Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/153 1 februari 2007
17040 Warenwet
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Uitspraak op het hoger beroep van:
A en B, te C, appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 19 december 2005 (hierna: rechtbank), met kenmerk
BC 05/2242-HAM1, in het geding tussen appellanten en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister).
Gemachtigde van B: A, echtgenoot van B.
Gemachtigde van de minister: R.F.C. Kleine Deters, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 3 februari 2006, bij het College binnengekomen op 6 februari 2006, beroep ingesteld tegen bovenvermelde uitspraak van de rechtbank.
Bij brief van 4 april 2006 heeft de minister op het hoger beroepschrift gereageerd.
Op 21 november 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A mede als gemachtigde van B is verschenen. De minister werd vertegenwoordigd door R.F.C. Kleine Deters, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. (…)
2. Deze wet is niet van toepassing ten aanzien van hetgeen geschiedt in de sfeer van de particuliere huishouding of van een daarmee bij algemene maatregel van bestuur gelijkgestelde andere huishouding, met dien verstande dat bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van technische voortbrengselen anders kan worden bepaald.
(…)
Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4 500 bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
Artikel 32b
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt.
(…)”
Ter uitvoering van artikel 32b Warenwet is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (hierna: Boetebesluit) voor overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens de Warenwet, per overtreding de hoogte van de daarop gestelde boete vastgesteld.
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(…)
Artikel 15
1. Eet- of drinkwaren of grondstoffen, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, moeten:
a. (…)
b. voor zover door de bereider geen bijzondere bewaartemperatuur op de voorverpakking is vermeld of de waar niet is voorverpakt, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7 °C bedraagt;
(…)”
Ingevolge het Boetebesluit kan voor overtreding van deze bepalingen aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan 50 of minder werknemers telde een boete van € 450,- worden opgelegd.
Artikel 3 Warenwetregeling Pro Hygiëne van levensmiddelen luidde ten tijde in geding als volgt:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. levensmiddelenbedrijf: elke onderneming die eet- of drinkwaren bereidt, verwerkt, behandelt, verpakt, vervoert, distribueert of verhandelt.
(…)
Artikel 3
Eet- of drinkwaren, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, worden zo snel mogelijk na de laatste warmtebehandeling of de laatste bereidingsfase daarvan, afgekoeld tot de in artikel 15, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bedoelde temperatuur.
(…)
Artikel 30
1. De exploitant van een levensmiddelenbedrijf identificeert ieder aspect van zijn werkzaamheden dat bepalend is voor de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld.
2. Teneinde de in het eerste lid bedoelde veiligheid van eet- en drinkwaren te realiseren, verricht de exploitant van een levensmiddelenbedrijf de volgende werkzaamheden die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP-systeem:
a. het analyseren van de potentiële risico's voor eet- en drinkwaren bij bereiding, verwerking, behandeling, verpakking, vervoer, distributie of verhandeling in zijn levensmiddelenbedrijf;
b. het nagaan op welke punten tijdens bereiding, verwerking, behandeling, verpakking, vervoer, distributie of verhandeling van eet- en drinkwaren zich risico's voor eet- en drinkwaren voor kunnen doen;
c. het aanwijzen van de kritische punten, zijnde de onder b bedoelde punten die kritisch zijn voor de veiligheid van eet- en drinkwaren;
d. het omschrijven en ten uitvoer leggen van doeltreffende controle- en bewakingsprocedures op die kritische punten; en
e. het op gezette tijden, en telkens wanneer het proces van bereiden, verwerken, behandelen, verpakken, vervoeren, distribueren of verhandelen van een eet- of drinkwaar wordt gewijzigd, herhalen van de onder a tot en met d bedoelde werkzaamheden.
Deze werkzaamheden worden vastgelegd in een schriftelijke rapportage die desgevraagd ter beschikking wordt gesteld van de met het toezicht ter zake belaste ambtenaren.
3. Door de exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden, met inachtneming van het tweede lid, passende veiligheidsprocedures vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien, teneinde de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld te waarborgen.”
