Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 07/320 en 07/321 9 juli 2007
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken van:
Mestafzet Combinatie Nederland B.V. , gevestigd te Markelo, verzoekster,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Kuipers, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 14 april 2007, met beschikkingsnummer 6006904, heeft verweerder verzoekster een last opgelegd om haar transportmiddelen uit te rusten met goedwerkende AGR-apparatuur als bedoeld in artikel 49, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 3.000,-- per overtreding met een maximum van € 30.000, indien verzoekster na dagtekening van dit besluit niet voldoet aan deze last.
Bij besluit van 14 april 2007, met beschikkingsnummer 6006906, heeft verweerder verzoekster een last opgelegd om haar transportmiddelen uit te rusten met goedwerkende GPS-apparatuur als bedoeld in artikel 49, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 3.000,-- per overtreding met een maximum van € 30.000, indien verzoekster na dagtekening van dit besluit niet voldoet aan de last.
Tegen deze besluiten heeft verzoekster bij (afzonderlijke) bezwaarschriften van 11 mei 2007 bezwaar gemaakt.
Bij verzoekschrift van 11 mei 2007 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met de verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat de bestreden besluiten worden geschorst.
Bij brief van 16 mei 2007 heeft verweerder een schriftelijke reactie op de verzoeken om voorlopige voorziening ingediend, onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken.
Bij brief van 15 juni 2007 heeft verzoekster het door haar gestelde spoedeisend belang nader toegelicht.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken behandeld ter zitting van 25 juni 2007, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 In de Meststoffenwet is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 34
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik.
(…)
Artikel 42
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit, met uitzondering van een besluit als bedoeld in artikel 51, eerste lid, kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is het volgende bepaald:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
i. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost worden verhandeld of worden gebruikt;
(…)
k. intermediair: ondernemer die een intermediaire onderneming voert;
(…)
Artikel 48
Dierlijke meststoffen worden vervoerd door een intermediair die zijn onderneming in het kader waarvan het vervoer plaatsvindt overeenkomstig artikel 38 ter registratie heeft aangemeld.
Artikel 49
1. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.
2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.
Artikel 50
1. Een vracht dierlijke meststoffen gaat tijdens het vervoer vergezeld van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, dat overeenkomstig de regels gesteld bij of krachtens paragraaf 2 van dit hoofdstuk is opgemaakt.
(…)
Artikel 52
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
(…)
c. de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling;
(…)
Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 39 onderscheidenlijk artikel 32.”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet is het volgende bepaald:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
k. AGR-apparatuur: apparatuur voor automatische gegevensregistratie;
(…)
Artikel 53
1. De AGR-apparatuur voldoet aan de prestatiekenmerken die, al naar gelang het vervoer van drijfmest of van vaste mest betreft, zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D, onderscheidenlijk in bijlage E, onderdeel E, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Praktijkonderzoek Veehouderij BV, onderdeel van de Animal Sciences Group, te Lelystad is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
2. Bij het vervoer van drijfmest is de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur onlosmakelijk op het transportmiddel bevestigd en zijn de in het eerste lid bedoelde apparatuur en de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur verbonden.
3. Bij het vervoer van vaste mest is de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de in het eerste lid bedoelde apparatuur verbonden.
Artikel 54
1. Het vervoer van dierlijke meststoffen vindt uitsluitend plaats, indien de in artikel 53 bedoelde apparatuur zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert.”
2.2 Bij de beoordeling van de zaken gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster exploiteert een bedrijf ten behoeve van onder andere het vervoer van en de handel in mest en staat als intermediair geregistreerd bij verweerder.
- Op zaterdag 27 januari 2007 hebben B.A. Douwstra-Mulder en D.A. Flapper, beiden ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst, op de A te B een vrachtwagencombinatie van C Transport & Logistiek B.V. (hierna: C), met kenteken * van de trekker en ** van de oplegger, welke zich bevond op het bedrijfsterrein van C te B, gecontroleerd. Deze vrachtwagencombinatie vervoerde dierlijke mest.
- Op het door de bestuurder van de vrachtwagen getoonde vervoersbewijs dierlijke meststoffen, met nummer 9000171083, is verzoekster als vervoerder vermeld.
- In het door onder meer evenbedoelde ambtenaren opgemaakte Afdoeningsrapport nr. 41409 d.d. 15 maart 2007 is vermeld dat de bestuurder de AGR/GPS-apparatuur niet aan deze ambtenaren heeft getoond.
- In het Afdoeningsrapport is voorts vermeld dat de mest volgens de aan de betrokken ambtenaren kenbare gegevens op vrijdag 26 januari 2007 was geladen te Lunteren en de losmelding is gedaan op 29 januari 2007 te Oldenzaal.
- Blijkens het Afdoeningsrapport is gelet op evenbedoelde gegevens en in aanmerking genomen dat de vrachtwagencombinatie op 27 januari 2007 met de mest in B was aangetroffen, waarschijnlijk geacht dat het mesttransport een andere route had afgelegd dan de daarbij behorende AGR/GPS-koffer. In verband hiermee is op 7 februari 2007 onder andere een medewerker van C te B gehoord, die, zakelijk weergegeven, verklaarde dat het aannemelijk is dat de bewuste vracht op 28 januari 2007 op tijd in het Noorden de grens is gepasseerd.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
Bij het besluit, met beschikkingnummer 6006904, waarin verzoekster de last is opgelegd om haar transportmiddelen uit te rusten met goedwerkende AGR-apparatuur, heeft verweerder onder meer het volgende overwogen en besloten:
"Op 27 januari 2007 hebben B.A. Douwstra-Mulder, D.A. Flapper, G.J.B. Hummelink en L.G.P. Dillen, medewerkers van de Algemene Inspectiedienst (AID) uw bedrijf gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet.
Geconstateerde overtreding
Uit genoemd onderzoek blijkt dat uw bedrijf een vracht dierlijke meststoffen heeft vervoerd op 27 januari 2007, terwijl het daarbij gebruikte transportmiddel niet was uitgerust met de hierboven genoemde voorgeschreven AGR-apparatuur.
Het betreft het VDM-nummer: 9000171083. De gebruikte transportmiddelen hebben de kentekens: * en **.
Voorschriften
Op basis van artikel 15 en 34 van de Meststoffenwet en de artikelen 49, tweede lid en 52, eerste lid, onderdeel c van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en artikel 53, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet mag het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen alleen geschieden met een transportmiddel dat is uitgerust met in die regelgeving omschreven AGR-apparatuur. Het gaat dan om AGR-apparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D of E van de Uitvoeringsregeling en die behoort tot een type waarvan bij keuring door het Instituut Agrotechnology & Food Innovations te Wageningen is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
Handhavingbelang
De voorschriften die u heeft overtreden, waarborgen dat wij een betrouwbare koppeling kunnen leggen tussen het te analyseren mestmonster, het vervoersbewijs en de vracht. Dit vergroot de transparantie van de meststromen.
Van de op uw bedrijf geconstateerde overtredingen is een controlerapport opgesteld (rapportnummer 41409), een afschrift van dit rapport is aan deze brief toegevoegd.
Beschikking; lastgeving dwangsom
Het bovenstaande is voor mij aanleiding om bij herhaling van deze overtreding(en) bestuursrechtelijk tegen u op te treden door u onderstaande last onder dwangsom op te leggen, opdat u de hierboven reeds genoemde overtreden artikelen/voorschriften van de mestregelgeving zult naleven.
Deze last onder dwangsom wordt opgelegd voor de periode van een jaar.
De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ontleen ik aan artikel 49 van de Meststoffenwet en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.
Op basis van artikel 4:11 Awb bied ik u geen gelegenheid tot het geven van uw zienswijze op deze beschikking. Dat doe ik in verband met het bovengenoemde handhavingsbelang, waardoor ik vind dat u met spoed de genoemde voorschriften moet naleven.
