Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/693 18 juli 2007
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. P.J. Signer, advocaat te Almere,
tegen
de Burgemeester van Huizen, verweerder,
gemachtigden: mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam en R.C. de Quaij, werkzaam bij de gemeente Huizen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 december 2005, bij de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) binnengekomen op 29 december 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 november 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering vergunning te verlenen voor het exploiteren van een speelautomatenhal op grond van de Wet op de Kansspelen (hierna: de Wet).
Bij brief van 14 maart 2006 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van eveneens 14 maart 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden. Op 15 mei 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend, waarbij nog enkele stukken gevoegd zijn.
Bij brief van 8 september 2006 heeft de rechtbank het beroepschrift van appellant en alle op de zaak betrekking hebbende stukken doorgezonden naar het College.
Desgevraagd heeft verweerder op 30 januari 2007 nog een nader stuk ingediend.
Op 25 april 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De hier van belang zijnde artikelen van de Wet luiden als volgt.
“ Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. speelautomaat: een toestel, ingericht voor de beoefening van een spel, dat bestaat uit een door de speler in werking gesteld mechanisch, elektrisch of elektronisch proces, waarbij het resultaat kan leiden tot de middellijke of onmiddelijke uitkering van prijzen of premies, daaronder begrepen het recht om gratis verder te spelen;
b. behendigheidsautomaat: een speelautomaat waarvan het spelresultaat uitsluitend kan leiden tot een verlengde speelduur of het recht op gratis spellen en het proces, ook nadat het in werking is gesteld,door de speler kan worden beinvloed en het geheel of vrijwel geheel van zijn inzicht en behendigheid bij het gebruik van de daartoe geboden middelen afhangt of en in welke mate de spelduur verlengd of het recht op gratis spelen verkregen wordt;
c. kansspelautomaat: een speelautomaat, die geen behendigheidsautomaat is;
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…) "
De Verordening inzake Speelautomatenhallen van de raad van de gemeente Huizen, in werking getreden op 1 december 1998 (hierna: Verordening speelautomatenhallen 1998), luidde voor zover hier van belang als volgt:
“ Artikel 1 Begripsbepalingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
g. ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die de speelautomatenhal exploiteert;
(…)
Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan uitsluitend vergunning verlenen voor een speelautomatenhal waarin enkel behendigheidsautomaten worden opgesteld.
3. De burgemeester kan voor maximaal 2 speelautomatenhallen een vergunning verlenen; 1 vergunning voor elk van de 2 volgende delen van de gemeente:
a: het gebied begrensd door de C, D, E en F;
b: het gebied begrensd door de I, J en K
zoals die op de bij deze verordening behorende kaart zijn aangegeven.
Artikel 3
De ondernemer dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
(…)
c. een verklaring waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
(…)
Artikel 4
De burgemeester beslist binnen 12 weken na de datum waarop hij de aanvraag met de bijbehorende bescheiden heeft ontvangen. De beslissing kan eenmaal voor ten hoogste 12 weken worden verdaagd.”
Op 27 november 2003 heeft de raad van de gemeente Huizen besloten de Verordening speelautomatenhallen 1998 als volgt aan te passen:
“ I. Artikel 2 komt als volgt te luiden:
1. Ongewijzigd
2. De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal vergunning verlenen. Dit betreft het gebied begrensd door de C, D, E en F.
3. De burgemeester kan een vergunning verlenen voor een speelautomatenhal waarin maximaal 75 speelautomaten aanwezig zijn.
II. Artikel 3 komt als volgt te luiden:
De ondernemer dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten wordt opgesteld, een en ander voorzien van een bedrijfsplan voor (de exploitatie van) de inrichting.
(…)
IV. Een nieuw artikel 13 wordt ingevoegd luidende:
Artikel 13
Deze verordening kan worden aangehaald als “Verordening speelautomatenhal 2003”.”
Op 1 juli 2004 heeft de gemeenteraad zijn besluit van 27 november 2003 ingetrokken en daarbij aangegeven dat de oude verordening daardoor zou herleven. Vervolgens is bij besluit van 13 januari 2005 de Verordening speelautomatenhallen 1998 ingetrokken.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is eigenaar van het D, dat verhuurd was aan G/H Amusement B.V.
- Op 5 november 2003 heeft G een vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een speelautomatenhal in D.
- Op 10 juni 2004 is een referendum gehouden over het besluit van 27 november 2003 van de gemeenteraad van Huizen tot wijziging van de Verordening speelautomatenhallen 1998. De meerderheid van de bevolking heeft zich tegen dit besluit uitgesproken.
- Op 30 juni 2004 heeft appellant zelf een vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een speelautomatenhal in D. Bij de aanvraag heeft appellant vermeld:
“ Deze aanvrage is in haast gedaan. Aanvrager houdt derhalve zich aanbevolen voor vragen cq op en aanmerkingen over deze aanvrage, houdt zich daarom ook het recht voor om deze aanvraag verder aan te vullen en aan te passen en wil deze graag persoonlijk toelichten zonodig i.s.m. zijn adviseurs. Hij is bereid – in redelijkheid – ook in overleg met de Gemeente te treden over de aanvraag en de formule van het mini-casino. Hij wil in ieder geval gehoord worden, indien u overweegt de aanvrage af te wijzen. Hij is bereid de aanvraag in te trekken, zodra de aanvraag van de vergunning van G/H Amusement B.V. gehonoreerd wordt.”
- Op 1 juli 2004 heeft de gemeenteraad het besluit van 27 november 2003 ingetrokken.
- Op 1 augustus 2004 heeft appellant verweerder verzocht zijn aanvraag zelfstandig te behandelen, daar het huurcontract tussen appellant en G waarschijnlijk ontbonden zou worden.
- Bij brief van 24 augustus 2004 heeft verweerder appellant medegedeeld dat eerst de aanvraag van G zal worden afgehandeld, en dat eerst daarna eventuele andere vergunningaanvragen zullen worden behandeld. Voorts is medegedeeld dat uit de ter beschikking gestelde gegevens is gebleken dat G gerechtigd is om over de bedrijfsruimten te beschikken waarin ook appellant de speelautomatenhal zou willen vestigen. Mede om die reden heeft verweerder geconcludeerd dat het in behandeling nemen van appellants aanvraag niet opportuun zou zijn. Aan appellant is tot slot verzocht, indien hij toch de aanvraag zou willen doorzetten, dit schriftelijk te bevestigen.
- Bij brief van 1 september 2004 heeft appellant verweerder medegedeeld dat hij het niet opportuun acht om te reageren op het niet in behandeling nemen van de aanvraag.
- Bij brief van 5 januari 2005 heeft appellant verweerder medegedeeld dat het huurcontract met G ontbonden is.
- Op 23 maart 2005 heeft verweerder de aanvraag van appellant voor een halvergunning geweigerd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 22 april 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 29 september 2005 is appellant gehoord omtrent zijn bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies van de Commissie bezwaarschriften het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. In het advies is onder meer het volgende gesteld.
“ De commissie constateert dat in de raadsvergadering van 12 november 1998 een verordening was vastgesteld die alleen speelautomatenhallen met behendigheidsautomaten toestond. Die beperking is ook na de wetswijziging van de Wet op de kansspelen in 2000 van kracht gebleven. (…) Bij wijziging van de verordening d.d. 27 november 2003 werd het mogelijk voor één gebied een vergunning te verlenen voor een speelautomatenhal met kansspelautomaten. Deze verordening tot wijziging van de verordening van 1998 is bij besluit d.d. 1 juli 2004 weer ingetrokken als gevolg van de verplichte heroverweging op basis van de Tijdelijke referendumwet.
(…)
De commissie is van mening dat, mede gezien de correspondentie die daarop tussen de burgemeester en de heer A volgt, de burgemeester in alle redelijkheid terecht heeft kunnen oordelen dat de aanvraag van de heer A een voorwaardelijke aanvraag was die – op zijn vroegst – pas in behandeling genomen zou moeten worden nadat de besluitvorming ten aanzien van een andere aanvraag van de heer G/H Amusement B.V. zou zijn afgedaan.
In artikel 4 van de Verordening speelautomatenhallen 1998 is bepaald dat de burgemeester beslist binnen 12 weken na de datum waarop hij de aanvraag met de bijbehorende bescheiden heeft ontvangen. Toen door de heer A bij brief d.d. 5 januari 2005 kenbaar is gemaakt dat hij een besluit wilde hebben op zijn verzoek van 30 juni 2004 is door de burgemeester een besluit genomen hetgeen hem op 23 maart 2005 is toegezonden. De commissie constateert dat de burgemeester – bij het van toepassing zijn van de verordening uit 1998 – daarmee binnen de (materieel-)wettelijke termijn heeft besloten.
Nu echter die verordening in de raadsvergadering d.d. 13 januari 2005 is ingetrokken zijn ook de termijnen van die verordening niet meer van toepassing waardoor de burgemeester terugviel op de redelijke termijn zoals gesteld in artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Het overschrijden van die termijn staat gelijk aan de weigering een besluit te nemen. Daartegen bestaat een rechtsgang die door de heer A overigens niet is gebruikt. Het overschrijden van de wettelijke termijn heeft geenszins tot gevolg dat het bestuursorgaan – in casu de burgemeester – geen recht meer toekomt om alsnog een besluit te nemen.
Ten aanzien van de toepasselijkheid van de regelgeving oordeelt de commissie dat voor de burgemeester het besluitvormingsmoment van belang is voor de toepasselijkheid van de regelgeving waarop hij zich dient te baseren. Toen de burgemeester op 23 maart 2005 zijn besluit (…) nam kon hij zich niet meer baseren op enige verordening voor speelautomatenhallen. De verordening uit 1998 was immers door het besluit in de raadsvergadering van 13 januari 2005 ingetrokken en het besluit van de gemeenteraad d.d. 27 november 2003 (…) was d.d. 1 juli 2004 reeds ingetrokken. Op grond daarvan komt de burgemeester terecht tot de conclusie dat er geen wettelijke grondslag meer is voor het honoreren van het verzoek om vergunning.
Zelfs in het geval de verordening van 1998 niet was ingetrokken had de burgemeester afwijzend kunnen besluiten aangezien, blijkend uit aangehaalde jurisprudentie, het bevoegde gezag de bevoegdheid heeft een verordening vast te stellen op basis waarvan slechts behendigheidsautomaten geplaatst mogen worden.
De commissie overweegt naar aanleiding van het vorenstaande dan ook dat de burgemeester in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in zijn beroepschrift aangevoerd, dat er destijds een vergunning verleend is voor een speelautomatenhal met 75 kansspelautomaten. Het college van burgemeester en wethouders had dan ook eerder de publieke opinie moeten peilen en wellicht toen moeten besluiten niet over te gaan tot het verstrekken van een vergunning voor de kansspelautomaten. Door aldus te handelen heeft het college jegens appellant uiterst onzorgvuldig en onrechtmatig gehandeld ten gevolge waarvan appellant schade heeft geleden. Wel is er op of omstreeks 1 juli 2005 een overeenkomst tussen appellant en G tot stand gekomen onder zware druk van verweerder, inhoudende dat G een schadevergoeding zou ontvangen van € 750.000, welke schadevergoeding eerst uitbetaald zou worden, als hij met appellant een huurovereenkomst zou sluiten. Appellant kan zich niet aan de indruk onttrekken, dat het college aan hem eveneens een aanzienlijke schadevergoeding dient te verstrekken. Als grondslag noemt hij onder andere de Tijdelijke referendumwet. Appellant heeft schade geleden of zal schade lijden, doordat het college en verweerder in eerste instantie een vergunning hebben verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal met 75 speelautomaten, terwijl dit besluit ten gevolge van het gehouden referendum weer ingetrokken is.
Ter zitting heeft appellant daaraan toegevoegd dat hij, omdat bij navraag in juni 2004 niet duidelijk werd of G een formele aanvraag voor een halvergunning had ingediend, zelf een vergunningaanvraag heeft ingediend. Op 1 augustus 2004 heeft appellant verweerder voorts verzocht de vergunningaanvraag zelfstandig te behandelen, aangezien het voorlopig huurcontract gelet op de hierin opgenomen ontbindende voorwaarde – verkrijging van een halvergunning voor 75 kansspelautomaten – tegen zijn einde begon te lopen. Naar oordeel van appellant is geen sprake van een ‘voorwaardelijke’ aanvraag.
De aanvraag van appellant is ingediend op 30 juni 2004 conform de eisen. Op dat moment gold de Verordening speelautomaten 2003 en was verlening van een halvergunning met kansspelautomaten mogelijk. De aanvraag had conform de verordening door verweerder binnen de geldende termijnen moeten zijn afgehandeld. Bij uitblijven van een tijdige beslissing moet aangenomen worden dat de gevraagde vergunning verleend is.
Uitgaande van het standpunt van verweerder dat appellants aanvraag pas op 5 januari 2005 als ontvankelijke aanvraag aangemerkt kon worden, gold op dat moment de oude Verordening speelautomatenhallen 1998. Gelet op de laatste wijziging van de Wet in 2001 (motie Korthals) was het op grond van die verordening mogelijk een halvergunning te verlenen met kansspelautomaten.
Ten tijde van zijn aanvraag had appellant de volledige beschikking over de ruimte. Zelfs indien moet worden aangenomen dat door G een geldige aanvraag voor een halvergunning is ingediend, dan had hij op dat moment niet de beschikking over de ruimte. Hij had slechts een huurcontract, dat pas in werking zou treden zodra de vergunning verleend zou zijn. Zo ver is het nooit gekomen. Appellant heeft derhalve de hele periode kunnen beschikken over de bedrijfsruimten van D.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Nu bij besluit van de raad van de gemeente Huizen van 13 januari 2005 de Verordening speelautomatenhallen 1998 is ingetrokken, zonder dat daarbij enige overgangsregeling getroffen is, moet het College vaststellen dat verweerder op 23 maart 2005 de gevraagde vergunning niet kon verlenen en derhalve wel moest afwijzen. Anders dan appellant mogelijk veronderstelt, levert het feit dat de aanvraag reeds was ingediend voordat de verordening werd ingetrokken, geen grondslag om alsnog een vergunning op grond van de verordening te verlenen.
5.2 Voorzover appellant voorts betoogt dat verweerder reeds voor de intrekking van de verordening een beslissing op zijn aanvraag had behoren te nemen, overweegt het College dat daags nadat op 30 juni 2004 de aanvraag was ingediend, de raad van de gemeente Huizen besloten heeft de wijzigingsverordening van 27 november 2003 in te trekken. Als zou worden aangenomen dat daardoor de Verordening speelautomatenhallen 1998 herleefd is, dan is ook artikel 2, tweede lid, daarvan herleefd en bestond dus geen grondslag om de gevraagde vergunning voor een hal met 75 kansspelautomaten te verlenen. Voorzoveel nodig verwijst het College in dit verband naar zijn uitspraak van 8 december 2004 (AWB 04/231, <www.rechtspraak.nl >, LJN: AR8825) waarin is geoordeeld dat de wijziging van de Wet op de kansspelen in 2000 er niet toe leidde, dat een verordening die uitsluitend de mogelijkheid opent voor een hal met behendigheidsautomaten in strijd met de Wet zou zijn.
5.3 Omdat een eerdere aanvraag voor een vergunning, als door appellant gevraagd, was ingediend door H Amusement B.V., en appellant in zijn aanvraag uitdrukkelijk had aangegeven de aanvraag te zullen intrekken, indien deze eerdere aanvraag gehonoreerd zou worden, is het niet onjuist te achten dat verweerder appellant heeft medegedeeld dat hij pas op zijn aanvraag zou beslissen, nadat over de aanvraag van H een beslissing was gevallen. Appellant stelt nu dat die procedurebeslissing onjuist was, maar heeft daarop ten tijde van belang niet inhoudelijk gereageerd.
Als verweerder wel binnen een redelijke termijn op de aanvraag van 30 juni 2004 had beschikt, had hij de aanvraag, zoals gezegd, moeten afwijzen. Derhalve kan appellants stelling dat hem terzake van een onrechtmatig uitstel van de beslissing schadevergoeding geboden moet worden, niet gehonoreerd worden.
5.4 Vervolgens wijst het College erop dat, behoudens andersluidend overgangsrecht, een eventueel wel verleende vergunning om een speelautomatenhal met kansspelautomaten te exploiteren door intrekking van de verordening zijn rechtskracht verloren zou hebben. Derhalve is er geen enkele grond om aan te nemen, dat verweerder de gevraagde vergunning alleen had mogen weigeren als hij appellant schadeloos zou stellen voor door hem gemiste omzet of anderszins geleden schade. Daartoe zou immers geoordeeld moeten worden dat een dergelijke intrekking onrechtmatig zou zijn en de vraag of dat zo is, is in deze procedure niet aan de orde.
5.5 Het bestreden besluit bevat geen beslissing op grond van de Tijdelijke referendumwet. Reeds daarom is de vraag of op grond van die wet een schadevergoeding kan of moet worden toegekend, hier niet aan de orde.
5.6 Gelet op het vorengaande moet het beroep ongegrond verklaard worden.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. W.E. Doolaard en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2007.
w.g. H.C. Cusell (de griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen)