Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/885 3 oktober 2007
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 november 2006, bij het College binnengekomen op 30 november 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen een besluit van 13 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 23 januari 2007 heeft verweerder afschrift toegezonden van een besluit van dezelfde datum waarbij hij, onder intrekking van zijn besluit van 26 oktober 2006, een nieuw besluit heeft genomen op het door appellant ingediende bezwaarschrift.
Bij brief van 24 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 22 augustus 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn zoon C, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 33
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode, of, in het geval (…)
b) (…)
Artikel 37
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
2. In afwijking van lid 1 wordt het gemiddelde voor een landbouwer die tijdens de referentieperiode een landbouwactiviteit begint, gebaseerd op de betalingen die hij heeft ontvangen tijdens het kalenderjaar/de kalenderjaren waarin hij de landbouwactiviteit heeft uitgeoefend.
Artikel 38
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, (…)”
Verordening (EG) n r. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin in voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voorzover ten tijde en hier van belang:
“Artikel 3 bis
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Artikel 2, sub r van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a. (…)
r. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het bij verweerder op 24 april 2005 ontvangen formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellant aangegeven dat er in de jaren 2000 t/m 2002 sprake was van een overmachtsituatie op zijn bedrijf, bestaande uit vernietiging van bedrijfsgebouwen en langdurige arbeidsongeschiktheid, waardoor de productie nadelig werd beïnvloed.
- Bij het door verweerder op 10 april 2006 ontvangen formulier “aanvraag toeslagrechten” heeft appellant in een toelichting aangegeven dat hij in 2002 geen maïs meer heeft verbouwd, omdat hij toen in verband met een heupprobleem nauwelijks meer kon lopen. Daarnaast heeft op de referentiejaren 2000 t/m 2002 een ruilverkaveling uit 1978, waarbij appellant goed geëgaliseerde en gedraineerde grond kwijt raakte en daarvoor deels sterk verontreinigde grond terug kreeg, een nadelige uitwerking op zijn bedrijfsvoering gehad.
- Bij brief van 13 september 2006 heeft verweerder appellant meegedeeld dat zijn beroep op overmacht niet zal worden gehonoreerd. De toeslagrechten zullen worden berekend op basis van de bij verweerder bekende gegevens uit de referentieperiode 2000 tot en met 2002.
- Bij besluit van 13 september 2006 heeft verweerder de appellant toe te kennen toeslagrechten vastgesteld.
- Op 5 oktober 2006 heeft verweerder een bezwaarschrift tegen dit besluit ontvangen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, zoals dat luidt na het gewijzigde besluit van 23 januari 2007, heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengavat, het volgende overwogen.
De berekening van de bedrijfstoeslagrechten is gebaseerd op het bedrijfstoeslagareaal, dat wil zeggen de gemiddelde oppervlakte die in de jaren 2000, 2001 en 2002 heeft geleid tot een areaalbetaling inclusief het voederareaal. Bij de berekening is uitgegaan van 2.6 ha maïs in 2000 en 2001 en 0 ha in 2002. Uit de van appellant bekende gegevens is niet gebleken van een ander aantal geconstateerde hectares en dieren.
Het beroep op overmacht in verband met langdurige arbeidsongeschiktheid kan niet slagen. Appellant heeft in de jaren 2002 en daarna geen aanvraag oppervlakten meer ingediend, terwijl verweerder ook een melding bedrijfsbeëindiging per 1 maart 2002 heeft ontvangen. Dat er in 2002 en daarna geen steunwaardige productie meer is gerealiseerd berust derhalve op een bedrijfsbeslissing en werd niet veroorzaakt door de twee heupoperaties die appellant in de tweede helft 2002 heeft ondergaan. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat met de door verweerder niet betwiste heupoperaties in de tweede helft 2002 nog niet is aangetoond dat appellant daardoor niet meer in staat was maïs te verbouwen.
Dat appellant tot 2000 een perceel vervuilde grond van 3 ha in gebruik heeft gehad, dat hij in 1983 verkreeg uit de ruilverkaveling Rijens Broek kan evenmin leiden tot een geslaagd beroep op overmacht.
Nu de productie van 2.6 ha maïs in 2000 gelijk was aan die uit 2001 is er geen sprake van een tijdelijke productiedaling in 2000 tengevolge van de aanwezigheid van vervuilde grond en tengevolge van andere nadelige effecten van de ruilverkaveling. Dat er sprake moet zijn van een productiedaling alvorens overmacht kan worden erkend is neergelegd in artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
De door appellant gestelde nadelige invloed van de ruilverkaveling en de daarop volgende door appellant als onrechtvaardig ervaren besluitvorming van de gemeente bestond reeds vele jaren. Voorzover appellant heeft willen betogen dat deze gevolgen zijn productie in alle referentiejaren nadelig heeft beïnvloed is verweerder nagegaan of, als er al sprake is van overmacht, gelet op artikel 40, tweede lid, van deze Verordening in de jaren 1997 t/m 1999 een hogere productie werd gerealiseerd. Dat is niet het geval nu ook in die jaren de maïsproductie eveneens 2.6 ha bedroeg.