Ingevolge het Boetebesluit kan voor overtreding van deze bepalingen aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan 50 of minder werknemers telde een boete van € 450,- worden opgelegd.
Ingevolge artikel II, tweede lid, Wijzigingswet 1988 Warenwet is het verboden waren, ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bij of krachtens een besluit als bedoeld in het eerste lid bepaalde, te verhandelen of waren in strijd met het bij of krachtens zodanig besluit bepaalde te bereiden, te vervaardigen, samen te stellen, te verpakken, te behandelen, te vervoeren, in te voeren of door te voeren. Voor de toepassing van de vorige volzin wordt onder “verhandelen” verstaan hetgeen daaronder in artikel 1 (nieuw) van de Warenwet wordt verstaan, zulks behoudens het bepaalde in het vijfde lid.
Het Kokswarenbesluit (Warenwet) luidde, ten tijde en voorzover van belang, als volgt:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. kokswaren: de waren als bedoeld in de artikelen 3 tot en met 8 van dit besluit;
b. gekoeld bewaard: zodanig bewaard dat de temperatuur van de waar maximaal 7 °C bedraagt;
c. gekoeld vervoerd: zodanig vervoerd dat de temperatuur van de waar maximaal 7 °C bedraagt;
(…)
Artikel 2
De in dit besluit bedoelde waren moeten voldoen aan de volgende algemene eisen:
1.
a. Zij moeten normaal van kleur, geur, smaak en consistentie zijn;
b. Zij moeten, indien zij kennelijk - teneinde ze voor consumptie gereed te maken - nog verhit moeten worden, ononderbroken gekoeld dan wel in diepvries bewaard of vervoerd worden, met dien verstande dat de temperatuur:
- tijdens het gekoeld vervoer naar de detailhandel in de minst koude eenheid gedurende een korte periode maximaal 10 °C mag bedragen;
- tijdens het vervoer in diepvries gedurende een korte periode maximaal -15 °C mag bedragen;
- tijdens het vervoer in diepvries naar de detailhandel in de minst koude eenheid gedurende een korte periode maximaal -12 °C mag bedragen;
- tijdens het bewaren in diepvries in de verkoopmeubels bij de detailhandel in de minst koude eenheid gedurende een korte periode maximaal -12 °C mag bedragen;
c. Zij mogen, indien zij kennelijk - teneinde ze voor consumptie gereed te maken - niet of niet meer verhit behoeven te worden, niet zodanig worden bewaard dat zij een temperatuur tussen 7 °C en 55 °C hebben.
2. [Vervallen.]
3. [Vervallen.]
4. Het bepaalde in het eerste lid, onder b en c, is niet van toepassing op eetwaren in dit besluit bedoeld die zich bevinden in:
- een voor micro-organismen ondoordringbare verpakking en die een conserverende (niet zijnde hitte) behandeling hebben ondergaan, waardoor de waar na bewaring gedurende 7 dagen bij 23 °C ± 1 °C nog voldoet aan de eisen in dit besluit aan die waar gesteld, onderscheidenlijk;
- een hermetisch gesloten verpakking en die een conserverende hittebehandeling hebben ondergaan, waardoor de waar na bewaring van ten minste 5 en ten hoogste 7 dagen bij 30 °C ± 2 °C geen tekenen van bederf vertoont en niet meer dan in totaal 500 aëroob of anaëroob kweekbare micro-organismen per gram of per milliliter bevat.
(…)
Artikel 6
Eetwaren, voorhanden als
- gekookte, gestoomde, voorgebakken of op andere wijze toebereide mie, bami goreng, ravioli, toebereide spaghetti en op overeenkomstige wijze toebereide andere deegwaren,
- gekookte, gestoomde of voorgebakken rijst, nasi goreng of op andere wijze toebereide rijst,
moeten:
a. indien zij kennelijk nog vóór aflevering aan de verbruiker door verhitten voor consumptie moeten worden gereed gemaakt, voldoen aan de eisen, gesteld in artikel 3, onder a;
(…)”
Ingevolge het Boetebesluit kan voor overtreding van deze bepalingen aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan 50 of minder werknemers telde een boete van € 450,- worden opgelegd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben op 24 april 2004 deelgenomen aan een feest van de Oranjevereniging in hun woonplaats C, alwaar zij vanuit een kraam gerechten (nasi, bami, roti kip) hebben verhandeld.
- Op die dag om 15:30 uur is, blijkens het boeterapport van 14 juni 2004, de marktkraam van appellanten door twee controleambtenaren van de Keuringsdienst van Waren bezocht. Bij deze gelegenheid werd met behulp van een gekalibreerde thermometer geconstateerd dat onverpakte bederfelijke eetwaren niet op zodanige wijze gekoeld in voorraad werden gehouden dat de temperatuur van de waar 7 ?C of lager was (aluminium schaal met gebraden kip: 16,0 en 14,5 ?C; metalen bak met gebraden kip: 17,5 ?C; metalen pan gebraden kip 15,3 ?C; kunststof bak rotivulling: 18,4 ?C). Tevens werd geconstateerd dat het bewaren van kokswaren die nog verhit moesten worden zodanig plaatsvond dat deze kokswaren een temperatuur boven de 7 ?C hadden (aluminium schaal bami: 19,4 ?C; aluminium schaal nasi: 16,6 ?C). Daarnaast is vermeld dat de exploitant – aanwezig ten tijde van de inspectie was A – niet de werkzaamheden had verricht die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP-systeem teneinde de veiligheid van eet- en drinkwaren te realiseren.
- Appellanten, althans A, zijn op 24 april 2004 omtrent de inspectiebevindingen gehoord. Blijkens het proces-verbaal van verhoor van 14 juni 2004 verklaarde A: “Dit is de eerste keer dat we gekookt hebben en dit verkopen in het openbaar. Ik wist niet dat al deze regels bestonden. Ik zal dit de volgende keer beter doen.”
- Naar aanleiding hiervan heeft de minister – nadat appellanten bij brief van 9 augustus 2004 gebruik hadden gemaakt van de gelegenheid hun zienswijze te geven omtrent het bij brief van 27 juli 2004 kenbaar gemaakte voornemen tot het hun opleggen van een boete – bij besluit van 8 oktober 2004 appellanten een boete van in totaal € 450,- opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, artikel II, tweede lid, van de Wijzigingswet 1988 Warenwet in verbinding met artikel 2, eerste lid, onder b, van het Kokswarenbesluit (Warenwet) en artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 30, tweede lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Blijkens dit besluit heeft de minister bij de vaststelling van de hoogte van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat appellanten de activiteiten als particulier uitvoerden, niet eerder zijn gewaarschuwd of beboet voor een warenwetovertreding en deze activiteiten incidenteel hebben verricht. Om deze redenen zijn de wettelijk vastgestelde boetebedragen verlaagd van € 450,- naar € 225,- per overtreding. Gelet op de samenhang tussen de eerste twee beboetbare feiten heeft de minister voor deze overtredingen tezamen éénmaal een boetebedrag van € 225,- vastgesteld.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 11 november 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 16 maart 2005 zijn appellanten omtrent hun bezwaar gehoord.
- Bij besluit van 22 april 2005 heeft de minister, in overeenstemming met het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb van 7 april 2005, het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 mei 2005 beroep ingesteld.
- Vervolgens heeft de rechtbank het beroep van appellanten ongegrond verklaard.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn bevoegdheid tot het aan appellanten opleggen van een boete gebruik te maken. De opgelegde boete heeft de rechtbank niet onevenredig hoog geacht.
4. Het standpunt van appellanten in hoger beroep
Appellanten zijn – samengevat – van mening dat hun ten onrechte gevaarzetting wordt verweten. Zij zijn te allen tijde hygiënisch bezig geweest; de voedselveiligheid is op geen enkel moment in gevaar geweest. Appellanten zijn van mening dat de normen, waarvan de minister stelt dat ze zijn geschonden, buiten de werkelijkheid staan. Er is ook sprake van ongerijmd overheidshandelen: normen die voor bedrijven zijn aangelegd, worden onverkort op burgers toegepast. Appellanten stellen geen onderneming te hebben gedreven, maar als particulier actief te zijn geweest. Zij voelen zich onrechtvaardig behandeld en vinden dat onvoldoende op het door hen aangevoerde is ingegaan. Het opleggen van een boete achten appellanten overtrokken. De boete is volgens hen bovendien onevenredig; met de omstandigheden van het geval is onvoldoende rekening gehouden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de grief inzake het opleggen van een boete vanwege het ongekoeld bewaren van eet- en kokswaren overweegt het College als volgt.
5.1.1 Ook voor het College staat vast dat appellanten de eet- en kokswaren die zij op 24 april 2004 ter gelegenheid van het Oranjefeest in hun woonplaats wensten te verhandelden niet zo snel mogelijk na de laatste warmtebehandeling of de laatste bereidingsfase daarvan op of onder de wettelijk voorgeschreven temperatuur van 7 ºC hebben bewaard. Daarmee hebben appellanten het bepaalde in artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, van het Besluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en, voor zover het kokswaar betrof, artikel II, tweede lid, van de Wijzigingswet 1988 Warenwet in verbinding met artikel 2, eerste lid, onder b, van het Kokswarenbesluit (Warenwet) overtreden.
5.1.2 Ook al hebben appellanten, naar ook de minister heeft geconstateerd, de activiteiten als “particulier” uitgevoerd, het tegen kostprijs verhandelen van eet- en kokswaren op een evenement kan naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als activiteit in de sfeer van de particuliere huishouding of van een daarmee bij algemene maatregel van bestuur gelijkgestelde andere huishouding als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Warenwet. Met deze begrenzing van de werkingssfeer van de Warenwet heeft de wetgever – zo valt uit de Memorie van Toelichting bij de Wijzigingswet 1988 Warenwet (Kamerstukken II, 1981-1982, 17 495, nr. 3, p. 5 e.v.) op te maken – met name de “gebruiksfase” op het oog gehad, met andere woorden de consument. De in dit verband door appellanten gemaakte vergelijking met het in de privé-sfeer serveren van een warme maaltijd in de woonkamer of de tuin, gaat niet op. Appellanten hebben hun warme gerechten vanuit hun woning naar een tweehonderd meter verderop gelegen (markt)kraam gebracht om ze vervolgens te verkopen aan belangstellend publiek. Dit laat zich niet op één lijn stellen met het opdienen van een maaltijd in huiselijke kring. Naar het oordeel van het College is in de hier aan de orde zijnde situatie van appellanten de Warenwet van toepassing.
5.1.3 Voor zover appellanten zich ertegen hebben gekeerd dat in de hier van toepassing zijnde wet- en regelgeving de grens voor het ongekoeld bewaren van eet- en kokswaren op een maximum van 7 ?C is gesteld, hebben zij met het daaromtrent gestelde het College er niet van kunnen overtuigen dat die grens geen enkele wetenschappelijke basis heeft. Hetgeen appellanten hebben gesteld omtrent de statistische kans op een gevaarzettingssituatie kan er bovendien niet aan afdoen dat de hier van toepassing zijnde bepalingen op het gebied van voedselveiligheid preventief van aard zijn: ze zijn er juist om ongelukken, zoals voedselvergiftiging, te voorkomen. Ten behoeve van de verkoop ervan moeten eet- en kokswaren, zoals gezegd, bij een temperatuur van 7 ?C of lager worden bewaard. De bij de kraam van appellanten aangetroffen eetwaren hadden een temperatuur tussen 14,5 en 19,4 ?C. Bewaring op deze temperatuur wordt geacht een voedselveiligheidsrisico op te leveren. Dat dit risico zich niet heeft verwezenlijkt, is niet van belang. Een boete kan worden opgelegd als vast is komen te staan dat de temperatuur waarop eet- en kokswaren ten hoogste ongekoeld mogen worden bewaard, is overschreden. Daarvoor is niet tevens vereist dat als gevolg van die overschrijding iemand ziek is geworden.
5.1.4 De overtredingen kunnen appellanten worden toegerekend. Een beroep op onbekendheid met de uit de wet- en regelgeving voortvloeiende geboden en verboden op het gebied van voedselveiligheid kan appellanten niet baten. Zij hadden zich van de geldende regelgeving op de hoogte kunnen en behoren te stellen. Bovendien mag algemeen bekend worden verondersteld dat met de bereiding en verkoop van voedsel altijd behoedzaam moet worden omgesprongen. Hun persoonlijke overtuiging dat zij niet onhygiënisch bezig zijn geweest, volstaat niet. In het belang van de volksgezondheid en de voedselveiligheid gelden bepaalde regels waaraan ook appellanten zich hebben te houden.
5.1.5 De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bevoegd was appellanten een boete op te leggen. Het College is eveneens van oordeel dat de minister in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Conform de door de minister gehanteerde gedragslijn wordt bij een overschrijding van de bewaartemperatuur van maximaal 7 C? met meer dan vier graden direct een boete opgelegd en niet met een schriftelijke waarschuwing volstaan. In het licht van de te beschermen belangen op het gebied van de volksgezondheid en de voedselveiligheid acht het College deze gedragslijn niet ongerechtvaardigd. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van het door de minister in de bijlage bij de Warenwet vastgelegde systeem van gefixeerde boetebedragen, waarbij vooraf een afweging is gemaakt tussen de ernst van de gedraging en de hoogte van de boete. Dit systeem heeft het College reeds eerder als niet onredelijk beoordeeld. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete heeft de minister voorts gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 32a, derde lid, van de Warenwet de boete lager te stellen dan het gefixeerde standaardbedrag, waarbij als bijzondere omstandigheid is meegewogen dat appellanten, zoals eerder is opgemerkt, de activiteiten als particulier uitvoerden, niet eerder zijn gewaarschuwd of beboet voor een warenwetovertreding en deze activiteiten incidenteel hebben verricht. Van bijzondere omstandigheden die de minister tot het verder matigen van het boetebedrag hadden moeten nopen, is het College niet gebleken.
5.1.6 Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak op dit onderdeel voor bevestiging in aanmerking komt.
5.2 Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd inzake het opleggen van een boete vanwege het ontbreken van een voedselveiligheidsplan overweegt het College als volgt.
5.2.1 Met betrekking tot het verwijt dat appellanten op 24 april 2004 niet met een eigen voedselveiligheidsplan of een goedgekeurde hygiënecode hebben gewerkt, moet worden beoordeeld of de vastgestelde feiten tot de conclusie kunnen leiden dat appellanten het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 30, tweede lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen hebben overtreden. In dit verband is met name van belang de vraag in welke hoedanigheid appellanten eet- en kokswaren op het Oranjefeest in hun woonplaats hebben verhandeld.
5.2.2 De verplichtingen met betrekking tot het hanteren van een veiligheidssysteem zijn neergelegd in artikel 30 van Pro de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen. Uit de wettekst zelf en uit de toelichting bij de wijziging van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen van 29 februari 2000 (Stcrt. 1 maart 2000, nr. 43, p. 12) blijkt dat in
artikel 30 is Pro verduidelijkt dat het de exploitant van een levensmiddelenbedrijf is die ten aanzien van de eet- of drinkwaren in zijn bedrijf aan het daarin bepaalde moet voldoen. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen wordt onder levensmiddelenbedrijf verstaan: elke onderneming die eet- of drinkwaren bereidt, verwerkt, behandelt, verpakt, vervoert, distribueert of verhandelt.
