandeld. De fout was volgens appellant voor verweerder eenvoudig te onderkennen geweest, indien verweerder het aanvraagformulier 2005, de meitelling, het SKAL-certificaat en het overzicht gewaspercelen in onderlinge samenhang zou hebben beoordeeld. Op het overzicht gewaspercelen bij de aanvraag 2005 staat immers duidelijk vermeld dat een nieuw perceel van 5,75 ha in gebruik is genomen per 1 januari 2005. Verder staat op de aanvraag oppervlakten een totale bedrijfsoppervlakte van 51,38 ha opgegeven, terwijl hiervan op het ingediende SKAL-certificaat slechts 47,10 ha als gecertificeerd stond vermeld. Verweerder had hieruit kunnen opmaken dat het bedrijf van appellant niet volledig was omgeschakeld en dat appellant geen braak met voederleguminosen bedoelde aan te vragen. Verweerder had appellant tijdig op deze fout moeten wijzen, zodat appellant nog de mogelijkheid zou hebben gehad om zijn aanvraag te wijzigen.
Ten slotte stelt appellant zich op het standpunt dat de door verweerder opgelegde sanctie niet in een redelijke verhouding staat tot de door appellant gemaakte fout. Dit klemt te meer nu het hier een groot financieel belang betreft voor zijn bedrijf. Hij is van mening dat hij drie keer wordt gestraft voor het maken van dezelfde fout.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat appellant de percelen 1, 7, 11 en 12 in de aanvraag 2005 heeft opgegeven met de gewascode 1565 (braak met voederleguminosen), terwijl het bedrijf van appellant dat jaar volledig omgeschakeld noch volledig gecertificeerd of voor omschakeling aangemeld was bij de Stichting SKAL. Hetgeen partijen verdeeld houdt is de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd om de door appellant gevraagde wijziging in de gewascode aan te brengen, en of verweerder terecht de ingevolge artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 toegepaste korting heeft gehandhaafd bij het bestreden besluit. Tevens in geschil is of er sprake is van een kennelijke fout in de aanvraag 2005 van appellant.
5.2 Het College stelt voorop dat de door appellant gewenste wijzing in de aanvraag 2005 slechts mogelijk zou zijn geweest in geval van een door verweerder erkende kennelijke fout in deze aanvraag.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft dit blijkens vaste rechtspraak aanvaardbaar geacht. Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
5.3 Anders dan appellant betoogt, is het College van oordeel dat van een kennelijke fout in voornoemde zin in de aanvraag 2005 van appellant niet kan worden gesproken.
Het College overweegt hiertoe in de eerste plaats, dat verweerder niet met een summier onderzoek van de aanvraag en de bijbehorende stukken had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen appellant beoogde aan te vragen. Immers, dat het bedrijf van appellant niet meer volledig omgeschakeld en SKAL-gecertificeerd was in 2005, met als gevolg dat de door appellant opgegeven percelen met gewascode braak met voederleguminosen niet in aanmerking kwamen voor akkerbouwsteun, heeft verweerder slechts door het opvragen van stukken en na nader onderzoek kunnen vaststellen. Het door appellant aangehaalde verschil tussen de opgegeven bedrijfsoppervlakte en de totaal gecertificeerde oppervlakte maakt dit niet anders. Het SKAL-certificaat zelf vermeldt alleen de gecertificeerde oppervlakte. Zoals door verweerder ter zitting is uiteengezet, dient hij in het geval dat de gecertificeerde oppervlakte niet overeenkomt met de opgegeven bedrijfsoppervlakte, bij de Stichting SKAL per perceel na te vragen of dit gecertificeerd, in omschakeling of onbekend is. Slechts met deze nadere informatie kan hij bepalen of een bedrijf volledig omgeschakeld of in omschakeling is en een perceel met gewascode braak met voederleguminose premiewaardig is. Dit is naar het oordeel van het College bezwaarlijk als een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag aan te merken. Reeds hierom kan in het onderhavige geval niet worden gesproken van een kennelijke fout.
Het College oordeelt voorts, dat de aanvraag verweerder ook overigens niet behoefde te leiden tot de vaststelling dat de aangevraagde gewascode geen goede weergave was van hetgeen appellant beoogde aan te vragen. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat appellant zelf in de aanvraag heeft ingevuld dat zijn bedrijf volledig biologisch en gecertificeerd was in 2005, en een aanvraag voor braak met voederleguminosen voor een dergelijk bedrijf niet onlogisch of innerlijk tegenstrijdig is te noemen. Nu geen sprake is van een kennelijke fout, kan de aanvraag niet worden aangepast. Verweerder heeft dan ook terecht beslist op de aanvraag zoals die daar lag.
5.4 De stelling van appellant dat verweerder tijdig had moeten waarschuwen dat de aanvraag onjuistheden bevatte acht het College onjuist. Hiermee miskent appellant dat hij zelf verantwoordelijk is voor de juistheid van zijn aanvraag en dat van hem verwacht mag worden dat hij deze aan de hand van zijn eigen gegevens controleert alvorens deze te verzenden.
5.5 Het betoog van appellant dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn, en dat hij drie maal wordt gestraft voor dezelfde fout kan hem evenmin baten. De sancties vloeien rechtstreeks voort uit artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, dat voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelstel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I-04559), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.6 Het College concludeert dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. F. Stuurop en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 september 2007.
w.g. H.C. Cusell w.g. C.M. Leliveld