Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 07/425 en 07/474 10 juli 2007
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxi A, te X, verzoeker,
tegen
de staatsecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. M.B. Gschwind, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Bij brief van 7 juni 2007, ingekomen bij het College op 8 juni 2007, heeft verzoeker beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 mei 2007. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 07/425.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaarschrift tegen verweerders besluit van 28 december 2006, waarbij de aan verzoeker verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) is ingetrokken.
Bij brief van 27 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 3 juli 2007, ingekomen op dezelfde dag, heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek het besluit van 22 mei 2007 te schorsen en te bepalen dat de intrekking van zijn taxivergunning wordt uitgesteld tot december 2007. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 07/474.
Bij brief van 6 juli 2007 heeft verweerder gereageerd op het verzoek om voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2007. Aldaar waren aanwezig verzoeker en de gemachtigde van verweerder.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbb).
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
(…)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Onze Minister kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)".
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 13
(…)
4. Indien Onze Minister besluit tot wijziging of intrekking van een vergunning, vermeldt hij in de beschikking de datum van ingang van de wijziging of de intrekking, die niet eerder mag liggen dan twaalf weken na verzending van de beschikking of zoveel later als de redelijke belangen van de vergunninghouder en van anderen die door wijziging of intrekking van de vergunning in hun belangen kunnen worden getroffen, vereisen.
(…)
Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
Artikel 28
1. De vervoerder die taxivervoer verricht voldoet aan de eis van vakbekwaamheid indien wordt overgelegd:
a. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, of
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Bij de beoordeling van deze zaken gaat de voorzieningenrechter op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij besluit van 29 november 2001 heeft verweerder verzoeker vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer voor onbepaalde tijd binnen en vanuit het vervoergebied AZAM. Uit dit besluit blijkt dat binnen de onderneming van verzoeker wordt voldaan aan de in het Besluit omschreven eis van vakbekwaamheid door de inbreng van S als procuratiehouder. Aan deze vergunningverlening ligt een tussen verzoeker en S gesloten procuratiecontract ten grondslag.
- Bij brief van 30 juni 2006 heeft verweerder een onderzoek aangekondigd naar de materiële invulling van de bij de wet gestelde eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid en verzoeker de zogenaamde "Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: VIV) doen toekomen. Verweerder heeft het ingevulde formulier op 5 september 2006 terugontvangen.
- Bij brief van 6 november 2006 heeft verweerder verzoeker meegedeeld voornemens te zijn de vergunning in te trekken, omdat uit de door verzoeker gegeven informatie blijkt dat in zijn onderneming niet langer wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid volgens de criteria die zijn vervat in de beleidsregel toetsing vakbekwaamheid in het taxivervoer. Verweerder heeft verzoeker in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze aangaande dit voornemen kenbaar te maken.
- Bij brief van 28 december 2006 heeft verweerder de vergunning voor het verrichten van taxivervoer ingetrokken met ingang van 29 maart 2007, of, indien tegen dit besluit tijdig een bezwaarschrift wordt ingediend, zeven weken na de beslissing op dat bezwaarschrift.
- Bij brief van 26 januari 2007 heeft verzoeker een bezwaarschrift ingediend.
- Op 13 maart 2007 is verzoeker over zijn bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is – samengevat – het volgende overwogen.
In de beschikking van 28 december 2006 is toegelicht waarom op grond van de overgelegde stukken is vastgesteld dat er in verzoekers onderneming door de procuratiehouder niet permanent en daadwerkelijk leiding wordt gegeven aan het vervoer en er derhalve niet voldaan wordt aan de vakbekwaamheideis in verzoekers onderneming. Blijkens de VIV houdt de vakbekwame persoon toezicht op de financiële situatie, informeert hij eenmaal per drie maanden bij de boekhouder naar de situatie, heeft hij eenmaal per week overleg met de ondernemer, nemen deze werkzaamheden ongeveer een half uur per week in beslag en oefent de ondernemer zijn bedrijf verder totaal zelfstandig uit.
In het bezwaarschrift van 26 januari 2007 heeft verzoeker verzocht om minimaal zes maanden uitstel te verlenen. Door verzoeker is in het bezwaarschrift met betrekking tot de vaststelling dat er in zijn onderneming door de procuratiehouder niet permanent en daadwerkelijk leiding wordt gegeven geen bezwaar gemaakt. Evenmin is door verzoeker tijdens de hoorzitting aannemelijk gemaakt dat deze vaststelling onjuist is geweest.
Verweerder is van oordeel dat er geen reden bestaat de vaststelling met betrekking tot het niet permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de procuratiehouder S onjuist te achten. Of verzoeker nu wel of niet al met zijn opleiding begonnen is, is voor de beoordeling van het permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de procuratiehouder niet van belang. Van belang is of op grond van de door verzoeker verschafte en overgelegde informatie kan worden vastgesteld dat de procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van eiser. Dit is niet het geval. Uit de informatie op de VIV blijkt niet dat de procuratiehouder inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming is betrokken en dat hij daarin een doorslaggevende stem heeft. Veeleer ligt de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij de ondernemer zelf. Bovendien zijn er geen stukken overgelegd waaruit het permanent en daadwerkelijk leidinggeven kan worden afgeleid.
Met betrekking tot het verzoek het intrekken van de vergunning uit te stellen meent verweerder met het hanteren van de wettelijke intrekkingtermijnen in voldoende mate aan de belangen van verzoeker tegemoet te zijn gekomen. Het belang dat is gemoeid met de handhaving van de regelgeving weegt zwaarder dan het belang van verzoeker in dezen. Dat de intrekking van de vergunning financiële gevolgen heeft voor verzoeker is een omstandigheid die volledig in zijn risicosfeer ligt.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft in beroep aangevoerd dat S alles doet wat hij volgens het procuratiecontract moet doen, maar dat hij daarvoor minder uren per week nodig heeft dan verweerder nodig acht om te kunnen spreken van daadwerkelijk leiding geven. De procuratiehouder controleert wekelijks de rittenkaarten, het kasboek en de rekening van verzoeker.
Verzoeker meent daarnaast dat verweerder niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden en gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om de intrekking uit te stellen. Hij heeft nu vier modules voor het diploma vakbekwaamheid behaald en moet nog voor twee modules slagen. De volgende examens zijn pas in oktober 2007. Dat hij de examens in februari 2007 en mei 2007 niet heeft gehaald is met name te wijten aan privé omstandigheden. In het najaar van 2006 is zijn schoonvader overleden en begin 2007 heeft zijn vrouw de echtscheiding aangevraagd die binnenkort zal worden uitgesproken. Sinds maart 2007 is hij het huis uit en heeft hij geen vaste woon- en verblijfplaats meer.
Verzoeker heeft voorts erop gewezen dat hij sinds meer dan 20 jaar taxi rijdt, er nooit klachten zijn geweest en hij een grote klantenkring heeft opgebouwd. Hij verwacht dat niemand hem in loondienst wil nemen indien hij zijn vergunning moet inleveren, gezien zijn leeftijd en zijn gezondheidstoestand.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, Wbb kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Awb juncto artikel 19, eerste lid, Wbb kan, indien beroep bij het College is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, mits procespartijen hiervoor toestemming hebben gegeven. Dit laatste is in casu het geval.
Op grond van de door partijen overgelegde stukken en het verhandelde tijdens het onderzoek ter zitting van 10 juli 2007 is de voorzieningenrechter van oordeel dat onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak kan worden gedaan.
Ingevolge artikel 6 juncto artikel 99 van de Wet kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, van de Wet bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat de vervoerder dient te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid.
De vergunning van verzoeker is ingetrokken omdat verweerder van oordeel is dat de werkzaamheden die procuratiehouder S in verzoekers onderneming verricht, niet kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zoals dat op grond van het bepaalde in artikel 26, tweede lid, van het Besluit is vereist. Hiermee wordt volgens verweerder in de onderneming van verzoeker niet voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
Op basis van de overgelegde stukken en het verhandelde tijdens het onderzoek ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder aan de in de VIV vervatte informatie de conclusie heeft kunnen en mogen verbinden dat niet aannemelijk is dat de taken van S zich uitstrekken over de gehele scala van leidinggevende werkzaamheden. In feite wijst de beantwoording van de vragen in de VIV er veeleer op dat S zich beperkt tot toezicht op de financiële administratie, advisering en beantwoording van bij verzoeker levende vragen en dat de leiding van de onderneming in de praktijk, in plaats van bij degene die aan het vakbekwaamheidsvereiste voldoet, bij verzoeker zelf berust.
Een en ander wordt geïllustreerd door de beantwoording van enkele in het VIV-formulier opgenomen vragen. Daar is immers aangegeven (-) dat S als procuratiehouder alleen toezicht houdt of alles financieel goed gaat en verzoeker verder totaal zelfstandig is (vraag 1), (-) dat de procuratiehouder een keer in de drie maanden aan de boekhouder vraagt hoe het er aan toegaat, er een keer per week telefonisch contact tussen S en verzoeker plaatsvindt en S toezicht houdt op de creditcards (vraag 3 en 7), (-) dat S ongeveer een half uur per week de werkzaamheden als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht (vraag 6) en (-) dat S geen werkzaamheden verricht op het gebied van de dagelijkse bedrijfsvoering (vraag 17) en geen werkzaamheden met betrekking tot de administratie van de ondernemer (vraag 18).
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker aangaande de werkzaamheden van S ter zitting naar voren heeft gebracht, onvoldoende aanknopingspunten om tot het oordeel te komen dat de leiding in de onderneming daadwerkelijk bij S zou liggen. Het controleren van rittenstaten, werkboekjes, kasboek en betalingen is daarvoor onvoldoende. Ook heeft verzoeker geen stukken kunnen overleggen waaruit de werkzaamheden van S kunnen worden afgeleid.
De conclusie is derhalve dat verweerder verzoekers vergunning op goede gronden heeft ingetrokken.
Ingevolge artikel 13, vierde lid, van het Besluit dient de intrekking niet eerder te worden geëffectueerd dan twaalf weken na verzending van de beschikking tot intrekking of zoveel later als de redelijke belangen van de vergunninghouder en van anderen die door wijziging of intrekking van de vergunning in hun belangen kunnen worden getroffen, vereisen.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in dit geval in onvoldoende mate aan de redelijke belangen van verzoeker tegemoet is gekomen door te besluiten tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing en overweegt hiertoe het volgende.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de opschorting van de intrekking tot zeven weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar op zich de standaardtermijn is die aan vergunninghouders wordt gegund maar dat in dit geval met de beslissing op bezwaar is gewacht tot na de examens in mei. Verzoeker had de twee modules in februari niet gehaald en verweerder heeft hem nog één reële kans willen geven om de examens te halen.
De voorzieningenrechter acht het, gezien alle omstandigheden, aanvaardbaar dat verweerder verzoeker nog één laatste kans wilde bieden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was er echter in het voorjaar van 2007 van een reële kans geen sprake. Verzoeker verkeerde in die periode in moeilijke en onverwachte persoonlijke omstandigheden waardoor hij zich, naar hij heeft gesteld en ook aannemelijk is, slecht op de examens heeft kunnen voorbereiden. Hij werd geconfronteerd met een echtscheiding en was sinds maart 2007 het huis uit zonder over nieuwe vaste woonruimte te beschikken. Verzoeker heeft een en ander, zoals door verweerder ter zitting is bevestigd, op de hoorzitting op 13 maart 2007 toegelicht. Dat verzoeker onder die omstandigheden in mei niet zou kunnen slagen, was naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor verweerder ten tijde van de bestreden beslissing al redelijkerwijs te voorzien.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 13, vierde lid, van het Besluit. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de taxivergunning zeven weken na de verzending van het besluit zal worden ingetrokken.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien, aangezien verweerder in redelijkheid geen ander besluit kan nemen dan de datum van de intrekking van de taxivergunning vast te stellen op een datum die ligt na de volgende examens in oktober 2007. Daarmee krijgt verzoeker een als reëel te beschouwen laatste kans om de laatste twee modules voor zijn diploma vakbekwaamheid te halen.
Gelet op de beslissing in de hoofdzaak is er geen plaats voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het hiertoe strekkende verzoek dient dan ook te worden afgewezen.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb.
Het griffierecht in de zaak 07/425 dient door de Staat der Nederlanden aan verzoeker te worden vergoed. Het griffierecht in de zaak 07/474 behoeft niet te worden vergoed.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 mei 2007 voor zover daarbij is bepaald dat de taxivergunning zeven weken na de verzending van
dat besluit zal worden ingetrokken;
- bepaalt dat de taxivergunning zal worden ingetrokken met ingang van 1 december 2007;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 mei 2007;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,- (zegge:
honderddrieenveertig euro) vergoedt;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2007.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Graefe