Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/159 1 augustus 2007
7800 Fokkerijbesluit
Uitspraak in de zaak van:
de vereniging Europees Arabisch Stamboek voor Shagya-Paarden, Sportpaarden en Sportpony’s, te Donkerbroek, appellante,
gemachtigde: mr. S.A. Wensing, advocaat te Roden,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A.C. Visser en ir. M.C. Vonk, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 februari 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschrift van 20 december 2004.
Bij besluit van 9 maart 2006 heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van appellante gericht tegen de afwijzing van appellantes aanvraag om erkenning als Nederlandse stamboekorganisatie binnen de EU.
Op 24 april 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Bij brief van 26 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 28 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellante waren tevens aanwezig A, voorzitter van appellante, B, bestuurslid van appellante, en C, penningmeester van appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 90/427/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1990 tot vaststelling van zoötechnische en genealogische voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in paardachtigen (PbEG L 224; hierna: Richtlijn) is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 4
1. (…)
2. Volgens de procedure van artikel 10 stelt Pro de Commissie, overeenkomstig de in lid 1 omschreven beginselen, het volgende vast:
a) de criteria voor de erkenning van organisaties en verenigingen die stamboeken bijhouden of aanleggen;
b) de criteria voor de inschrijving en registratie in de stamboeken;
(…)”
De Beschikking van de Commissie van 11 juni 1992 tot vaststelling van de criteria voor de erkenning van organisaties en verenigingen die stamboeken voor geregistreerde paardachtigen bijhouden of aanleggen (92/353/EEG; hierna: Beschikking) luidt voor zover hier van belang als volgt.
“ Artikel 2
De autoriteiten van de betrokken Lid-Staat erkennen officieel elke organisatie of vereniging die stamboeken bijhoudt of aanlegt, voor zover zij aan de in de bijlage vastgestelde voorwaarden voldoet.
(…)
BIJLAGE
Om officieel te kunnen worden erkend moeten de organisaties en verenigingen die voor geregistreerde paardachtigen stamboeken bijhouden, secties van stamboeken aanleggen en stamboeken aanleggen, aan de volgende voorwaarden voldoen:
1. (…)
2. Bij controle door de bevoegde autoriteiten moeten zij aantonen dat zij:
(…)
d) voldoende paardachtigen omvatten om een programma voor rasverbetering en rasveredeling te kunnen uitvoeren of om de instandhouding van het ras te kunnen garanderen wanneer dat noodzakelijk wordt geacht;
(…).”
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 76
1. Onverminderd het bepaalde bij artikel 55 worden Pro ter bevordering van de raszuiverheid of ter verbetering van de raskenmerken bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen gesteld omtrent het fokken met dieren van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen veesoorten.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op:
a. de voorwaarden voor de erkenning door Onze Minister van instellingen, die stamboeken bijhouden;
(…)”
In het Fokkerijbesluit is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 3
1. Een organisatie kan na een daartoe strekkend verzoek worden erkend als een instelling, die één of meer stamboeken of registers voor runderen, buffels, varkens, schapen, geiten en paardachtigen bijhoudt, indien voldaan wordt aan de voorwaarden die daaromtrent krachtens de artikelen 7, eerste lid, en 11, tweede lid, zijn gesteld en
(…)
d. voor paardachtigen: bij regelgeving van de Europese Gemeenschap op grond van artikel 4 van Pro richtlijn 90/427/EEG zijn gesteld.
(…)
Artikel 11
1. Ter uitvoering van de artikelen 2, 3 en 5 en van het bepaalde krachtens artikel 7, tweede lid, van dit besluit wordt medewerking gevorderd van het bestuur van het Productschap Vee en Vlees.
2. De gevorderde medewerking bestaat uit het verrichten van werkzaamheden en het bij verordening stellen van nadere regelen, die noodzakelijk zijn voor:
a. het verlenen van de erkenning als een instelling die één of meer stamboeken of registers voor runderen, buffels, varkens, schapen, geiten of paardachtigen bijhoudt, op grond van artikel 3;
(…)
3. Onverminderd het tweede lid bestaat de gevorderde medewerking uit:
a. het verlenen van de erkenningen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a (…).”
In de Verordening Uitvoering Fokkerijbesluit 2001 van het bestuur van het Productschap Vee en Vlees is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 3
1. Verlening en intrekking van de in artikel 11, tweede lid, van het Fokkerijbesluit en de in artikel 2, tweede lid, van deze verordening bedoelde erkenning, wordt opgedragen aan de voorzitter.
2. De bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, worden niet uitgeoefend dan nadat de voorzitter daarover het advies van de betrokken commissies heeft ingewonnen.
(…)
Artikel 11
1. Bij besluit van het bestuur, gehoord de Interim-Commissie paardenhouderij, worden ter uitvoering van deze verordening nadere regels gesteld die noodzakelijk zijn voor:
a. het verlenen van de erkenning als een instelling die één of meer stamboeken of registers voor paardachtigen bijhoudt op grond van artikel 3 van Pro het Fokkerijbesluit; (…).
Artikel 13
Een erkenning wordt verleend indien voldaan wordt aan de voorwaarden die daaromtrent gesteld zijn bij de ingevolge de artikelen 8, 9, 10 dan wel 11 gestelde regels.”
In het Reglement erkenningen fokkerijorganisaties paardachtigen 2001 van het bestuur van het Productschap Vee en Vlees (hierna: Reglement) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 2
Een organisatie of vereniging kan worden erkend als instelling die voor geregistreerde paardachtigen één of meer stamboeken bijhoudt, secties van stamboeken aanlegt of stamboeken aanlegt, indien de organisatie of vereniging:
(…)
h. over voldoende paardachtigen kan beschikken om een programma voor rasverbetering en rasveredeling te kunnen uitvoeren of om de instandhouding van het ras te kunnen garanderen, waarbij van een minimum actieve fokpopulatie aan paardachtigen wordt uitgegaan van tenminste 15 mannelijke en 100 vrouwelijke levende dieren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 13 mei 2002 heeft appellante een aanvraag ingediend ten behoeve van de erkenning als Nederlandse stamboekorganisatie binnen de EU.
- Bij besluit van 15 november 2002 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt, waarna verweerder beslist heeft op het bezwaar. Tegen deze beslissing heeft appellante beroep ingesteld bij het College. Het College heeft in haar uitspraak van 24 maart 2004 (AWB 03/937) overwogen dat verweerder niet bevoegd was om te beslissen op het verzoek van appellante; een overdracht door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) aan verweerder van de bevoegdheden tot verlenen en intrekken van erkenningen kan niet worden gelezen in artikel 11 van Pro het Fokkerijbesluit. Appellantes aanvraag is voorts doorgezonden naar de Minister van LNV.
- Bij besluit van 25 november 2004 heeft de Minister van LNV de aanvraag tot erkenning afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 december 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 30 september 2004, in werking getreden op 1 maart 2005 is artikel 11 van Pro het Fokkerijbesluit in die zin gewijzigd dat de verlening en intrekking van erkenningen expliciet is inbegrepen in de bij het Fokkerijbesluit aan het bestuur van het productschap overgedragen bevoegdheden.
- Op 8 september 2005 is appellante door de bezwaarschriftencommissie gehoord omtrent haar bezwaar.
- De bezwaarschriftencommissie heeft naar aanleiding van het bezwaar de door appellante geleverde gegevens voorgelegd aan de Commissie Erkenningen en Toezicht Paardenfokkerij en op 20 februari 2006 een notitie van deze Commissie ontvangen.
- Bij brief van 24 februari 2006 heeft appellante op deze notitie gereageerd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
De aanvraag om erkenning is afgewezen omdat niet is voldaan aan de in punt h van artikel 2 van Pro het Reglement genoemde voorwaarde. Onder punt h is bepaald dat de stamboekhouder dient te beschikken over een fokpopulatie van tenminste 15 mannelijke en 100 vrouwelijke dieren. Verweerder verwijst naar het advies van de Commissie Erkenningen en Toezicht Paardenfokkerij van 20 februari 2006. De Commissie is van oordeel dat het EASP bestaat uit vier duidelijk van elkaar te onderscheiden secties die ieder apart als een stamboek moeten worden beschouwd, te weten Shagya’s (Sha), Europees Rijpaard met Shagya/Arabisch/Engels volbloed (ERS), Europees Rijpony met Shagya/Arabisch/Engels volbloed (EPS) en Anglo-Arabieren (AA), waarbij het stamboek EPS in 2 categorieën is verdeeld. Uitgaande van het door appellante overlegde stuk “EASP Populatielijst per 24-08-2005” voldoet geen van de vier secties aan de minimale getalscriteria als genoemd in artikel 2, punt h van het Reglement. Bij toepassing van deze getalscriteria is niet uitgegaan van het totaal aantal geregistreerde hengsten en merries doch van een actieve fokpopulatie. Een paardachtige behoort tot de actieve fokpopulatie indien het is erkend dan wel goedgekeurd en als zodanig in het stamboek is geregistreerd. Veulens opgenomen in het veulenboek maken, zolang zij niet worden goedgekeurd voor stamboekopname, geen deel uit van de fokpopulatie.
