Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/726 27 juni 2007
11221 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling keuring en handel dierlijke producten
Uitspraak in de zaak van:
Coxon & Chatterton Limited, te Grantham (Verenigd Koninkrijk), appellante,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K. de Jonge, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 juli 2003, bij het College binnengekomen op 2 juli 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 mei 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen twee besluiten van 1 maart 2002 van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees waarbij twee partijen eendenborst, beiden met herkomst China, voor invoer in de Europese Unie zijn geweigerd en ter destructie zijn bestemd, ongegrond verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2004. Bij beslissing, vervat in de uitspraak van 17 maart 2005 (gepubliceerd op <www.rechtspraak.nl> LJN: AT3072) heeft het College - onder meer - het onderzoek heropend en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële vraag uitspraak te doen op de in deze beslissing geformuleerde vragen.
Het Hof van Justitie heeft op deze prejudiciële vragen uitspraak gedaan bij arrest van 28 september 2006 (C-129/05 en C-130/05) (hierna: arrest).
Bij brief van 31 oktober 2006 heeft appellante naar aanleiding van het arrest nader stelling genomen. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid tot het maken van schriftelijke opmerkingen.
Het College heeft de behandeling van het onderzoek voortgezet ter zitting van 22 februari 2007. Appellante en verweerder zijn bij voornoemde gemachtigden verschenen. Voor appellante is voorts verschenen A. Voor verweerder was bovendien aanwezig mr. N. Heijstek, werkzaam bij de onder verweerder ressorterende Voedsel- en Warenautoriteit.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor de weergave van het wettelijk kader, alsmede van feiten en omstandigheden die voor het College vast zijn komen te staan, en voor de weergave van het bestreden besluit wordt verwezen naar het ter zake gestelde in eerdergenoemde uitspraak van 17 maart 2005.
2.2 In genoemde uitspraak heeft het College de volgende vragen aan het Hof van Justitie voorgelegd.
“ 1. Moet artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van richtlijn 97/78/EG, aldus worden geïnterpreteerd dat het bezwaar tegen terugzending van een partij die niet aan de invoervoorwaarden voldoet, is gelegen in het niet voldoen aan de communautaire voorwaarden voor invoer dan wel in de voorwaarden die gelden op de met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats gelegen buiten de in bijlage I van de richtlijn 97/78/EG vermelde grondgebieden?
2. Moet artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a, van richtlijn 97/78/EG, gelezen in samenhang met artikel 22, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG en met artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90 aldus worden geïnterpreteerd dat deze bepaling in alle gevallen waarin na één van de bij richtlijn 97/78/EG voorziene controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier, imperatief de vernietiging van de betreffende partijen dierlijke producten voorschrijft?
3. Moet artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG in samenhang met artikel 5 verordening Pro (EEG) 2377/90 aldus worden geïnterpreteerd dat de enkele omstandigheid dat in een partij een residu van een stof vermeld in bijlage IV van verordening (EEG) 2377/90 is aangetroffen, meebrengt dat de betreffende partij een zodanig gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier dat terugzending is uitgesloten?
4. Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 17, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG, aldus worden uitgelegd dat het tevens strekt tot bescherming van de belangen van het derde land waar de partij na terugzending zal worden ingevoerd, ook als dit belang niet tevens de bescherming impliceert van een belang dat [in] lidstaten van de EU kan worden gelokaliseerd?”
2.3 Het Hof van Justitie heeft bij het arrest als volgt voor recht verklaard.
“ 1. Artikel 17, lid 2, sub a, van richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht, moet aldus worden uitgelegd dat het bezwaar tegen de terugzending van een partij die niet aan de invoervoorwaarden voldoet, is gelegen in het niet voldoen aan de communautaire voorschriften.
2. Artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/78/EG, gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990 houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, moet aldus worden uitgelegd dat het de bevoegde veterinaire autoriteiten imperatief voorschrijft, producten waarin bij veterinaire controles uit hoofde van deze richtlijn een substantie wordt aangetroffen die in bijlage IV bij die verordening is genoemd, in beslag te nemen en te vernietigen.”
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft zich in meergenoemde brief en ter zitting - samengevat weergegeven - op het volgende standpunt gesteld.
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder zich schuldig maakt aan een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht. Immers, het arrest maakt duidelijk dat de beoordelingsmarge die de inspecteur heeft onder artikel 2.24, eerste lid van de Regeling handel en keuring dierlijke producten (hierna: Regeling) niet bestaat en dat wanneer in een partij producten een substantie wordt aangetroffen die in bijlage IV van de verordening wordt genoemd, deze partij moet worden vernietigd. Tegelijkertijd bepaalt artikel 19, lid 2, onder a, van verordening (EEG) 882/2004 evenwel dat wanneer officiële controles uitwijzen dat een zending negatieve gevolgen heeft voor de gezondheid van mens of dier of onveilig is, de betrokken zending door de bevoegde autoriteit in officiële bewaarneming (wordt) geplaatst in afwachting van vernietiging of elke andere passende maatregel om de gezondheid van mens en dier te beschermen. Het is onmogelijk om ten aanzien van dezelfde partij producten zowel recht te doen aan de verplichting op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Regeling - zijnde de implementatie van artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/78/EG - om onmiddellijk over te gaan tot vernietiging van die partij, als aan de gebondenheid op grond van verordening (EEG) 882/2004 om de mogelijkheid te bieden (naast vernietiging) andere passende maatregelen te nemen.
Deze “juridische spagaat” doet zich voor sinds de inwerkingtreding van evengenoemde verordening op 1 januari 2006. Appellante is van mening dat het College het Hof van Justitie opnieuw zal moeten benaderen met een prejudiciële vraag teneinde hieraan, en aan het gevaar dat daaruit voortvloeit voor het functioneren van de EU-markt, een einde te maken.
Voorts acht appellante de Staat der Nederlanden verantwoordelijk voor alle schade die zij heeft geleden.
Appellante stelt in dit verband dat artikel 2.24, eerste lid, van de Regeling, gelet op bijlage IV bij verordening (EEG) 2377/90 en het arrest van het Hof, ten onrechte een keuzevrijheid voor de bevoegde autoriteiten bevat. De wetgever heeft richtlijn 90/675/EEG en richtlijn 97/78/EG op onjuiste wijze in de nationale rechtsorde geïmplementeerd en zich daarmee schuldig gemaakt aan onrechtmatige wetgeving. Dit betekent dat sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad en, vanwege strijd met een hogere regeling van gemeenschapsrecht, van gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht. De Staat is mitsdien gehouden tot het betalen van een schadevergoeding. Ook heeft appellante recht op schadevergoeding omdat artikel 2.24 van de Regeling rechtsgevolg ontbeert.
Concluderend stelt appellante dat de Staat gehouden is tot het vergoeden van alle schade die het gevolg is geweest van het vernietigen van de partijen eendenborst. Daarnaast bestaat de verplichting tot vergoeding van de samengestelde rente. Voorts is van belang dat de kosten van juridische bijstand deel uitmaken van de wegens onrechtmatige daad te vergoeden schade. Appellante is van mening dat zij in aanmerking komt voor een integrale vergoeding van de proceskosten op de voet van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Immers, appellante zou niet zijn gaan procederen indien de overheid zijn werk wel goed zou hebben gedaan en in artikel 2.24, eerste lid, van de Regeling duidelijk zou zijn gemaakt dat producten die een substantie bevatten die voorkomt op de lijst van bijlage IV bij de verordening, imperatief in beslag moeten worden genomen en moeten worden vernietigd.
Bovendien is appellante van mening dat onderhavige vordering moet worden beoordeeld aan de hand van de gemeenschapsregeling die het Hof van Justitie heeft ontwikkeld in zijn rechtspraak. Het gaat immers in onderhavig geval om een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht. Voorts is van belang dat het College de rente die is gederfd ten gevolge van een onrechtmatige overheidsdaad nadrukkelijk aanmerkt als schade. Ook het Europese Hof voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden beschouwt proceskosten als onderdeel van schade die worden geleden bij een inbreuk op het Verdrag of de bijbehorende Protocollen. Tevens merkt het Hof van Justitie in vaste rechtspraak het recht op schadevergoeding wegens een schending van het gemeenschapsrecht aan als “een even fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht als dat van de voorrang van het gemeenschapsrecht of van rechtstreekse werking”. Tot slot wijst appellante op de omstandigheid dat tussen de lidstaten grote verschillen bestaan ten aanzien van de vraag of de proceskosten al dan niet deel uitmaken van de invorderbare kosten, welke verschillen dusdanig zijn dat dit tot rechtsongelijkheid zal leiden.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de betrokken partijen eendenborst, mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie, terecht zijn vernietigd.