Inhoud lastgeving
U moet onmiddellijk na de datum dagtekening van deze brief voldoen aan de gestelde voorschriften. U dient uw transportmiddelen uit te rusten met goedwerkende AGR-apparatuur zoals in de regelgeving is omschreven.
Indien u na de datum dagtekening van deze bief niet voldoet aan de hierboven omschreven last, dan verbeurt u een dwangsom van 3.000 euro per overtreding met een maximum van 30.000 euro.”
Bij het besluit, met beschikkingnummer 6006906, waarin verzoekster de last is opgelegd om haar transportmiddelen uit te rusten met goedwerkende GPS-apparatuur, heeft verweerder onder meer het volgende overwogen en besloten:
"Op 27 januari 2007 hebben B.A. Douwstra-Mulder, D.A. Flapper, G.J.B. Hummelink en L.G.P. Dillen, medewerkers van de Algemene Inspectiedienst (AID) uw bedrijf gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet.
Geconstateerde overtreding
Uit genoemd onderzoek blijkt dat uw bedrijf een vracht dierlijke meststoffen heeft vervoerd op 27 januari 2007, terwijl het daarbij gebruikte transportmiddel niet was uitgerust met satellietvolgapparatuur. Het betreft het VDM-nummer: 9000171083. De gebruikte transportmiddelen hebben de kentekens: * en **
Voorschriften
Op basis van artikel 15 en 34 van de Meststoffenwet en de artikelen 49, derde lid en 53, eerste lid, onderdeel c van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet mag het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen alleen geschieden met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
Handhavingbelang
De voorschriften die u heeft overtreden waarborgen dat de opgegeven hoeveelheden fosfaat en stikstof ook daadwerkelijk zijn afgevoerd en op de opgegeven plaats van bestemming zijn afgeleverd. Dit vergroot de transparantie van de meststromen. Van de op uw bedrijf geconstateerde overtredingen is een controlerapport opgesteld (rapportnummer 41409), een afschrift van dit rapport is aan de brief met beschikkingsnummer 6006904 toegevoegd.
Beschikking; lastgeving dwangsom
Het bovenstaande is voor mij aanleiding om bij herhaling van deze overtreding(en) bestuursrechtelijk tegen u op te treden door u onderstaande last onder dwangsom op te leggen, opdat u de hierboven reeds genoemde overtreden artikelen/voorschriften van de mestregelgeving zult naleven.
Deze last onder dwangsom wordt opgelegd voor de periode van een jaar.
De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ontleen ik aan artikel 49 van de Meststoffenwet en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.
Op basis van artikel 4:11 Awb bied ik u geen gelegenheid tot het geven van uw zienswijze op deze beschikking. Dat doe ik in verband met het bovengenoemde handhavingsbelang, waardoor ik vind dat u met spoed de genoemde voorschriften moet naleven.
Inhoud lastgeving
U moet onmiddellijk na de datum dagtekening van deze brief voldoen aan de gestelde voorschriften. U dient uw transportmiddel uit te rusten met goedwerkende GPS-apparatuur zoals in de regelgeving omschreven is.
Indien u na de datum dagtekening van deze bief niet voldoet aan de hierboven omschreven last, dan verbeurt u een dwangsom van 3.000 euro per overtreding met een maximum van 30.000 euro.”
In zijn reactie op het verzoekschrift heeft verweerder – zakelijk weergegeven – het volgende naar voren gebracht.
Verzoekster wordt met het opleggen van de lasten onder dwangsom niet voor urgente problemen gesteld. De inhoud van de lasten staat het vervoer van vrachten dierlijke meststoffen niet in de weg. De lasten houden in dat verzoekster de transportmiddelen waarmee dierlijke mest wordt vervoerd, uitrust met AGR- en GPS-apparatuur. Het ontbreken van deze apparatuur op het transportmiddel waarmee het vervoer geschiedt, leidt tot verbeurte van dwangsommen en niet iedere technische storing of onjuist gebruik van wel aanwezige apparatuur. Voorzover verzoekster met het risico van verbeurte van dwangsommen doelt op een financieel belang, geldt dat een zodanig belang volgens vaste jurisprudentie geen reden vormt om een voorlopige voorziening te treffen. Niet aannemelijk is dat verzoekster in acute financiële problemen komt wanneer geen voorlopige voorziening wordt getroffen. Een spoedeisend belang ontbreekt derhalve.
Voorts zijn de bestreden besluiten niet onmiskenbaar onrechtmatig.
Weliswaar is verzoekster van mening dat niet zij maar C als feitelijk vervoerder de betreffende verplichtingen heeft overtreden, maar uit het vervoersbewijs dierlijke meststoffen blijkt dat het vervoer door verzoekster wordt uitgevoerd. Verzoekster staat vermeld als vervoerder en heeft de opdracht van haar klant(en) aangenomen en het transport georganiseerd, zodat het transport binnen haar verantwoordelijkheid valt. Zij heeft de overtreding van de AGR- en GPS-vervoersvoorschriften aanvaard door C in te schakelen, terwijl zij wist of kon weten dat C niet over AGR- en GPS-apparaten beschikt. Verzoekster is daarmee tekort geschoten in hetgeen redelijkerwijs van haar als erkende intermediair kon worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Verzoekster is derhalve overtreder. De bedoeling van een dwangsom is een overtreding ongedaan te doen maken of een verdere overtreding dan wel een herhaling hiervan te voorkomen. Het opleggen van een dwangsom is niet afhankelijk van het aantal overtredingen. Ook bij een enkele overtreding kan een last onder dwangsom worden opgelegd. In de memorie van toelichting bij de Meststoffenwet (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 65) wordt het afdwingen dat satellietvolgapparatuur (GPS) op een meststransportvoertuig wordt aangebracht zelfs genoemd als voorbeeld waarbij het instrument last onder dwangsom zonder meer kan worden gebruikt.
De intermediaire sector speelt een cruciale rol bij de distributie van dierlijke meststoffen. De afgelopen jaren is gebleken dat de mestdistributie ook een kwetsbare schakel is. De sturingskracht van het systeem van gebruiksnormen staat of valt met een adequate verantwoording van de mestafzet in de gehele keten van producent tot eindgebruiker. De reden van het terstond moeten doorgeven van de mesttransportgegevens is gelegen in het handhavingsbelang, om direct te kunnen verifiëren of de opgegeven aan- en afvoer ook daadwerkelijk plaatsvindt en daarop controle kan worden uitgevoerd door de AID. Snel en adequaat optreden is derhalve geboden bij constatering van een overtreding en voorkoming van herhaling daarvan. De vereiste spoed verzette zich tegen toepassing van artikel 4:8 Awb. Voorzover verzoekster ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze te geven, is dit gebrek te herstellen in de bezwaarschriftprocedure.
In dit geval zijn er geen omstandigheden die maken dat een begunstigingstermijn zou moeten worden gegund. Aan de lasten is eenvoudig en snel te voldoen door geen mest te vervoeren met een voertuig dat niet is uitgerust met AGR- en GPS-apparatuur. Daarnaast heeft de AID de oplegging van de lasten onder dwangsom aangekondigd en verzoekster er op gewezen welke voorschriften zij heeft overschreden.
Voorts zijn de lasten voldoende duidelijk. Het ontbreken van gekeurde apparatuur op het transportmiddel waarmee het vervoer geschiedt leidt, tot verbeurte van dwangsommen en niet iedere technische storing of onjuist gebruik van wel aanwezige gekeurde apparatuur.
De hoogte van de te verbeuren dwangsom per overtreding is in dit geval gerelateerd aan de kosten voor de aanschaf van AGR- en GPS-apparatuur. De leveranciers van AGR- en GPS-apparatuur hanteren een prijs van circa € 6000,-- voor beide apparaten samen. Per apparaat betekent dit een prijs van circa € 3000,--. Het maximaal te verbeuren bedrag is zodanig gekozen dat er een voldoende prikkel van uit gaat om aan de last te voldoen, zodat het niet waarschijnlijk is dat verzoekster er voor kiest om het voertuig waarmee dierlijke mest wordt vervoerd niet uit te rusten met AGR en GPS-apparatuur.