Gelet op de fokdoelen, zoals deze in de aanvraag zijn omschreven, zijn de merries van de secties Anglo-Arabische Volbloedpaarden, EPS en ERS niet inzetbaar voor de sectie Shagya’s. Dit betekent dat voor deze laatst genoemde sectie slechts een actieve fokpopulatie is van 20 merries en derhalve niet is voldaan aan het getalscriterium. Voor de drie overige secties kan ten aanzien van de actieve fokpopulatie uit worden gegaan van de totale fokpopulatie met uitzondering van de hengsten en merries van de Shagya’s. Ook indien wordt uitgegaan van het in de meest gunstige zin uitleggen van een onderlinge uitwisselbaarheid, voldoen de secties niet aan de minimale getalscriteria.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat er niet, zoals verweerder doet, uitgegaan moet worden van vier duidelijk van elkaar te onderscheiden secties die elk als een stamboek moeten worden beschouwd, maar dient er te worden uitgegaan van één stamboek. Blijkens artikel 3 van Pro de Statuten stelt appellante zich ten doel de bevordering en stimulering van en de voorlichting over de fokkerij en inschrijving van Shagya’s, Sportpaarden en sportpony’s met Shagya/Arabisch-/Engels volbloed en Anglo-Arabische volbloedpaarden voor de diverse disciplines in de paarden- en ponysport. Appellante beheert vier fokrichtingen:
(-) Shagya-Arabisch volbloed, afgekort Sha, (-) Europees rijpaard met ShA/ox/AA volbloed, afgekort ERS, (-) Europese rijpony met ShA/ox/AA volbloed, afgekort EPS,
(-)Anglo-Arabisch volbloed, afgekort AA.
Elke fokrichting kent een veulenboek en een stamboek
Het door verweerder gehanteerde begrip "actieve fokpopulatie is" onjuist. Nergens in het Fokkerijbesluit staat vermeld dat met de actieve fokpopulatie wordt verstaan ‘de merries die erkend dan wel goedgekeurd en als zodanig zijn opgenomen in het stamboek’ en dat merries die nog staan ingeschreven in het veulenboek worden uitgesloten. Ook met paarden die zijn opgenomen in het veulenboek, kan gefokt worden. Paarden in de leeftijd van twee jaar of ouder, die zijn opgenomen in het veulenboek, maken absoluut onderdeel uit van de actieve fokpopulatie. Uitgaande van de juiste definitie van ‘actieve fokpopulatie’ is voldaan aan het getalscriterium. Zelfs indien wordt uitgegaan van het door verweerder gehanteerde begrip actieve fokpopulatie is aan het getalscriterium voldaan. Alle bij appellantes stamboek ingeschreven paarden en pony’s zijn erkend. De populatielijst van 24 augustus 2005 bevat tevens een aantal stamboekmerries afkomstig van andere stamboeken en ingeschreven bij appellante. Verweerder heeft deze gegevens niet meegerekend, ondanks dat deze merries voldoen aan het door verweerder gehanteerde begrip "actieve fokpopulatie".
Appellante hanteert slechts één stamboek en onderscheidt zich door als doel te stellen behoud en doorvoering van het Shagya bloed te realiseren teneinde hiermede een allround sportpaard te creëren dat middels de hantering van een viertal registers wordt ingedeeld, maar dat dient te voldoen aan één vastgesteld criterium.
De door verweerder gestelde voorwaarde inhoudende dat de actieve fokpopulatie uitsluitend dient te bestaan uit merries en goedgekeurde hengsten opgenomen in het stamboek, kan niet gerelateerd worden aan darvoor bestemde regelgeving.
Het Reglement waarin de minimale getalscriteria is bepaald is in strijd met de Europese regelgeving. Hierin is bepaald dat de organisatie/vereniging voldoende paardachtigen moet omvatten om een programma voor rasverbetering en rasveredeling te kunnen uitvoeren. Verweerder heeft geenszins aangetoond en vastgesteld dat met het door appellante opgegeven aantal paarden dit doel niet bereikt zou kunnen worden althans aan deze voorwaarde niet voldaan zou kunnen worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van artikel 6:20, vierde lid, Awb wordt het onderhavige beroep, dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 9 maart 2006, nu dat besluit aan het bezwaar niet tegemoet is gekomen.
Niet is gebleken dat appellante nog een afzonderlijk belang heeft bij beoordeling van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van het besluit. Dat beroep moet derhalve wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard. 5.2 In geschil is of verweerder appellantes aanvraag, ingediend ten behoeve van de erkenning als Nederlandse stamboekorganisatie binnen de EU, terecht heeft afgewezen.
5.2.1 Blijkens de overwegingen die aan de Richtlijn ten grondslag liggen, is deze er vooral op gericht om in de Europese landen een harmonisatie met betrekking tot stamboeken van paardachtigen tot stand te brengen. In dat licht past het dat de Commissie op een aantal punten in de Richtlijn de opdracht heeft gekregen om in overleg met het Permanent Zoötechnisch Comité bij beschikking uitvoeringsbeslissingen te nemen.
Met betrekking tot de erkenning van organisaties en verenigingen die stamboeken willen bijhouden of aanleggen, heeft de Commissie in de Beschikking een aantal voorwaarden geformuleerd. Een van de voorwaarden luidt: "Bij controle door de bevoegde autoriteiten moeten zij aantonen dat zij een voldoende aantal paardachtigen omvatten om een programma voor rasverbetering en rasveredeling te kunnen uitvoeren of om de instandhouding van het ras te kunnen garanderen wanneer dat noodzakelijk wordt geacht."
5.2.2 Het College is van oordeel dat de toepassing van deze voorwaarde een bij, een controle per afzonderlijk geval te verrichten, beoordeling vereist waarbij factoren van verschillende aard een rol kunnen spelen. In dit verband kan worden gedacht aan het historische of economische belang van het ras of aan de positie van het ras in andere landen binnen en buiten de EU. In elk geval gaat het om een, op de concrete omstandigheden van het individuele geval toegespitste, beoordeling waarbij alle van belang zijnde factoren bij de besluitvorming dienen te worden betrokken.
5.2.3 Naar het oordeel van het College is de wijze waarop in artikel 2, aanhef en onder h, van het Reglement aan de aldus op te vatten Beschikking, die geacht moet worden integraal onderdeel van de Richtlijn te vormen, een nadere implementatie wordt gegeven, in strijd met het in de Richtlijn neergelegde systeem.
Immers, de vereiste concrete beoordeling van alle van belang zijnde omstandigheden wordt vervangen door een in algemeen verbindende zin geformuleerde norm die een star, puur getalsmatig criterium bevat, dat geldt voor alle categorieën van paardachtigen.
Bij toepassing van deze norm kan aan specifieke, in een individueel geval aangevoerde argumenten geen recht worden gedaan.
Het College tekent hierbij aan dat, indien in het kader van de nationale regelgeving een beleidsregel zou zijn geformuleerd, waarin een zodanig getalsmatig criterium richtinggevend zou zijn voor de beoordeling van een aanvraag om erkenning, zulks in overeenstemming met de Richtlijn zou kunnen worden geacht, omdat van een zodanige norm in bijzondere gevallen kan worden afgeweken.
Het College acht de huidige bepaling, die een dergelijke flexibiliteit niet biedt, een onjuiste implementatie van de Richtlijn. Derhalve moet worden geoordeeld dat artikel 2, onder h, van het Reglement, verbindende kracht mist, voor zover daarbij - dwingend - is voorgeschreven dat moet worden uitgegaan van een minimum actieve fokpopulatie van paardachtigen van tenminste 15 mannelijke en 100 vrouwelijke dieren,
5.2.4 Aangezien de weigering appellante te erkennen als stamboekorganisatie uitsluitend berust op het niet voldoen aan eerdervermeld getalscriterium, zonder dat is uiteengezet waarom in casu het aantal beschikbare fokdieren onvoldoende is om het ras te verbeteren, te veredelen of in stand te houden, dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard. Verweerder zal worden opgedragen opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.3 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--, bestaande uit 1 punt (ter waarde van € 322,--) voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover ingesteld tegen het niet nemen van een besluit door verweerder;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 maart 2006 gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 maart 2006;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 25 november 2004, met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,-- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) door
verweerder aan haar wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. W.E. Doolaard en dr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2007.
w.g. H.C. Cusell (de griffier is niet tot ondertekening in staat)