Ten aanzien van het betoog van appellante aangaande (de gevolgen van) verordening (EEG) 882/2004 merkt verweerder op dat deze verordening eerst met ingang van 1 januari 2006 van toepassing is en mitsdien geen afbreuk kan doen aan het bestreden besluit dat dateert van 22 mei 2003. Daarnaast is verweerder van mening dat deze verordening en richtlijn 97/78/EG, inclusief de uitleg die het Hof van Justitie heeft gegeven aan de richtlijn, met elkaar in overeenstemming zijn. Met verordening (EEG) 882/2004 heeft de Europese Unie de officiële controles willen harmoniseren. De bestaande normen van richtlijn 97/78/EG zijn, gelet op de overwegingen 5, 24 en 45, in stand gebleven. Artikel 14 van Pro bedoelde verordening verwoordt dat de eisen die op grond van richtlijn 97/78/EG aan veterinaire controles van levensmiddelen worden gesteld van kracht blijven. De verordening ziet op levensmiddelen en diervoeders in het algemeen, terwijl richtlijn 97/78/EG ziet op levensmiddelen en diervoeders van dierlijke oorsprong.
Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat zendingen, waarin na controles substanties van stoffen die geplaatst zijn op bijlage IV bij de verordening (EEG) 2377/90 worden aangetroffen, worden teruggestuurd op grond van Beschikking 2005/34 van de Commissie - welke beschikking een uitwerking is van richtlijn 97/78/EG - en niet op basis van verordening (EEG) 882/2004, zoals appellante stelt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is van oordeel dat verweerder terecht met toepassing van artikel 2.24, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling heeft besloten tot vernietiging van de partijen eendenborst.
Daartoe overweegt het College het volgende.
5.2 Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest onder meer het volgende overwogen, waarbij onder verordening wordt verstaan “verordening (EEG) 2377/90” en onder richtlijn wordt verstaan “richtlijn 97/78/EG”.
“ 19. Om te beginnen volgt reeds uit de bewoordingen van artikel 5 van Pro de verordening dat de aanwezigheid van residuen van in bijlage IV bij die verordening genoemde substanties in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, ongeacht de maximumhoeveelheid ervan, gevaar oplevert voor de gezondheid van de verbruiker, en dat het, gelet op de gevaarlijkheid van deze substanties, in de hele Gemeenschap verboden is deze substanties aan voedselproducerende dieren toe te dienen, zonder dat de lidstaten een beoordelingsmarge wordt gelaten.
20. Chlooramfenicol en furazolidon, die in de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde partijen vlees zijn aangetroffen bij veterinaire controles, worden in bijlage IV bij de verordening genoemd als farmacologisch werkzame substanties waarvoor geen maximumwaarde kan worden vastgesteld. Derhalve staat vast dat een partij vlees waarin chlooramfenicol en furazolidon worden aangetroffen, moet worden geacht een gevaar voor de gezondheid van de verbruikers te vormen en te zijn verboden in de zin van artikel 5 van Pro de verordening.
21. Aangaande het vraagstuk van de eventuele vernietiging in de zin van de artikelen 17, lid 2, en 22, lid 2, van de richtlijn van partijen vlees waarin die substanties worden aangetroffen, dient te worden vastgesteld dat eerstgenoemde bepaling niet meer van toepassing is wanneer is vast komen te staan dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier in de zin van artikel 22, lid 2, van de richtlijn.
22. Zoals de advocaat-generaal in de punten 29 en 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is artikel 17, lid 2, van de richtlijn immers algemeen van toepassing en betreft het alle situaties waarin de in de grensinspectieposten te verrichten controles aantonen dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat er een onregelmatigheid is begaan, ook al zou deze slechts van administratieve aard zijn. Artikel 22, lid 2, heeft daarentegen een veel beperktere werkingssfeer, daar het specifiek geldt wanneer uit de controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier.
23. Daar komt bij dat, terwijl artikel 17, lid 2, van de richtlijn voorziet in een algemene beoordeling om te bepalen of er al dan niet obstakels bestaan voor terugzending van een partij die niet in overeenstemming is met de communautaire regelgeving, artikel 22 daarvan Pro geen enkele beoordelingsmarge laat ter zake van de mogelijkheid tot terugzending van een partij wanneer vaststaat dat deze een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier. In dat geval schrijft deze laatste bepaling imperatief inbeslagneming en vernietiging van de betrokken partij voor.
24. Aangezien partijen vlees zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, door de aanwezigheid van krachtens artikel 5 van Pro de verordening verboden substanties een gevaar vormen voor de gezondheid van de mens, is alleen artikel 22, lid 2, van de richtlijn van toepassing.
25. In die omstandigheden moeten de bevoegde autoriteiten ingevolge deze bepaling beslag leggen op de bedoelde partijen en ze vernietigen.
26. Aan deze uitlegging kan niet worden afgedaan door het argument van Coxon dat artikel 22, lid 2, van de richtlijn niet langer van toepassing is omdat producten die niet aan de communautaire invoervoorwaarden voldoen, na terugzending niet langer een gevaar vormen voor de gezondheid van mens of dier in de Gemeenschap.
27. Dit argument druist in tegen de bewoordingen van artikel 22, lid 2, van de richtlijn en het doel van deze laatste, zoals dit inzonderheid blijkt uit de punten 9, 10, 13 en 14 van de considerans, te weten strenge regels vast te stellen om de gezondheid van mens en dier te beschermen alsmede gevallen van fraude en onregelmatigheden te bestrijden.
28. Het staat buiten twijfel dat een uitlegging van artikel 22, lid 2, van de richtlijn volgens welke producten waarin krachtens artikel 5 van Pro de verordening verboden substanties worden aangetroffen, kunnen worden teruggezonden, het gevaar voor frauduleuze wederinvoer in de Gemeenschap zou kunnen verhogen, aangezien de importeur zo goed als zeker zou zijn dat zijn producten niet zouden worden vernietigd en dat hij enkel de eventuele kosten voor terugzending zou moeten betalen.
5.3 Uit het arrest blijkt mitsdien dat artikel 22, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90 aldus moet worden uitgelegd dat verweerder gehouden is producten waarin bij veterinaire controles uit hoofde van de richtlijn een substantie wordt aangetroffen die in bijlage IV van deze verordening is genoemd, in beslag te nemen en te vernietigen.
5.4 Zoals reeds is overwogen in meergenoemde uitspraak van 17 maart 2005 staat vast dat chlooramphenicol en furazolidon zijn genoemd als substantie in meergenoemde bijlage IV. Voorts staat vast dat in de partij eendenborst met GPC-nummer 27620652 op basis van de in richtlijn 97/78/EG bedoelde onderzoeken een gehalte van 16 ppb furazolidon is vastgesteld. In de partij eendenborst met GPC-nummer 39720361 is, op basis van bedoelde onderzoeken, een gehalte van 1,4 ppb chlooramphenicol en een gehalte van 49 ppb furazolidon vastgesteld.
5.5 Gelet op het vorenstaande kan niet anders worden geconcludeerd dan dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de onder 5.3 genoemde artikelen door op grond van artikel 2.24, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling te besluiten tot vernietiging van de partijen eendenborst.
5.6 Het standpunt van appellante dat verweerder ten tijde van de primaire besluitvorming niet alleen gehouden was de partijen eendenborst te vernietigen, maar tevens rekening had moeten houden met de mogelijkheid die volgens verordening (EEG) 882/2004 zou moeten worden geboden een partij terug te zenden naar het land van herkomst, kan het College niet volgen, reeds omdat deze verordening ten tijde van het nemen van de primaire besluiten nog niet tot stand was gekomen. Van een - tot het stellen van nadere prejudiciële vragen nopende - juridische spagaat waarin verweerder volgens appellante zou hebben verkeerd, kan dan ook niet worden gesproken. Evenmin had verweerder in de ophanden zijnde totstandkoming van verordening (EEG) 882/2004, aanleiding kunnen zien om de partijen eendenborst terug te zenden naar China. Bovendien blijkt uit de considerans van de verordening dat geen verandering wordt gebracht in richtlijn 97/78/EG, terwijl de artikelen 17 en 22 van richtlijn 97/78/EG ongewijzigd zijn gebleven.
5.7 Ten aanzien van de stelling van appellante dat artikel 2.24, eerste lid, van de Regeling geen juiste implementatie betreft van artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG, omdat in eerstgenoemd artikel een keuzevrijheid wordt gegeven terwijl deze, zoals blijkt uit het arrest, nooit heeft bestaan, wijst het College erop dat verweerder in dezen geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.24, eerste lid, van de Regeling, maar aan het tweede lid van dat artikel. Dat tweede lid biedt, indien veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen zich tegen terugzending verzetten, geen keuzevrijheid, doch verplicht in dat geval eenduidig tot vernietiging van de desbetreffende partij. Zoals in het vorenstaande uiteen is gezet volgt uit het arrest van het Hof van Justitie dat dit in overeenstemming is met hetgeen voortvloeit uit artikel 22, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90.
5.8 Op grond van het hiervoor overwogene dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard.
Gelet hierop en in aanmerking genomen dat appellante ter zitting te kennen heeft gegeven dat haar verzoek om schadevergoeding is gebaseerd op artikel 8:73 Algemene Pro wet bestuursrecht, komt het College niet toe aan een beoordeling van dat verzoek.
Het College ziet voorts geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2007.
w.g. M.A. Fierstra w.g. P.M. Beishuizen