Ten slotte is van strijd met het evenredigheidsbeginsel geen sprake. De dwangsom staat in redelijke verhouding tot het belang dat de voorschriften beschermen, namelijk het kunnen volgen van mesttransporten en het voorkomen van onregelmatigheden met betrekking tot de vrachtgegevens. Verweerder concludeert tot afwijzing van het verzoek.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft met betrekking tot haar verzoek om een voorlopige voorziening – zakelijk weergegeven – het volgende naar voren gebracht.
Verzoekster heeft het aan de orde zijnde transport niet zelf uitgevoerd. Het betreft een transport dat is uitgevoerd door C, terwijl de vracht volgens de verklaring van getuige D was ingescand. Van enig bewijs van overtreding van de regels blijkt niet uit het afdoeningsrapport. Voorzover dit er al wel uit zou blijken, is het in ieder geval geen overtreding die verzoekster heeft begaan. Verzoekster kan niet instaan voor de wijze waarop derden vrachten uitvoeren, zodat het opleggen van een boete aan haar niet terecht is. Voorzover dit wel terecht zou zijn, moet voor het opleggen van een last onder dwangsom vrees zijn voor herhaling. Niet duidelijk is waarop verweerder die vrees voor herhaling baseert, zodat ook geen grondslag bestaat een last onder dwangsom op te leggen.
Een enkele overtreding, waarvoor de Meststoffenwet de bevoegdheid geeft een boete op te leggen, geeft om die reden nog geen voldoende basis voor het opleggen van een last onder dwangsom.
Verzoekster bestrijdt dat sprake was van spoed bij het nemen van de bestreden besluiten, zodat verweerder niet had mogen afzien van het horen alvorens hij die besluiten nam. Bovendien geldt dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het verlenen van een begunstigingstermijn, terwijl dat ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, Awb een wettelijke verplichting is. Verzoekster dient derhalve alsnog een begunstigingstermijn te worden geboden.
Voorts geldt dat de in de beslissingen opgenomen lasten rechtsonzeker zijn, omdat de gestelde voorschriften niet nader zijn omschreven in de last. Weliswaar zorgt verzoekster ervoor dat de gebruikte apparatuur goedwerkend is, maar fouten kunnen in de apparatuur dan wel in de uitvoering sluipen. Door de onduidelijke last kan dit leiden tot verbeurte van hoge dwangsommen, hetgeen verzoekster het werken onmogelijk maakt.
Een verbeurte van € 3.000,-- per overtreding is veel te hoog en heeft ook geen duidelijke, althans verifieerbare basis. Verweerder dient rekening te houden met de aard van de overtreding, de kans op herhaling en het geschonden belang.
Ten slotte zijn de lasten in strijd met het evenredigheidsbeginsel opgelegd, aangezien daaraan slechts een enkele overtreding ten grondslag ligt.
5. De beoordeling van de verzoeken
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van die beslissing beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Verzoekster heeft aangevoerd dat de aan haar opgelegde lasten onder dwangsom haar het werken onmogelijk maken. Zij riskeert dat een enkele vracht waarbij onverhoopt een fout wordt gemaakt, tot verbeurte van dwangsommen van in totaal € 6.000 leidt. Het voeren van een bedrijf met een dergelijk risico kan volgens verzoekster niet van haar worden verlangd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vertegenwoordigt het risico van verbeurte van dwangsommen vooral een financieel belang. Een zodanig belang zal in de regel op zichzelf onvoldoende reden vormen een voorlopige voorziening te treffen. Het staat verzoekster immers vrij financiële compensatie van verweerder te vorderen indien de dwangsombesluiten achteraf onrechtmatig zouden blijken te zijn. Het treffen van een voorlopige voorziening zal echter niettemin in beeld kunnen komen in het geval de financiële gevolgen, gelet op bijvoorbeeld de activiteiten en/of de vermogenspositie van verzoekster, ernstiger zijn, en bovendien eerder naarmate die ernst toeneemt. In het geval van verzoekster is niet gebleken van zeer ernstige financiële gevolgen, doch is evenmin duidelijk dat die gevolgen zodanig gering zijn dat de verzoeken om een voorlopige voorziening wegens een gebrek aan spoedeisendheid reeds op voorhand niet voor inhoudelijke beoordeling in aanmerking komen.
5.3 Met betrekking tot die inhoudelijke beoordeling van de verzoeken overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.4 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder verzoekster terecht als overtreder van artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet aangemerkt. Hiertoe is in aanmerking genomen dat verzoekster op het door de bestuurder van de gecontroleerde vrachtwagen getoonde vervoersbewijs dierlijke meststoffen als vervoerder is vermeld, zodat verzoekster ervoor verantwoordelijk is dat het vervoer van meststoffen geschiedt overeenkomstig genoemde voorschriften. Dat niet verzoekster maar C het aan de orde zijnde transport daadwerkelijk heeft verricht doet aan evenbedoeld oordeel niet af. Ingevolge artikel 48 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet worden dierlijke meststoffen immers vervoerd door een intermediair die zijn onderneming – kort gezegd – ter registratie heeft aangemeld. Aangezien niet C, maar verzoekster als intermediair haar onderneming bij verweerder heeft doen registreren, moet worden aangenomen dat de uit artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet voortvloeiende verplichtingen op verzoekster als vervoerder in de zin van bedoelde bepalingen rusten.
5.5 In tegenstelling tot hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan er, gelet op de hiervoor in rubriek 3 weergegeven besluiten, geen misverstand over bestaan dat verzoekster haar transportmiddelen dient uit te rusten met de in de artikelen 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet voorgeschreven AGR- en GPS-apparatuur. Dat deze apparatuur goed moet werken spreekt voor zich. Voorts heeft verweerder terecht opgemerkt dat niet iedere technische storing of onjuist gebruik van aanwezige apparatuur leidt tot verbeurte van dwangsommen, maar het ontbreken van deze apparatuur op het transportmiddel waarmee het vervoer geschiedt. De aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom strekken aldus tot het voorkomen van herhaling van de door verzoekster gepleegde overtreding. Bij de beslissingen op bezwaar kan verweerder een en ander bovendien verduidelijken.
5.6 Verzoekster betoogt voorts dat haar in strijd met artikel 5:32, vijfde lid, Awb geen begunstigingstermijn is verleend. De voorzieningenrechter is (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 oktober 2001, AB 2002, 147) van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Artikel 5:32, vijfde lid, Awb bepaalt dat in de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Uit deze bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, moet worden afgeleid dat in geval een last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding – zoals hier aan de orde –, aan de last niet per se een begunstigingstermijn behoeft te worden verbonden. Weliswaar kan dit laatste in bijzondere omstandigheden anders zijn, maar daarvan is hier niet gebleken.
5.7 Met betrekking tot het argument van verzoekster dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen onevenredig is overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Volgens vaste jurisprudentie – zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 4 september 2003 inzake AWB 03/159 tot en met 03/161 en AWB 03/162 (www.rechtspraak.nl, LJN: AL1832 en AL1183), is het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften en kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor de, bij punitieve sancties passende, indringende toetsing aan de in artikel 3:4, tweede lid, Awb besloten liggende maatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van de dwangsom. Op grond van de uit artikel 5:32, vierde lid, Awb voortvloeiende maatstaven geldt slechts de voorwaarde dat het bedrag van de dwangsom niet disproportioneel hoog mag zijn in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De in artikel 5:32, vierde lid, Awb neergelegde maatstaf biedt daarbij ruimte voor een bestuurlijke beoordeling bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom.
Verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat de hoogte van de te verbeuren dwangsommen per overtreding zijn gerelateerd aan de kosten voor de aanschaf van AGR- en GPS-apparatuur. Het maximaal te verbeuren bedrag is volgens verweerder zodanig gekozen dat er een voldoende prikkel van uit gaat om aan de last te voldoen, zodat het niet waarschijnlijk is dat verzoekster er voor kiest om het voertuig waarmee dierlijke mest wordt vervoerd niet uit te rusten met AGR en GPS-apparatuur. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor de conclusie dat verweerder de hoogte van de dwangsommen niet redelijkerwijs heeft kunnen vaststellen op de in de bestreden besluiten genoemde bedragen.
5.8 Onder verwijzing naar de toelichting op de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet (Stcrt. 19 december 2005, nr. 246) heeft verweerder ter zitting van de voorzieningenrechter verklaard dat het vast beleid is om in geval van een geconstateerde overtreding van de in geding zijnde voorschriften naast een bestuurlijke boete altijd een last onder dwangsom op te leggen, aangezien verweerder van mening is dat van de opgelegde bestuurlijke boete onvoldoende afschrikkende werking uitgaat om herhaling van de overtreding te voorkomen. Volgens verweerder is – ook in casu – sprake van een preventieve last onder dwangsom.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder aan de aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom alleen de op 27 januari 2007 geconstateerde overtreding terzake van het niet beschikken over de voorgeschreven AGR- en GPS-apparatuur ten grondslag heeft gelegd. Deze overtreding was ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom reeds beëindigd. Op basis van de thans voorliggende stukken en het verhandelde ter zitting acht de voorzieningenrechter niet zonder meer duidelijk dat sprake is van een klaarblijkelijk gevaar dat verzoekster artikel 49, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet – weer – zal overtreden. Mitsdien bestaat gerede twijfel of verweerder bevoegd was de in geding zijnde preventieve lasten onder dwangsom aan verzoekster op te leggen.
Vorenbedoelde twijfel geldt in het bijzonder, gezien het automatisme waarmee verweerder volgens zijn beleid een last onder dwangsom kennelijk pleegt op te leggen. In dit verband klemt bovendien dat verweerder de betrokken vervoerder niet voorafgaand aan het opleggen van een last in de gelegenheid pleegt te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. De voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat de vereiste spoed zich er in de regel tegen verzet dat hier toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 4:8 Awb. In het voorliggende geval lijkt dit laatste eens te meer twijfelachtig, aangezien reeds op 27 januari 2007 aanknopingspunten voor het bestaan van overtredingen zijn gevonden, het afdoeningsrapport van 15 maart 2007 dateert, terwijl de lasten onder dwangsom eerst op 14 april 2007 zijn opgelegd. Hierbij wijst de voorzieningenrechter erop dat het bestaan van de mogelijkheid om de betrokkene in de bezwaarfase alsnog te horen en aldus een eventueel aanwezig gebrek in de voorbereiding van het primaire besluit te herstellen er niet toe mag leiden dat als regel geen toepassing wordt gegeven aan artikel 4:8 Awb.
5.9 Hoewel uit het vorenstaande blijkt dat de voorzieningenrechter gerede twijfel heeft aangaande de rechtmatigheid van de aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom, acht hij die twijfel, gelet op de eveneens uit het vorenstaande blijkende geringe mate van spoedeisendheid van de verzoeken, niet zodanig dat het treffen van een voorlopige voorziening om die reden is aangewezen. Hierbij heeft de voorzieningenrechter mede in aanmerking genomen dat hij, zoals uit het vorenstaande duidelijk is, met verweerder van oordeel is dat verzoekster op grond van de geldende voorschriften was gehouden haar transportmiddelen uit te rusten met AGR- en GPS-apparatuur. Evenbedoelde twijfel betreft dan ook niet de op verzoekster rustende verplichtingen – de in geding zijnde lasten onder dwangsom strekken niet tot iets waartoe verzoekster niet reeds verplicht was – maar louter de vraag of naleving van die verplichtingen in het onderhavige geval door middel van het opleggen van de onderhavige lasten mocht worden afgedwongen.
5.10 Gelet op het vorenstaande zullen de verzoeken om voorlopige voorziening worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb acht de voorzieningenrechter geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2007.
w.g. J.L.W. Aerts de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen