Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/352 31 augustus 2007
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
1. A Agro B.V., te B, en
2. C Transport B.V., te D, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 10 mei 2006, bij het College binnengekomen op 11 mei 2006, beroep ingesteld tegen een beslissing van verweerder van 30 maart 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen een kennisgeving van verweerder als bedoeld in artikel 6, achtste lid, van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (Pb. 1993, nr L 30, blz. 1, hierna: Verordening), niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 13 juni 2006 hebben appellanten de gronden van het beroep aan het College toegezonden.
Bij brief van 8 augustus 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen zijn ter zitting verschenen bij hun hiervoor genoemde gemachtigde. Namens A Agro B.V. is voorts verschenen E.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb. 1975, nr. L 194, blz. 47, zoals nadien gewijzigd, hierna: Richtlijn) is onder meer het volgende bepaald.
" Artikel 1
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) "afvalstof": elke stof of elk voorwerp behorende tot de in de bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
(…)
Artikel 2
1. Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
(…)
b) wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
(…)
iii) kadavers en de volgende landbouwafvalstoffen: faecaliën (…)
(…)”
2.2 In de Verordening is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
" Artikel 1
1. Deze verordening is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap.
(…).
Artikel 2
In deze verordening wordt verstaan onder:
a) afvalstoffen: de afvalstoffen die als zodanig zijn omschreven in Richtlijn 75/442, artikel 1, onder a);
(…)
g) kennisgever: elke natuurlijke of rechtspersoon die tot kennisgeving is verplicht, dat wil zeggen de hierna bedoelde persoon die voornemens is afvalstoffen over te brengen of te doen overbrengen:
i) de persoon wiens activiteiten deze afvalstoffen hebben voortgebracht (oorspronkelijke producent),
(…)
l) Staat van verzending: elke Staat van waaruit een overbrenging van afvalstoffen voorgenomen is of plaatsvindt;
m) Staat van bestemming: elke Staat waarnaar een overbrenging van afvalstoffen voorgenomen is of plaatsvindt voor verwijdering of nuttige toepassing, (…)
Artikel 6
1. Wanneer de kennisgever voornemens is in bijlage III genoemde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van een Lid-Staat naar een andere Lid-Staat over te brengen en/of deze door een of meer andere Lid-Staten heen te voeren, zendt hij, onverminderd artikel 25, lid 2, en artikel 26, lid 2, een kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.
(…)
3. De kennisgeving geschiedt door middel van het begeleidende document dat wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van verzending.
(…)
6. De kennisgever moet met de ontvanger een contract afsluiten voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen.
(…)
8. De bevoegde autoriteit van verzending kan in overeenstemming met de nationale wetgeving besluiten de kennisgeving zelf te zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming, met afschrift aan de ontvanger en de bevoegde autoriteit van doorvoer, in plaats van dit door de kennisgever te laten doen.
Artikel 7
1. De bevoegde autoriteit van bestemming zendt binnen drie werkdagen na ontvangst van de kennisgeving een ontvangstbevestiging aan de kennisgever en een afschrift daarvan aan de andere bevoegde autoriteiten en aan de ontvanger.
2. De bevoegde autoriteiten van bestemming, verzending en doorvoer beschikken na verzenden van de ontvangstbevestiging over een termijn van 30 dagen om bezwaar te maken tegen de overbrenging.
(…)
De betrokken bevoegde autoriteiten kunnen besluiten binnen een termijn van minder dan 30 dagen schriftelijk toestemming te geven.
(…)
Artikel 8
1. Indien geen bezwaar is gemaakt, mag de overbrenging plaatsvinden nadat de termijn van 30 dagen is verstreken. Stilzwijgende toestemming vervalt echter één kalenderjaar na dato.
Indien de bevoegde autoriteiten besluiten schriftelijk toestemming te verlenen, kan de overbrenging onmiddellijk na ontvangst van alle benodigde toestemmingen plaatsvinden.
(…)
Artikel 36
De Lid-Staten wijzen de voor de toepassing van deze verordening bevoegde autoriteit of autoriteiten aan. Voor doorvoer wijst elke Lid-Staat één bevoegde autoriteit aan.
2.3 In de Meststoffenwet is onder meer het volgende bepaald.
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming,
(…)"
2.4 In het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
" Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. produceren van dierlijke meststoffen: produceren van dierlijke meststoffen door het op een bedrijf houden of anderszins aanwezig hebben van dieren;
(…)
q. EEG-verordening: verordening (EEG) nr. 259/93 (…);
Artikel 58
Ter zake van meststoffen is Onze Minister de bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 36, eerste volzin, van de EEG-verordening.
Artikel 59
1. De kennisgever, bedoeld in artikel 2, onderdeel g, van de EEG-verordening, zendt de kennisgeving, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid, 6, eerste lid, 15, eerste lid, of 17, vierde lid, van die verordening, aan Onze Minister.
2. De kennisgever voegt bij de kennisgeving een afschrift van het contract, bedoeld in de artikelen 3, zesde lid, 6, zesde lid, of 15, vierde lid, onderdeel b, van de EEG-verordening.
3. Onze Minister zendt de kennisgeving, alsmede een afschrift van het contract, aan de bevoegde autoriteit van bestemming bedoeld in artikel 2, onderdeel d, van de EEG-verordening, met een afschrift aan de ontvanger, bedoeld in artikel 2, onderdeel h, van die verordening en aan de bevoegde autoriteit van doorvoer, bedoeld in artikel 2, onderdeel e, van die verordening.”
2.5 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De Dienst Regelingen is door verweerder belast met de uitvoering van de Verordening.
- De Dienst Regelingen heeft op 13 januari 2006 van appellante sub 1 een kennisgeving als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Verordening ontvangen. Deze kennisgeving zag op het overbrengen van pluimveemest van het bedrijf van appellante naar Duitsland. Blijkens de kennisgeving zou appellante sub 2 als transportonderneming bij de overbrenging van de mest betrokken zijn.
- De Dienst Regelingen heeft vervolgens een brief, gedateerd op 20 januari 2006, verzonden aan de “Regierung von Unterfranken” te Würzburg, Duitsland, zijnde de bevoegde autoriteit van bestemming. In deze brief heeft de Dienst Regelingen medegedeeld geen bezwaar te hebben tegen het overbrengen van de pluimveemest. Bij de brief is een afschrift van de kennisgeving gevoegd.
- De “Regierung von Unterfranken” heeft bij brief van 1 februari 2006 appellante sub 1 medegedeeld bezwaar te zullen maken tegen de overbrenging.
- Bij brief van 17 februari 2006 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de brief van 20 januari 2006. Bij brief van dezelfde datum hebben zij de voorzieningenrechter van het College gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
- Bij uitspraak van 27 maart 2006 (AWB 06/186, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AW2014) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft ervan afgezien appellanten te horen, wegens het kennelijke karakter van de niet-ontvankelijkheid. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de brief van 20 januari 2006 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder stelt dat het verzenden van een kennisgeving volgt uit artikel 59 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en niet is gericht op enig rechtsgevolg. Verzending van de kennisgeving volgt bovendien uit artikel 59 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet zelf.
In zijn verweerschrift voert verweerder aan dat het verzenden van de kennisgeving een feitelijke uitvoeringshandeling is waarbij de Dienst Regelingen slechts controleert of de kennisgeving volledig is en het contract is bijgevoegd. Indien dat niet het geval is krijgt de kennisgever de gelegenheid dit te herstellen. Er vindt geen beoordeling van voorwaarden plaats. Verweerder stelt dat alleen kan worden geweigerd de kennisgeving door te sturen indien de kennisgever niet voldoet aan de verplichting de kennisgeving samen met een afschrift van het contract met de ontvanger van de meststoffen in te dienen bij de Dienst Regelingen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen primair, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 8 september 2005 (Commissie/Spanje, C-416/02), dat verweerder ten onrechte meent dat de Verordening van toepassing is. Volgens hen is mest niet als afvalstof te duiden zodat geen kennisgeving hoeft te worden gedaan.
Subsidiair stellen appellanten dat de brief van verweerder van 20 januari 2006 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep open dient te staan. Appellanten voeren daartoe aan dat uit de tekst van de brief blijkt dat verweerder wel degelijk een beoordeling uitvoert.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat doorzending door verweerder van een kennisgeving als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Verordening - zoals gedaan door appellante sub 1 - voortvloeit uit artikel 6, achtste lid van de Verordening in samenhang met artikel 59, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Blijkens de tekst van artikel 59 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet houdt de daarin aan verweerder opgelegde taak tot doorzending niet meer in, dan dat verweerder nagaat of de kennisgeving compleet is en, als dat het geval is, de kennisgeving zendt aan de bevoegde autoriteit van bestemming.
Het College is van oordeel dat, mede in aanmerking genomen dat geen sprake is van een inhoudelijke beoordeling van de kennisgeving door verweerder, het bericht van doorzending aan de bevoegde autoriteit van bestemming niets anders behelst dan de mededeling van een plaatsgevonden hebbende feitelijke handeling en niet kan worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar en vervolgens eventueel beroep kan worden ingesteld. Aan deze doorzending, noch aan de mededeling daarvan is enig rechtsgevolg verbonden. Het feit dat verweerder in de brief van 20 januari 2006 ook mededeelt dat er geen bezwaar bestaat maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond faalt.
Gelet op het voorgaande komt het College niet toe aan een beoordeling van de eerste beroepsgrond van appellanten, te weten hun stelling dat verweerder ten onrechte meent dat de Verordening van toepassing is. Uit artikel 2, onder g, van de Verordening volgt wie tot kennisgeving verplicht is. In artikel 59, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ligt, zoals uit het voorgaande volgt, niet de taak of bevoegdheid van verweerder besloten om na te gaan of de kennisgever terecht een kennisgeving heeft gedaan. Voor zover appellanten beoogd hebben te betogen dat de Besluitgeefster heeft bepaald dat zij een kennisgeving, als hier aan de orde, moeten doen en dat een en ander ten onrechte in meergenoemd Uitvoeringsbesluit is bepaald, stuit dit betoog reeds af op de omstandigheid dat het Uitvoeringsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is, waarvan de rechtmatigheid hier - wegens het ontbreken van een daarop gebaseerd besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb - niet ter toetsing kan staan.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het bezwaar van appellanten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. M.A. Voskamp