4. Het standpunt van appellant
Appellant meent dat zijn bedrijfsuitoefening tengevolge van de resultaten van ruilverkaveling en gemeentelijk handelen in feite onmogelijk is geworden. Om die reden acht hij het redelijk dat zijn toeslagrechten worden berekend op basis van de referentiegegevens die golden vóór de ruilverkaveling, te weten 15 ha akkerbouwgrond en 4 ha weiland.
Verder heeft appellant inde tweede helft van 2002 een tweetal heupoperaties moeten ondergaan, waardoor hij nauwelijks meer kon lopen. Appellant meent dat dit een beroep op overmacht rechtvaardigt.
Verder is appellant bij de ruilverkaveling een stuk vergiftigde en voor landbouwactiviteiten onbruikbare grond toebedeeld dat hij pas in 2001 heeft kunnen verkopen. Bij wel bruikbare grond zou hij deze oppervlakte in 2000 stellig wel in zijn bedrijfuitoefening hebben betrokken. Ook dit rechtvaardigt een beroep op overmacht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de nieuwe beslissing op bezwaar van 23 januari 2007, waarbij het besluit van 26 oktober 2006 werd ingetrokken, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat bij het besluit van 23 januari 2007 niet aan het beroep van appellant is tegemoet gekomen, wordt het beroep op grond van artikel 6:19 van de Awb geacht mede tegen dit besluit te zijn gericht. Nu gesteld noch gebleken is dat appellant belang heeft bij vernietiging van het ingetrokken besluit van 26 oktober 2006, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
Derhalve is slechts aan de orde het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 23 januari 2007.
5.2 Ingevolge de artikelen 37 en 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 is het referentiebedrag het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat een aanvrager heeft ontvangen over de jaren 2000 tot en met 2002. Artikel 40, tweede lid van deze Verordening maakt het mogelijk, indien de productie van de aanvrager gedurende de referentieperiode 2000 tot en met 2001 nadelig werd beïnvloed door overmacht, als alternatieve referentieperiode de jaren 1997 tot en met 1999 te kiezen.
De toepasselijke regelgeving staat het verweerder daarom niet toe te voldoen aan het verzoek van appellant om als referentieperiode de jaren voorafgaand aan de ruilverkaveling (naar het College moet aannemen gaat het dan om jaren vóór het jaar 1983 waarin appellant grond kreeg toebedeeld uit de ruilverkaveling) toen hij 15 ha akkerland en 4 ha weiland had, als uitgangspunt voor de berekening van het referentiebedrag te kiezen.
5.3 Appellant heeft in de jaren 2000 en 2001 een productie gehad van 2.6 ha maïs, terwijl hij in 2002 geen productie heeft gehad. Niet gebleken is dat verweerder daarmee van onjuiste aantallen hectares is uitgegaan bij de berekening van het referentiebedrag.
5.3 Het College is van oordeel dat appellants beroep op overmacht in verband met de aanwezigheid van vervuilde grond niet kan slagen. Het gegeven dat appellant, naar hij stelt, in 1983 uit de ruilverkaveling 3 ha vervuilde grond verkreeg heeft er toe geleid dat hij deze grond niet voor de productie kon gebruiken.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Niet vol te houden is dat de reeds sinds 1983 bestaande situatie rond de vervuilde grond in een van de jaren van 2000 tot en met 2002 een abnormale en onvoorziene omstandigheid, zoals hiervoor omschreven, kan hebben opgeleverd.
Daarom kan ook aan het verzoek van appellant om op hem de alternatieve referentieperiode van 1997 tot en met 1999 van artikel 40, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, van toepassing te verklaren, niet voor inwilliging in aanmerking komen.
5.4 Evenmin kan appellant met succes een beroep op overmacht doen in verband met heupoperaties in de tweede helft van 2002. Voor een dergelijk beroep is immers noodzakelijk dat tengevolge van de gestelde overmacht de productie moet zijn gedaald. Ten opzichte van het voorafgaande jaar 2001 is de productie weliswaar gedaald, maar aangezien appellant per maart 2002 zijn bedrijfsuitoefening heeft gestaakt is niet aangetoond dat tengevolge van de heupoperaties van appellant in de tweede helft van 2002 de productie is gedaald. Evenmin is aannemelijk geworden dat de beslissing om het bedrijf per maart te staken in verband met de heupproblemen van appellant het gevolg is van een situatie van overmacht als bedoeld in het aangehaalde arrest Käserei Champignon Hofmeister op. Veeleer lijkt het aannemelijk dat appellant tengevolge van een, niet primair ten gevolge van appellants heupproblemen genomen, ondernemersbeslissing zijn bedrijf heeft gestaakt.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover gericht tegen het besluit van 26 oktober 2006;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2007 .
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas