Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/71 5 september 2007
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
Handelsonderneming A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. M.W. van Heumen en mr. H.J. 't Hart, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 januari 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 14 juni 1999, genomen op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 25 februari 2004 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 26 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 16 november 2005 heeft verweerder zijn eerdere besluit van 23 december 2003 herzien.
Bij brief van 6 december 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2005, waar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. De eveneens tussen partijen bij het College aanhangige beroepen AWB 04/69 en 04/70 zijn gelijktijdig ter zitting behandeld. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en partijen de gelegenheid geboden het tussen hen aanwezige (financiële) geschil onderling op te lossen. Het College heeft daarbij bepaald dat ingeval partijen niet tot een vergelijk komen, het College alsnog op het beroep van appellante zal beslissen.
Bij brief van 15 december 2005 heeft appellante verweerder een financieel voorstel gedaan. Verweerder heeft dit voorstel bij brief van 21 december 2005 afgewezen.
Bij brief van 16 maart 2006 heeft verweerder appellante uitgenodigd een nieuw voorstel te doen.
Nadien is het College geen correspondentie tussen partijen meer bekend en is het onderzoek gesloten.
Partijen hebben het College toestemming gegeven de zaak zonder nadere behandeling ter zitting af te doen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…)."
In de in artikel 1 van de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de "oud voor nieuw"-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de "oud voor nieuw"-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de "oud voor nieuw"-regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstoring van de markt in de zin van artikel 7 van Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
(6) Overwegende dat in het kader van een conform het Verdrag gevoerd economisch beleid regulering van de scheepsruimte in de eerste plaats op de weg ligt van de ondernemingen in de sector; dat de kosten van de te treffen maatregelen dus gedragen moeten worden door de in de binnenvaart actieve ondernemingen; dat deze regulering inhoudt dat er voor het in de vaart brengen van bepaalde nieuwe scheepsruimte voorwaarden moeten worden vastgesteld, zonder dat dit tot een totale blokkering van de toegang tot de markt leidt; dat deze voorwaarden in de tijd en qua effect beperkt kunnen zijn en op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen van de markt kunnen variëren, maar dat vanaf 29 april 1999 de verhoudingen binnen vier jaar geleidelijk tot nul moeten worden teruggebracht; dat, zodra de verhouding tot nul is teruggebracht, dit reguleringsmechanisme, de zogeheten "oud voor nieuw"-regeling, als waakmechanisme dient te worden gehandhaafd; dat de krachtens de "oud voor nieuw"-regeling betaalde speciale bijdragen dienen te worden ondergebracht in het reservefonds en dienen te kunnen worden gebruikt om slooppremies te verlenen, wanneer interventie op de markt is geboden;
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(…)"
De in artikel 1 van de Wet bedoelde Commissieverordening luidde medio 1999 onder meer als volgt:
"SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton,
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30%.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115%; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
3. (…)
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1:1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1,30:1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,75:1."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in 1997 opdracht gegeven tot de bouw van het motorvrachtschip "Marla".
- Blijkens een meetbrief d.d. 21 mei 1999 (kenmerk: HN7318) is het op onderijking gebaseerde laadvermogen (verplaatsing in m3) in tonnen in zoetwater (dichtheid van 1) van de "Marla" 1.969,624 ton.
- Appellante heeft de "Marla" (brandmerk: 24035 B R 1999) medio 1999 in de vaart gebracht.
- Bij besluit van 14 juni 1999 heeft verweerder appellante een speciale bijdrage opgelegd van ƒ 83,301,00 (€ 37.800,35). Bij de vaststelling van deze speciale bijdrage is verweerder uitgegaan van een laadvermogen van de "Marla" van 1.969,624 ton en heeft hij de op te leggen bijdrage verlaagd met de compensatiewaarde van enkele gesloopte schepen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 juni 1999, aangevuld bij brief van 23 mei 2000, bezwaar gemaakt.
- Op 24 september 1999 heeft appellante een bedrag van ƒ 83,301,00 (€ 37.800,35) op rekening van verweerder overgemaakt.
- Op 20 oktober 1999 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Bij brief van 8 november 2001 heeft appellante de gronden van bezwaar aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere besluit van 16 november 2005
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 14 juni 1999 gehandhaafd en het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij het besluit van 16 november 2005 heeft verweerder de op appellante rustende oud-voor-nieuw verplichtingen nader berekend in overeenstemming met de uitspraak van het College van 15 oktober 2003 (AWB 02/1763, www.rechtspraak.nl, LJN: AN8972) en deze, na aftrek van een compenserend tonnage van 1.715,904, vastgesteld op € 35.013,36 (253,720 ton x 1 x € 138,00).
Verweerder is bij deze berekening uitgegaan van het in de vaart brengen van 1.969,624 ton laadvermogen, onder toepassing van de oud voor nieuw verhouding van 1:1, en heeft de bij dit laadvermogen behorende coëfficiënt (115%) toegepast op het tarief van € 120,00 per ton. De uitkomst hiervan (€ 138,00 per ton) is vervolgens vermenigvuldigd met het voor oud-voor-nieuw verplichtingen in aanmerking te nemen tonnage van 253,720.
4. Het standpunt van appellante
Appellante handhaaft, ook na kennisneming van het besluit van 16 november 2005, haar grieven tegen de oplegging van de oud-voor-nieuw verplichtingen.
Zij acht deze in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat op het moment dat zij de opdracht tot de bouw van het motorvrachtschip "Marla" gaf, vaststond dat de toen bestaande oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen en dat zij er op mocht vertrouwen dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening kan volgens appellante niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat deze verordening werd vastgesteld.
Appellante heeft naar voren gebracht dat verweerder bij zowel het primaire als het bestreden besluit te hoge oud-voor-nieuw verplichtingen heeft opgelegd, omdat hij coëfficiënten heeft toegepast op tonnages, terwijl deze op de tarieven dienen te worden toegepast.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geen oordeel gegeven over de na de hoorzitting in het aanvullende bezwaarschrift van 8 november 2001 naar voren gebrachte stelling dat Nederland in strijd met artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 718/1999 heeft verzuimd een 'fonds voor de binnenvaart' op te richten en dat om die reden verweerder niet als de ter zake van dat fonds bevoegde autoriteit kan worden aangemerkt.
Verweerder was dus niet bevoegd aan appellante de speciale bijdrage ter zake van de "Marla" op te leggen. Door op dit punt in het bestreden besluit niet in te gaan, lijdt het bestreden besluit aan een motiveringsgebrek.
In het besluit van 16 november 2005 is de speciale bijdrage ten onrechte berekend over 253,720 ton tegen een tarief van
€ 138,00. Van de zijde van verweerder was in een persoonlijk gesprek tussen C van verweerders ministerie en appellantes gemachtigde uitdrukkelijk toegezegd dat de laatste 450 ton laadvermogen van (ieder) in de vaart te brengen schip tegen een tarief van € 84,00 zal worden afgerekend. Dit volgt ook uit de bijlage bij het primaire besluit van 14 juni 1999 en uit het bestreden besluit. Verweerder handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door in het nadere besluit van 16 november 2005 op deze toezegging terug te komen. Voorts is de beslissing in zoverre in strijd met het verbod van reformatio in peius.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College wijst er allereerst op dat in het onderhavige geschil enkel de oplegging aan appellante van oud-voor-nieuw verplichtingen in verband met het in de vaart brengen van de "Marla" ter discussie staat. De appellante in verband met het in de vaart brengen van het motorvrachtschip "Grindelwald" opgelegde oud-voor-nieuw verplichtingen zijn onderwerp van geschil in de uitspraken van het College van heden inzake AWB 04/69 en AWB 04/70.
5.2 Nu verweerder niet langer onverkort aan het bestreden besluit vasthoudt, moet het daartegen gerichte beroep gegrond worden verklaard en dient het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd. Op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het beroep tegen het bestreden besluit van 23 december 2003 mede gericht geacht tegen het besluit van 16 november 2005, waarmee het bestreden besluit van 23 december 2003 is gewijzigd.
5.3 Het College verwerpt het betoog van appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College verwijst hiervoor naar paragraaf 5.1 van zijn uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1179, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1003).
5.4 Het betoog van appellante inzake de bevoegdheid van verweerder wordt eveneens verworpen met verwijzing naar de uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1180, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1035), in het bijzonder naar paragraaf 5.3 daarvan.
5.5 Het College heeft niet kunnen constateren dat appellante door het instellen van bezwaar of beroep in een ongunstiger situatie is komen te verkeren dan die waarin zij had verkeerd als zij dit achterwege had gelaten. Bij het primaire besluit van 14 juni 1999 is haar een speciale bijdrage opgelegd van ƒ 83.301,00 (€ 37.800,35), welke oplegging bij het bestreden besluit is gehandhaafd. Bij het nadere besluit van 16 november 2005 is uiteindelijk een bijdrage opgelegd van
€ 35.013,36. Per saldo is appellant dus gunstiger behandeld, zodat haar beroep op schending van het verbod op reformatio in peius faalt.
5.6 Het vorenstaande doet evenwel niet aan af aan de vaststelling dat verweerder bij de berekening van de hoogte van de speciale bijdrage in het nadere besluit van 16 november 2005 ten onrechte met een tarief van € 138,00 per ton heeft gerekend. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van het College in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld. Weliswaar heeft verweerder bij het nadere besluit van 16 november 2005 op zichzelf de appellante verschuldigde oud-voor-nieuw verplichtingen terecht berekend in overeenstemming met de uitspraak van het College van 15 oktober 2003 inzake AWB 02/1763, doch in het onderhavige geval had verweerder ten aanzien van appellante moeten rekenen met een tarief van € 84,00 per ton, welk tarief haar kennelijk was toegezegd, hetgeen ondermeer kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat dit tarief in het primaire besluit van 14 juni 1999 de basis voor de berekening vormde. Tegen de toepassing van het tarief van € 84,00 per ton waren de bezwaren van appellante ook niet gericht, zodat dit bij het bestreden besluit van 23 december 2003 terecht niet tot wijzigingen heeft geleid. Het stond verweerder niet vrij op dit punt ten nadele van appellante terug te komen bij het primaire besluit van 16 november 2005.
5.7 Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het nadere besluit van 16 november 2005 te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante dienen te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
5.8 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 met een gemiddeld gewicht, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 23 december 2003 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 november 2005 gegrond;
- vernietigt dit besluit en draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante vergoedt het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro).
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2007.
w.g. C.J. Borman De griffier is buiten staat de
uitspraak te ondertekenen