5.2.3 Appellanten hebben gesteld dat zij ten tijde van belang geen onderneming hebben gedreven. Het College acht op grond van de beschikbare gegevens en het verhandelde ter zitting aannemelijk dat appellanten het plan hadden opgevat een onderneming te starten. Hiertoe hebben zij ook de voorbereidingen getroffen door onder de naam “D” een vennootschap onder firma op te richten en in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te laten inschrijven. Appellanten hebben dit plan echter nimmer daadwerkelijk ten uitvoer gebracht. Het College ziet geen reden te twijfelen aan de juistheid van de stelling van appellanten dat hun deelname aan het Oranjefeest moet worden gezien als een “try-out”, aan de hand waarvan zij op een later moment zouden beslissen of hun idee voor een onderneming voldoende levensvatbaar zou kunnen zijn om er daadwerkelijk mee te beginnen. In dit verband acht het College tevens van belang het feit dat appellanten op het Oranjefeest niet commercieel actief zijn geweest. Immers, zij hebben de gerechten niet met winstoogmerk maar tegen kostprijs verhandeld. Verder blijkt uit het boeterapport niet dat appellanten zich tijdens het feest als onderneming hebben geafficheerd. Aan dit oordeel doet niet af dat appellanten in het handelsregister stonden ingeschreven. Het enkele feit van inschrijving rechtvaardigt niet zonder meer de conclusie dat een onderneming ook daadwerkelijk activiteiten ontplooit.
5.2.4 Blijkens het boetebesluit is ook de minister uitgegaan van de veronderstelling dat geen sprake was van een onderneming. De minister heeft immers bij het bepalen van de hoogte van de boete in relatie tot de ernst van de gedraging, zoals gezegd, mede in aanmerking genomen dat appellanten de activiteiten op het Oranjefeest als particulier uitvoerden. Deze constatering van de minister strookt niet met het aan de boete ten grondslag liggende verwijt dat appellanten als exploitanten van een levensmiddelenbedrijf niet met een eigen voedselveiligheidsplan of een goedgekeurde hygiënecode hebben gewerkt.
5.2.5 Nu artikel 30 van Pro de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen tot de exploitant van een levensmiddelenbedrijf is gericht en, zoals het College in het bovenstaande heeft overwogen, appellanten niet als zodanig kunnen worden aangemerkt, kan hun niet worden verweten dat zij op 24 april 2004 niet aan de in artikel 30 neergelegde Pro verplichtingen hebben voldaan. Als particulier waren deze verplichtingen niet op hen van toepassing.
5.2.6 Het voorgaande leidt het College met betrekking tot de beweerde overtreding door appellanten van artikel 30 van Pro de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen tot de conclusie dat appellanten zich niet aan een overtreding schuldig hebben gemaakt en dat appellanten op dit punt ten onrechte een boete is opgelegd. Mitsdien komt de aangevallen uitspraak, voor zover het daarop betrekking hebbende gedeelte van het besluit van
22 april 2005 in stand is gelaten, voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het besluit van 22 april 2005 op dit onderdeel vernietigen en het besluit van 8 oktober 2004 in zoverre herroepen. Dit leidt ertoe dat de aan appellanten opgelegde boete thans nog in totaal € 225,- (zegge: tweehonderdvijfentwintig euro) bedraagt ter zake van overtreding van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, van het Besluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen alsmede artikel II, tweede lid, van de Wijzigingswet 1988 Warenwet in verbinding met artikel 2, eerste lid, onder b, van het Kokswarenbesluit (Warenwet).
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding, aangezien aan de zijde van appellanten niet is gebleken van op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Wel zal het College bepalen dat de minister de door appellanten in beroep en in hoger beroep betaalde griffierechten vergoedt.
6. De beslissing
Het College
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 19 december 2005, voorzover daarbij het gedeelte van het besluit van de
minister van 22 april 2005 dat ziet op de aan appellanten opgelegde boete van € 225,- ter zake van overtreding van artikel 2,
eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 30, tweede lid,
van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen, in stand is gelaten;
- verklaart het beroep van appellanten bij de rechtbank in zoverre gegrond;
- vernietigt het besluit van de minister van 22 april 2005, voor zover het bovenbedoeld gedeelte betreft;
- herroept het besluit van de minister van 8 oktober 2004, voor zover daarbij aan appellanten voor bovenbedoelde overtreding
een boete van € 225,- is opgelegd;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden de door appellanten voor de behandeling van zowel het beroep als het hoger beroep
betaalde griffierechten van respectievelijk € 138,- en € 207,-, derhalve in totaal € 345,- (zegge: driehonderdvijfenveertig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2007.
w.g. C.M. Wolters w.g. C.G.M. van Ede